社會治理現(xiàn)代化中的秩序重構(gòu)

梅長青　李　達

(中共昆明市委黨校 決策咨詢研究所，云南昆明　650500)

“新時期下，要加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[1]上述提法是中國共產(chǎn)黨十九大報告(2017)中所鮮明提出的宏觀論斷和科學(xué)表述?？梢钥闯?，繼黨的十八屆三中全會(2013)首次提出社會治理創(chuàng)新目標(biāo)并全面推進的邏輯制度安排下，黨的十九大報告再一次從國家頂層設(shè)計提出了今后一段時期社會治理現(xiàn)代化所進行的發(fā)展與部署。

當(dāng)前，社會變革處于矛盾突發(fā)期階段，如果不進行治理秩序重構(gòu)工作，那么目前的局部性治理危機就有可能轉(zhuǎn)變成全面的社會危機和統(tǒng)治危機。為此，破解此種困境的有效方式就是在重構(gòu)治理體制與秩序的基礎(chǔ)上全面進行創(chuàng)新。既要深刻領(lǐng)會中央決策，牢固樹立社會治理的歷史使命感，充分肯定既有成績；又要堅定基層社會治理的信心和決心，清醒認(rèn)識面臨形勢，增強社會治理的緊迫感和責(zé)任感。可以明晰，中國社會治理的未來成效如何，很大程度上都取決于這些問題是否得以很好的解決和改善。不論中國未來的治理模式走何種道路，但實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的道路已然很清晰，那就是在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在政府的正確執(zhí)行下，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和基本方略為指引，全面深化各領(lǐng)域改革，加強和創(chuàng)新社會治理的關(guān)鍵領(lǐng)域，持續(xù)推進社會治理體系和能力的現(xiàn)代化。

一、發(fā)展緣由：治理秩序重構(gòu)的顯性需求

現(xiàn)階段，隨著改革開放以來中國社會各領(lǐng)域發(fā)生的深刻變革，社會已經(jīng)逐漸形成國家系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)三個子系統(tǒng)。在近幾十年的治理變遷中，我們可以明顯的看到，隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主制度日益健全的今天，市場系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的力量不斷占據(jù)重要位置。特別是黨的十八大以來，隨著民主改革進程的日益推進，一個相對獨立的中國公民社會開始形成，并對中國政治構(gòu)建和治理軌跡產(chǎn)生了深刻的影響。從治理秩序重構(gòu)所表達出來的顯性要求看來，重構(gòu)治理秩序，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化最主要的原因在于：

(一)從善政走向善治，是國家通往理想政治狀態(tài)的必由之路

中國長達五千多年的悠久歷史中，國家治理的秩序可以分為三個階段，即自治—官治—共治。分別來講，就是在國家這個統(tǒng)治機器產(chǎn)生以前，以氏族為代表的人類實行的是原始自治。在國家產(chǎn)生以后的很長一段歷史時期，國家治理的秩序維度是絕對獨裁統(tǒng)治的官治。進入現(xiàn)代社會以后，隨著治理觀念、環(huán)境、方式和體制的日趨完善，官治逐步讓位于共治，并有可能是今后很長一個階段實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)然路徑。在共治的內(nèi)容中，國家公權(quán)力量與公民協(xié)同治理則成為共治的最佳形式和最理想狀態(tài)。

(二)舊有的社會治理結(jié)構(gòu)變化，需要重構(gòu)當(dāng)前治理環(huán)境與秩序

如前所述，隨著當(dāng)前全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化逐漸進入到深水期和攻堅期，形勢喜人，任務(wù)也很繁重。這一過程中，治理變革雖然取得了實質(zhì)性的成效，但社會各領(lǐng)域的問題層出不窮，矛盾頻發(fā)，沖突嚴(yán)重，明顯的不足和缺陷對當(dāng)前國家治理格局造成了嚴(yán)重的影響。例如，政府的公信力不高、干群矛盾對立嚴(yán)重、城鄉(xiāng)差異日益擴大、公共參與渠道仍然不暢通、公共服務(wù)的供給依舊不足、人治多于法治的現(xiàn)象依舊存在、利益分配格局始終不均等。所有這些問題，都對中國當(dāng)前的民主治理和秩序的重構(gòu)構(gòu)成了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

(三)治理機制的滯后，需要在重構(gòu)秩序的基礎(chǔ)上進行全面創(chuàng)新

當(dāng)前，實現(xiàn)在治理秩序的維度下進行國家治理的現(xiàn)代化建設(shè)意義日益凸顯。可以明晰，在所有權(quán)力主體中，以政府為代表的國家公權(quán)力量作為國家權(quán)力和資源的絕對掌控者，其仍然在國家治理中發(fā)揮著決定性和指導(dǎo)性作用。當(dāng)然，在當(dāng)前多元主體共建共治共享的治理格局下，政府的作用也要辯證的看待，僅以政府治理和社會治理為研究角度，就可以發(fā)現(xiàn)在治理過程中還是有很多問題突顯和激發(fā)，包括觀念意識和人治現(xiàn)象、利益分配、治理機制等因素仍然是秩序重構(gòu)中必須重視的問題。

二、特征要求：社會治理秩序構(gòu)建符合新常態(tài)

新常態(tài)下，在社會治理工作取得新成績的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)下國家社會經(jīng)濟發(fā)展面臨的新形勢、新要求、新要求，當(dāng)下社會治理需要準(zhǔn)確把握好以下八個特征：(1)更加強調(diào)依法治理。依法治理是凸顯中國作為社會主義法治國家的表征體現(xiàn)，注重依法治理推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治化建設(shè)，為全面重構(gòu)社會治理秩序提供了法治保障。(2)更加強調(diào)多元治理力量；在共建共治共享的治理模式建構(gòu)下，社會治理逐漸走向多中心、多主體的協(xié)調(diào)發(fā)展之路。因此，在現(xiàn)代社會治理的命題要求下，社會治理應(yīng)該在黨委、政府主導(dǎo)的前提下，更加注重發(fā)揮社會組織、公民等多元主體參與到治理過程中來。(3)更加強調(diào)權(quán)利保護。每一個公民所享有的權(quán)利是實現(xiàn)社會公平，彰顯民主法治的重要表現(xiàn)，唯有在源頭上重視權(quán)利，才能在社會治理現(xiàn)代化的進程中實現(xiàn)跨越發(fā)展。(4)更加強調(diào)綜合手段運用?，F(xiàn)代社會紛繁復(fù)雜，社會治理涉及面廣，程度深，導(dǎo)致社會治理規(guī)則體系也不一樣，除國家法律法規(guī)外，多種形式的社會規(guī)范的效力對社會組織和個體都具有重要的指引和約束作用。(5)更加強調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理。新時代下，網(wǎng)絡(luò)在社會各領(lǐng)域的運用成為常態(tài)化，其為公民的社會參與和社會表達提供了便利。但是，由互聯(lián)網(wǎng)帶來的不安全、不和諧社會因素依舊存在，運用支持手段建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體制確?；ヂ?lián)網(wǎng)治理成效凸顯。(6)更加強調(diào)基層治理。從國家治理和社會發(fā)展的軌跡可以明晰，唯有加強基層社會治理體制創(chuàng)新，不斷將治理中心向基層下移，將“政社良性互動”成為基層治理的主攻方向。(7)更加強調(diào)應(yīng)急管理和公共安全。新時期，隨著全面深化改革帶來的漸次矛盾頻發(fā)，公共安全作為社會治理重要內(nèi)容的意義就日益凸顯。要不斷完善安全生產(chǎn)監(jiān)管、藥品食品安全、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機制建設(shè)。為防控突發(fā)事件和群體性事件的發(fā)生，需要進一步健全應(yīng)急管理機制。(8)更加強調(diào)治理人才培養(yǎng)。人才作為社會治理中的主要行動力量，是社區(qū)治理政策和工作能否順利落實的關(guān)鍵力量。不僅社會治理的領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)習(xí)知識，了解社會治理規(guī)律，更需要培養(yǎng)在實踐中的能力。除此之外，也需要更加注重社會治理專門人才、志愿者、公眾治理能力的培養(yǎng)。綜上所述，現(xiàn)階段社會治理秩序的構(gòu)建過程中，社會治理所表現(xiàn)出來的八個特征要求符合目前發(fā)展新常態(tài)的新要求。但與此同時，我們也要清醒的看到，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，利益格局深刻調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)深刻變化，各種矛盾相互交織，全國各領(lǐng)域、各層面的社會治理面臨許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。

三、邏輯進路：精準(zhǔn)把握新時代社會治理發(fā)展要求

經(jīng)過分析，我們認(rèn)為治理秩序的重構(gòu)在實現(xiàn)國家、社會與公民整合之間發(fā)揮著重要的推動作用。從這個角度來看，要實現(xiàn)社會治理發(fā)展的精準(zhǔn)研判，在頂層設(shè)計上，需要進行實際推動，經(jīng)過常年的積累和發(fā)展，可以提高治理建設(shè)、構(gòu)建國家層面的整合性協(xié)調(diào)性平臺。在組織系統(tǒng)上，需要將國家與社會、國家與公民要進行適度的分離，給社會組織和公民發(fā)展的制度空間。在共同意識上，要切實引導(dǎo)多元主體力量參與到秩序重建的內(nèi)容中來，培育公共意識，為整個政治社會改革注入積極因素。以上的三點設(shè)計是從宏觀上考慮社會治理秩序的重構(gòu)問題，從實踐的發(fā)展來看，要精準(zhǔn)研判中國社會治理的發(fā)展，還需要從以下八個方面進行設(shè)計和安排。

(一)政府主導(dǎo)，強化規(guī)劃與引領(lǐng)

政府作為國家公權(quán)力量的實際推動者和掌控者，是國家政治經(jīng)濟制度建立和各種法律法規(guī)的制定者和解釋者。無論國家朝何種方向發(fā)展，政府作為國家力量的代表，其一言一行都對社會治理的好壞會產(chǎn)生實質(zhì)影響。在此邏輯建構(gòu)下，強化黨和政府在社會治理中的主導(dǎo)作用和服務(wù)功能，改進社會治理方式，解決過度治理與治理空白的問題就顯得十分必要。因此，黨和政府，特別是基層政府要強調(diào)發(fā)揮自身在社會治理領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，在宏觀上加強政策的規(guī)劃與引領(lǐng)，實現(xiàn)從“政府負責(zé)”到“政府主導(dǎo)”的職能轉(zhuǎn)變，完善政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，為社會提供更多的公共服務(wù)，打造服務(wù)型政府形象。同時，在政府主導(dǎo)的過程中，要按照“共建共治共享”的思維導(dǎo)向，不斷提供公共服務(wù)水平，要引導(dǎo)公民突出個性，發(fā)揮公民在社會治理過程中的創(chuàng)造性。

(二)培育引導(dǎo)，重視社會組織參與

治理意味著，辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權(quán)威。[5]目前，截止2016年底，全國依法經(jīng)過登記、注冊、備案管理的社會組織70.2萬個，吸納社會各類人員就業(yè)763.7萬人。可以看出，當(dāng)前社會組織及其從業(yè)人員的數(shù)量龐大，這也表明當(dāng)前社會治理的成效與社會組織的發(fā)展是協(xié)調(diào)同步的。從社會治理秩序建構(gòu)的角度出發(fā)，可以從政策部署、取得成績及面臨形勢等三個方面來闡明培育和引導(dǎo)社會組織的當(dāng)然意義。在多元主體共治的背景下，要積極培育和引導(dǎo)社會組織參與到社會治理的進程中來，要降低社會組織準(zhǔn)入門檻，縣級申請開辦(注冊)資金不作要求；要加大扶持力度，政府要考慮設(shè)立社會組織專項發(fā)展資金，并將扶持社會組織發(fā)展專項資金列入到民政部門的年度預(yù)算，用于滿足和支持社會組織不同的社會需求。

(三)落實責(zé)任，夯實社會治理基礎(chǔ)

夯實社會治理的基礎(chǔ)是一項根本性的工作，鑒于此，需要在治理要求現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上在以下三個方面進行設(shè)計和布局。一是以“法治中國”建設(shè)為目標(biāo)，高度重視基層治理組織建設(shè)，堅持治理中心向基層下移。進一步加強全國基層鄉(xiāng)村(街道社區(qū))兩級綜合維穩(wěn)(群眾)工作中心、站點，矛盾糾紛“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心和專業(yè)人員建設(shè)。不斷推進基層維穩(wěn)及綜合治理的成效，確保把矛盾化解在基層，為推進全面社會治理貢獻力量。二是充分發(fā)揮基層自治組織作用?；鶎幼灾谓M織作為國家公權(quán)力量下延至基層的代表力量，必須發(fā)揮基層黨組織在黨建思想上的領(lǐng)導(dǎo)作用，必須發(fā)揮基層自治組織在基層社會經(jīng)濟發(fā)展的中心作用，必須進一步增強村級自治組織的自我約束、自我管理職能。三是以“幸福中國”為契機，加大平安社會建設(shè)。通過構(gòu)建“三級聯(lián)動”為抓手狠抓平安社會建設(shè)，以網(wǎng)格化、條塊化、片區(qū)化為治理的方向和突破口，不斷完善社會治理的內(nèi)容設(shè)計，不斷突出治理的新要求和新方法。

(四)創(chuàng)新機制，構(gòu)建治理新格局

加強社會治理，關(guān)鍵是要建立起與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會治理機制。[6]總的來看，要創(chuàng)新社會治理機制，構(gòu)建治理新格局，需要從工作運行機制、社會公共安全治理機制及應(yīng)急治理機制及網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和輿情引導(dǎo)機制等四個方面重點強調(diào)。為什么要強調(diào)這四個方面的機制呢？是因為在當(dāng)前全國的全面深化改革和治理環(huán)境中，這四個方面表現(xiàn)的最為突出也最為關(guān)鍵，也是當(dāng)前社會治理格局中需要重視的重要領(lǐng)域。俗話說：“根基不穩(wěn)，地動山搖”，抓好這四項與社會民生切實相關(guān)的機制建設(shè)，才能在現(xiàn)有治理成績基礎(chǔ)上實現(xiàn)善治，不斷推進平安、和諧、幸福的社會治理建設(shè)，從而在當(dāng)前治理的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。

(五)總結(jié)經(jīng)驗，完善頂層設(shè)計

當(dāng)前，改革正處于“爬坡過坎”的關(guān)鍵節(jié)點時期，全國各地情況千差萬別，改革過程中的被實踐證明的一項成功做法就是注重認(rèn)真總結(jié)地和推廣地方成熟改革經(jīng)驗。目前，全國各地在加強和創(chuàng)新社會治理的實踐中，有許多好的經(jīng)驗和做法，現(xiàn)列舉幾例。如有的地區(qū)通過優(yōu)化整合社區(qū)網(wǎng)絡(luò)資源，創(chuàng)新社會治理工作的經(jīng)驗；有的地區(qū)自創(chuàng)“五級治理”社會治理新模式，成為全國社區(qū)治理中佼佼者的治理經(jīng)驗；有的地區(qū)運用“大數(shù)據(jù)”創(chuàng)新社會治理，提高了工作效率的治理經(jīng)驗，等等。因此，要善于總結(jié)地方治理、改革創(chuàng)新中的經(jīng)驗，要通過系統(tǒng)分析地方經(jīng)驗并加以提煉，在條件允許的條件下上升到政策，以完善全國社會治理創(chuàng)新的頂層設(shè)計，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走出一條符合中國發(fā)展的新時代社會治理道路，就應(yīng)該把地方的改革上升為國家制度層面——因為“鐵打的營盤流水的兵，唯有制度永恒”。

黨的十九大報告提出“要加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、專業(yè)化水平”。[7]這是對中國共產(chǎn)黨在中國特色社會主義的偉大實踐中逐漸形成的關(guān)于社會建設(shè)的理論和實踐經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)和創(chuàng)新。報告不僅闡述了根本目的和重要意義，同時為如何進行社會治理創(chuàng)新指明了方向、提出了要求，更畫出了藍圖、構(gòu)建了頂層設(shè)計。這是我們當(dāng)前和今后一個時期做好社會治理工作的指導(dǎo)思想，為全面提高社會治理科學(xué)化水平，營造更加良好的社會環(huán)境、構(gòu)筑了更為強大的支撐。十八大以來的五年，國家和社會層面的治理體系不斷優(yōu)化，治理能力不斷提高，治理環(huán)境和治理格局日益完善。我們體會到，創(chuàng)新社會治理體制、推動國家社會治理現(xiàn)代化，需要著力在諸多方面下功夫。不僅需要在頂層設(shè)計上進行部署安排，還需要在實踐上不斷創(chuàng)新；不僅需要不斷推進社會治理精細化，而且還需要發(fā)揮多元主體共治的作用。唯有如此，才能在全面深化改革不斷進入深水期和攻堅期的背景下，最終實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的“善治”目標(biāo)。

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