制度體系的建立與創(chuàng)新探討

王靜+牛紅

摘要：在內(nèi)部控制廣泛實(shí)施的背景下，無論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，建立和完善內(nèi)部管理制度的需求日益增多。但是，許多組織對制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施和制度管理的框架不甚了解，對制度價(jià)值的認(rèn)識也不盡相同。本文根據(jù)內(nèi)部控制對制度建設(shè)的一般要求，結(jié)合多年的內(nèi)部控制咨詢經(jīng)驗(yàn)，試圖對建立和完善內(nèi)部管理制度的幾個(gè)基本問題進(jìn)行系統(tǒng)闡述，以期有利于相關(guān)組織的內(nèi)部控制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：制度體系 建立 創(chuàng)新

一、制度的定義與特征

制度是關(guān)于企業(yè)、行政事業(yè)單位和其他各類組織整體或區(qū)域事項(xiàng)、業(yè)務(wù)的管理方式或調(diào)整方案。

制度在一個(gè)組織中以體系的面貌出現(xiàn)，其構(gòu)成包括：制度、流程、管理標(biāo)準(zhǔn)等，統(tǒng)稱為制度或制度規(guī)范。制度本身也是需要管理的，組織內(nèi)負(fù)責(zé)制度的建立、發(fā)布、運(yùn)行和評審的機(jī)制，則稱之為制度管理系統(tǒng)。

長期以來，大家對制度價(jià)值和特征的闡述略顯簡略，許多組織僅從“規(guī)范化”的角度看待制度。對于制度價(jià)值的認(rèn)識程度，決定了組織對制度建立的態(tài)度。

（一）制度是把管理思想、合理化建議標(biāo)準(zhǔn)化的過程

先進(jìn)管理思想的傳播及合理化建議渠道的暢通，是制度設(shè)計(jì)的理論和民意基礎(chǔ)。制度是對管理思想及合理化建議進(jìn)行固化的基本形式，制度在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了管理層對特定事項(xiàng)、業(yè)務(wù)整體或區(qū)域的解決方案。

（二）制度是職責(zé)分配、控制方式設(shè)計(jì)的主要工具

職責(zé)分配的工具包括：制度、組織規(guī)程、崗位說明書、會(huì)議決策等。利用制度進(jìn)行職責(zé)分配具有明顯的特征和優(yōu)勢。

（1）圍繞業(yè)務(wù)目標(biāo)、業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)實(shí)施節(jié)點(diǎn)分配職責(zé)。

（2）經(jīng)常涉及職能部門交叉或邊緣職責(zé)的分配。

（3）與組織規(guī)程對部門職責(zé)的概括性描述相比，制度對職責(zé)的分配更加具體化。

（4）制度的職責(zé)分配與其對控制方式的設(shè)計(jì)密切相關(guān)，而且，組織的大部分管理事項(xiàng)和業(yè)務(wù)的控制方式也是通過制度設(shè)計(jì)完成的。

（三）制度無法脫離制度環(huán)境而存在

任何制度都是在特定的制度環(huán)境下產(chǎn)生的，制度環(huán)境可能對一項(xiàng)制度的產(chǎn)生或消亡具有重大影響。制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施都必須考慮制度環(huán)境，制度實(shí)施失敗一般都可以從制度環(huán)境方面發(fā)掘原因。制度環(huán)境的變化，通常預(yù)示著制度創(chuàng)新的需求。這種需求是否會(huì)催生一項(xiàng)制度具有不確定性。

（四）制度也有生命周期，制度貶值是一種趨勢

在有些情況下，行之有效的制度不可能一直行之有效，制度貶值是一種趨勢。制度貶值的原因，包括：失去比較優(yōu)勢；制度環(huán)境的變化；制度在有效期內(nèi)一直在“被微調(diào)”，而這種調(diào)整結(jié)果的影響是負(fù)面的；制度從未得到有效遵循，成為所謂“墻上的制度”。

（五）制度是組織最重要的資產(chǎn)之一

在市場競爭中，為什么一些組織越做越強(qiáng)，而另一些組織卻衰弱了、消亡了？著名的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者諾思認(rèn)為：必須從制度上找原因。制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造更多財(cái)富的保證，若社會(huì)群體發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度已不能促進(jìn)發(fā)展，就應(yīng)當(dāng)醞釀制度創(chuàng)新，否則，經(jīng)濟(jì)就會(huì)處于停滯狀態(tài)。

（六）制度的核心職能是管理變革的工具

制度對組織管理的價(jià)值是十分豐富的，其核心職能是：幫助組織建立一種管理秩序；幫助組織實(shí)現(xiàn)發(fā)展過程中的變革。

二、制度的環(huán)境與影響

組織的制度環(huán)境是指可供人們選擇制度安排的范圍，它使人們通過選擇制度安排來追求自身利益的增進(jìn)而受到特定的限制。

（一）制度環(huán)境的關(guān)鍵要素及其影響

（1）現(xiàn)存制度：處在有效期內(nèi)的、正在實(shí)施的所有制度，無論其效果如何。如果現(xiàn)存制度在整體上表現(xiàn)不佳，會(huì)對未來進(jìn)行制度建設(shè)的信心產(chǎn)生負(fù)面影響。

（2）制度意識，包括三個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，組織習(xí)慣于接受和采納外界公認(rèn)的、贊許的組織形式和管理方法，而不管這些形式和做法對組織內(nèi)部運(yùn)作是否有效率。

第二，對組織的制度和文化具有敬畏之心，并對執(zhí)行效率給予足夠的關(guān)注。

第三，對施政者而言除了敬畏之心，還有建立制度的能力和執(zhí)行的能力。

組織員工的制度意識有強(qiáng)弱之分。無論處于何種狀態(tài)，都會(huì)影響制度設(shè)計(jì)者的心態(tài)和解決方案的制訂。

（3）人才及其結(jié)構(gòu)：優(yōu)秀管理人才在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中的作用，怎么評估都不會(huì)過分。重要的是，組織擁有這些人才并把他們安排在恰當(dāng)?shù)穆毼簧腺x予其履行職責(zé)所需的權(quán)力。

當(dāng)組織缺乏優(yōu)秀的管理人才，或業(yè)已存在的人才未能安排在恰當(dāng)?shù)穆毼簧?，或未能賦予恰當(dāng)?shù)臋?quán)力，可能導(dǎo)致組織在制度變革的過程中不能擁有必要的智力資源。

（4）慣例及其文化認(rèn)知：慣例、習(xí)俗和文化從來都是制度或制度環(huán)境的一部分。這些因素可能會(huì)影響制度設(shè)計(jì)者對未來解決方案的選擇傾向。

（5）管理基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)：戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、職責(zé)分工、執(zhí)行監(jiān)控、責(zé)任追究和人力資源政策等，這些因素構(gòu)成了制度的實(shí)施條件或基礎(chǔ)，它們會(huì)有利于或妨礙未來制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施。

（二）制度環(huán)境改善的基本途徑

制度環(huán)境是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，它不會(huì)處于一個(gè)一成不變的狀態(tài)。制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分考慮制度環(huán)境的影響，長期的制度建設(shè)還應(yīng)當(dāng)考慮對制度環(huán)境的改善。這些努力應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面。

（1）致力于全體員工制度意識的整體塑造。營造出一旦出現(xiàn)高級管理層凌駕于制度之上、執(zhí)行層選擇性履行職責(zé)、一般員工對制度無敬畏之心等情形，就會(huì)處于公開的、被廣泛譴責(zé)的組織氛圍。

（2）致力于優(yōu)秀管理人才的引進(jìn)與培養(yǎng)。對于人才來說，彼視我為明珠，我或?yàn)槊髦椋槐艘曃覟椴萁妫一驗(yàn)椴萁?。察人之才，識人之術(shù)，是許多組織所欠缺的。

（3）致力于管理基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的長期改善。管理基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)對制度建設(shè)的影響一般分析人員極少論及，從筆者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，這是一個(gè)制度完善過程中無法忽視的領(lǐng)域。endprint

（4）致力于重塑組織文化。使之更具開放性、競爭性和創(chuàng)新性，增強(qiáng)組織文化在制度完善過程中的指引作用和激勵(lì)作用。

三、制度的創(chuàng)新與變革管理

經(jīng)常或定期的對組織制度創(chuàng)新的需求進(jìn)行研究，是組織管理層的職責(zé)。而制度創(chuàng)新又必然伴隨管理變革，對變革進(jìn)行管理也是一個(gè)不容忽視的問題。

（一）如何發(fā)現(xiàn)制度建立或制度創(chuàng)新的需求

在組織的管轄范圍內(nèi)，出現(xiàn)以下狀況意味著出現(xiàn)了制度建立或制度創(chuàng)新的需求。

（1）起源于法律、法規(guī)、上位制度的規(guī)定。

（2）通過對部門、單位新增的職能分配進(jìn)行分析了解其需求。

（3）內(nèi)部控制及其他管理體系運(yùn)行的需要。

（4）基于系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分析與評估的考慮。

（5）起源于危機(jī)處理或個(gè)人、團(tuán)隊(duì)的最優(yōu)決策。

（6）起源于變革、管理透明的需要。

（7）正在暴露的控制薄弱環(huán)節(jié)，是否缺失制度或制度需要改善。

（二）制度創(chuàng)新與變革集中期

制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)是現(xiàn)存制度，是對現(xiàn)存制度的變革。變革發(fā)生的成因一般包括：被掩蓋的危機(jī)浮出水面；危機(jī)制造者不再是變革的障礙；變革從少數(shù)人的激情，變成多數(shù)人的共識；拼死一搏有時(shí)候是因?yàn)閯e無選擇，但也有寧死不搏的；出現(xiàn)了有利于變革的客觀條件；不作為的風(fēng)險(xiǎn)要高于作為的風(fēng)險(xiǎn)。

變革不是必然的事件，每次變革都有反對者，有時(shí)還很強(qiáng)大。管理層對現(xiàn)狀的評估的分歧：很糟或不是很糟；管理層對不良后果產(chǎn)生原因的認(rèn)識分歧；管理層對風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方法的選擇分歧；管理層對應(yīng)對方法可能產(chǎn)生的次生風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識分歧——以上因素都可能導(dǎo)致變革延遲或難產(chǎn)。

（三）制度創(chuàng)新中的變革管理流程

如果從一個(gè)較長的周期、較大的范圍觀察，由制度創(chuàng)新帶來的變革并不是每次都能收獲成功的喜悅。增加變革成功率的有效方法是建立一個(gè)對變革進(jìn)行管理的流程，以期減少個(gè)人偏好或決策不當(dāng)造成的負(fù)面影響。組織的變革管理流程一般包括以下環(huán)節(jié)。

（1）組織管理狀態(tài)評估：組織績效、流程績效、職能績效、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、質(zhì)量成本、成本、周期、生產(chǎn)率、客戶關(guān)系等。需要注意的是，在面臨特定事項(xiàng)的變革時(shí)，評估組織以往的變革經(jīng)歷并獲得經(jīng)驗(yàn)是十分重要的。

（2）識別出差距和需求：開展差距分析以明晰變革的必要性和所需的變革程度。

（3）變革管理：制訂變革計(jì)劃、選擇一個(gè)穩(wěn)健的流程改進(jìn)方法論、對變革準(zhǔn)備度進(jìn)行評估、定義范圍、理解當(dāng)前狀態(tài)、定義未來狀態(tài)、開展風(fēng)險(xiǎn)分析、確定變革管理的責(zé)任主體。

（4）變革設(shè)計(jì)：對該變革與其他舉措的關(guān)聯(lián)進(jìn)行評估、制訂變革管理計(jì)劃、培訓(xùn)計(jì)劃、溝通計(jì)劃、激勵(lì)計(jì)劃以及確立衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（5）實(shí)施變革：提出對變革/提升的承諾、對流程和系統(tǒng)進(jìn)行重組、支持朝向新角色的遷移以及現(xiàn)任者或目前狀態(tài)的退出策略、對變革進(jìn)程進(jìn)行監(jiān)控。

四、如何實(shí)現(xiàn)從制度到“內(nèi)部控制制度”的轉(zhuǎn)變

組織中原有的制度和內(nèi)部控制制度是否存在重大差異并進(jìn)行改造不能一概而論，因?yàn)樵兄贫鹊拇嬖跔顟B(tài)在不同的組織中是大不相同的。本文分析的基礎(chǔ)是我們觀察到的情形，提出的要求則是基于內(nèi)部控制的一般原則。

（一）制度為什么需要改造

（1）一些組織一般沒有制度體系和制度管理體系的概念，導(dǎo)致制度規(guī)范不完整，制度的管理體系不健全。

（2）制度設(shè)計(jì)沒有進(jìn)行結(jié)構(gòu)性安排，不同的制度之間對控制要素的選擇差異較大。

（3）許多組織長期以來基于自身的理解制定制度，不同的組織之間制度有效性差異較大，對管理過程中的共性問題缺乏提煉和思考。

（二）內(nèi)部控制對制度改造的要求

（1）內(nèi)部控制及管理制度的建立和實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循法規(guī)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求。如《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其應(yīng)用指引、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)規(guī)范（試行）》等。

（2）制度改造應(yīng)當(dāng)遵循被廣泛認(rèn)可的內(nèi)部控制及風(fēng)險(xiǎn)管理框架，充分考慮內(nèi)部控制關(guān)鍵要素在組織內(nèi)部的整合。

（3）對制度規(guī)范體系、制度管理體系進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，并考慮保證其有效運(yùn)行的監(jiān)控措施。

（4）確認(rèn)重要事項(xiàng)、核心業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，并通過制度安排保證這些控制點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處于合理的控制之中。

（三）制度改造的結(jié)構(gòu)特征

（1）對管理層、部門及崗位的職責(zé)描述全面、清晰（根據(jù)內(nèi)控運(yùn)行需要確定職責(zé)）。

（2）重視對管理和業(yè)務(wù)事項(xiàng)流程的描述（制度中的程序描述也很重要）。

（3）建立對管理和業(yè)務(wù)事項(xiàng)的量化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（沒有標(biāo)準(zhǔn)就無法評價(jià)）。

（4）制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)提出可考核性要求（數(shù)據(jù)來源、考核程序）。

（5）控制活動(dòng)的設(shè)計(jì)建立在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上（在制度設(shè)計(jì)時(shí)完成）。

（6）對信息采集、制作、傳遞、保存的要求趨于統(tǒng)一（程序及文檔標(biāo)準(zhǔn)化）。

（7）檢查、監(jiān)督、處罰從可有可無的事項(xiàng)到強(qiáng)制性安排（強(qiáng)化組織的制度意識）。

（四）內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵程序

（1）收集并評估制度需求。工作成果：組織制度與流程清單。

（2）確定制度的結(jié)構(gòu)與格式要求。工作成果：制度模板。

（3）確定每項(xiàng)制度的管轄范圍和邊界。工作成果：制度寫作大綱。

（4）確定單項(xiàng)制度的控制目標(biāo)。工作成果：制度目標(biāo)概括。

（5）根據(jù)控制目標(biāo)和業(yè)務(wù)性質(zhì)評估控制風(fēng)險(xiǎn)。工作成果：一項(xiàng)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)描述。

（6）根據(jù)對風(fēng)險(xiǎn)的評估結(jié)果考慮應(yīng)對措施。工作成果：風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方案。

（7）評估應(yīng)對措施的有效性及相關(guān)成本支出。工作成果：控制設(shè)計(jì)有效性評估報(bào)告。

（8）完成制度設(shè)計(jì)，執(zhí)行制度發(fā)布的內(nèi)部審核及批準(zhǔn)程序。endprint

五、你的組織為什么沒有好制度

好的制度、好的制度體系和好的制度環(huán)境是大多數(shù)組織管理者共同期待的目標(biāo)。在追求建立好制度的漫漫征途中，人們或陷于迷思或止于沉淪，得道者寡，憂思者眾。

好制度是根源于對組織文化和管理基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的深刻洞悉，是通過目標(biāo)導(dǎo)向、內(nèi)外整合、兼收并蓄、博采眾長獲得的。好制度評價(jià)的一般要素包括以下方面。

（1）效率：效率評價(jià)有時(shí)無法采用絕對數(shù)據(jù)，你只要與你的同行或競爭對手保持比較優(yōu)勢就可以了。

（2）惠及大眾：制度一般都會(huì)造成約束，但不應(yīng)把這種約束視為痛苦的代價(jià)。制度通過建立公平、公正的內(nèi)部環(huán)境和管理秩序，形成激勵(lì)導(dǎo)向，最終能夠惠及大眾。

（3）制定過程民主化：這不僅是為了匯聚智慧，也是對組織成員基本權(quán)力的尊重，還能夠?yàn)榻M織成員提供一個(gè)心里適應(yīng)期。

（4）執(zhí)行成本最低：執(zhí)行成本高、控制方式不經(jīng)濟(jì)或過度控制，通常也意味著執(zhí)行效率低，還會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，并增加組織成員執(zhí)行制度的抵觸情緒。不斷降低制度的執(zhí)行成本，使之達(dá)到一個(gè)合理的程度，是組織應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)。

（5）有利于責(zé)任追究：對應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的行為規(guī)定了清晰的條款和處罰標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)或一個(gè)組織法制的形成過程離不開責(zé)任追究，凡是放棄責(zé)任追究或?qū)ω?zé)任追究持猶疑態(tài)度的地方，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾碇刃蚨疾豢赡苷嬲⑵饋怼?/p>

一般而言，組織沒有好制度通常是由以下原因造成的。

（1）管理層缺乏制度創(chuàng)新對于組織價(jià)值的深度思考，以及對忽視制度創(chuàng)新可能給組織造成的災(zāi)難估計(jì)不足。

（2）管理層長期缺乏制度創(chuàng)新的信息和知識，中層部門的職能支持也長期達(dá)不到應(yīng)有的境界。

（3）被制度創(chuàng)新可能支付的成本及對高級管理者個(gè)人可能產(chǎn)生的負(fù)面影響所阻嚇。

（4）習(xí)慣于臨機(jī)決策，疏于制度規(guī)范。這種傳統(tǒng)使管理層一次次喪失了針對管理難點(diǎn)制定長期應(yīng)對策略的機(jī)會(huì)。

（5）“法之不行，自上犯之”。高層管理者可能發(fā)生的凌駕于制度之上的、對制度的踐踏使組織的制度環(huán)境不斷惡化，使曾經(jīng)有過的好制度形同虛設(shè)或被廢止。

（6）路徑依賴的影響。尋找好制度并不難，難的是如何從具有路徑依賴的不良制度轉(zhuǎn)軌到好制度上來。許多組織一直都缺乏克服路徑依賴的動(dòng)力和能力。（路徑依賴的含義是制度變遷具有類似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進(jìn)入某一路徑就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。）

（7）有法無責(zé)，是為無法。檢查制度和責(zé)任追究制度的長期缺失，致使有的組織放棄了對制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行進(jìn)行評估、改進(jìn)的機(jī)會(huì)，也使制度的權(quán)威性喪失殆盡。

（作者單位：王靜，湖北中信會(huì)計(jì)師事務(wù)有限責(zé)任公司；牛紅，石河子國有資產(chǎn)經(jīng)營〈集團(tuán)〉有限公司）endprint