域外金融監(jiān)察制度對我國金融領(lǐng)域治理的啟示

楊嵩濤

摘要：改革開放三十余年來，我國的金融業(yè)日益發(fā)展壯大，但是一些不規(guī)范、不合法甚至涉嫌犯罪的現(xiàn)象也比較突出，不僅破壞了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常秩序，也對國家金融安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。因此，有必要進(jìn)一步探索和施行更加有效的金融領(lǐng)域治理形式，確保我國的國家金融安全并有效保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。文章對西方一些國家所施行的金融監(jiān)察制度進(jìn)行了論述和分析，結(jié)合新時期我國金融領(lǐng)域治理的特點(diǎn)和要求，立足于我國國情實(shí)際，就我國金融監(jiān)察制度的建構(gòu)和金融領(lǐng)域治理成效的提升，提出具有實(shí)際價值和參考意義的思考建議。

關(guān)鍵詞：金融；監(jiān)察；治理；啟示

近年來，金融業(yè)對我國GDP增長的貢獻(xiàn)保持在9%左右，已經(jīng)成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。由于金融活動具有創(chuàng)新性、復(fù)雜性和專業(yè)性等特點(diǎn)，加之相關(guān)的監(jiān)管制度機(jī)制不夠健全或者執(zhí)行力有待提升，使得金融領(lǐng)域中不規(guī)范、不合法以及涉嫌刑事犯罪等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，不僅破壞了健康有序的金融秩序、損害了人民群眾的合法權(quán)益，也對國家的金融安全構(gòu)成了威脅。近年來，一些國家所施行的金融監(jiān)察制度作為一種現(xiàn)代意義上的專業(yè)監(jiān)察，其基本理念和具體舉措具有一定的科學(xué)性和先進(jìn)性，可以為我國金融領(lǐng)域的治理提供參考和借鑒。

一、新時期我國金融領(lǐng)域治理工作的特點(diǎn)和要求

1.推進(jìn)金融領(lǐng)域治理是國家治理現(xiàn)代化和維護(hù)國家金融安全的必然要求。在現(xiàn)代社會，金融已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟(jì)工具，也是國家治理和國家間競爭的重要手段。相應(yīng)的，如何維護(hù)國家金融安全并推動金融業(yè)發(fā)展，成為我國國家治理中的一項(xiàng)重要任務(wù)。同時，金融領(lǐng)域與我國廣大人民群眾的生產(chǎn)、生活已經(jīng)密不可分，而且隨著信息化時代的到來和金融全球化趨勢的不斷加深，跨地區(qū)、跨國界以及跨區(qū)域的金融互動和往來日漸成為一種常態(tài)，使得來自國內(nèi)外的金融風(fēng)險(xiǎn)相互交匯、共同存在。2017年4月25日，習(xí)近平總書記在中央政治局第四十次集體學(xué)習(xí)時指出：“維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事”，“必須切實(shí)把維護(hù)金融安全作為治國理政的一件大事，扎扎實(shí)實(shí)把金融工作做好”。2017年7月，在北京召開的全國金融工作會議提出了未來金融工作的主要任務(wù)，即服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)和深化金融改革，為今后一個時期的政府金融工作指明了努力方向。從宏觀上來看，我國金融領(lǐng)域的整體形勢是好的，尚未產(chǎn)生不可控的嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)，但是我們也必須正確認(rèn)識金融領(lǐng)域中復(fù)雜多變的內(nèi)外部環(huán)境因素以及各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，及時有效解決一些現(xiàn)實(shí)問題和矛盾，提升金融領(lǐng)域治理的現(xiàn)代化水平，維護(hù)國家金融安全。

2.推進(jìn)金融領(lǐng)域治理是全面推進(jìn)依法治國和從嚴(yán)治黨的深刻體現(xiàn)。金融領(lǐng)域涉及的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，加之相關(guān)的立法和執(zhí)法環(huán)節(jié)存在著空白或者模糊地帶，使得一些行使金融監(jiān)管職責(zé)或者從事金融職業(yè)的人員在巨大利益的誘惑之下為謀取個人私利而實(shí)施違規(guī)、違法甚至犯罪的行為，例如監(jiān)管套利、關(guān)聯(lián)套利、內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易以及行受賄等等。近年來，隨著我國反腐敗工作的力度和深度不斷加大，包括銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會在內(nèi)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)人員涉嫌腐敗以及與金融機(jī)構(gòu)工作人員內(nèi)外勾結(jié)實(shí)施金融犯罪的新聞不斷見諸報(bào)端。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2013年5月到2017年5月，中紀(jì)委在官方網(wǎng)站通報(bào)被查處的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有金融機(jī)構(gòu)工作人員共35人，其中既有承擔(dān)具體日常監(jiān)管工作的普通干部，也有如保監(jiān)會原主席項(xiàng)俊波、證監(jiān)會原副主席姚剛、證監(jiān)會原主席助理張育軍以及銀監(jiān)會原主席助理?xiàng)罴也诺仍趦?nèi)的金融監(jiān)管部門高級官員。從總體上看，近年來我國金融領(lǐng)域犯罪具有發(fā)案率高、涉案金額巨大、涉案人數(shù)眾多且往往內(nèi)外勾結(jié)、社會影響惡劣等特點(diǎn)，而且相關(guān)人員借助于先進(jìn)的科技手段使得違法犯罪行為更加隱蔽也更加復(fù)雜，導(dǎo)致還存在著一些未被發(fā)現(xiàn)和查處的案件。新時期，如何對我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員進(jìn)行更加持續(xù)有效的監(jiān)督，將權(quán)力裝進(jìn)制度的“籠子”里，是一項(xiàng)極為緊迫和重要的工作任務(wù)。為此，必須在金融領(lǐng)域深入貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法治國和從嚴(yán)治黨的相關(guān)精神和要求，有效預(yù)防、及時發(fā)現(xiàn)和嚴(yán)厲懲治金融領(lǐng)域的腐敗行為。

3.推進(jìn)金融領(lǐng)域治理對建立健全金融監(jiān)管制度、機(jī)制提出了更高的要求。當(dāng)前，金融領(lǐng)域已經(jīng)成為我國國家治理和反腐敗斗爭的雙重重點(diǎn)，相關(guān)的監(jiān)管工作仍在向著縱深開展，對現(xiàn)行的一些制度機(jī)制特別是金融監(jiān)管力量的調(diào)配也提出了更高的要求。對此，中央相關(guān)部門很早就作出了部署。黨的十八大召開不久，中紀(jì)委即在2014年初的內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整中專門將第四監(jiān)察室的對口單位設(shè)定為金融單位。在2015年初中央巡視工作動員部署會上，中央又決定對中管金融企業(yè)進(jìn)行全覆蓋式巡視：同年10月中央第三輪巡視中，31家被巡視單位中就有21家金融機(jī)構(gòu)，包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及五大國有銀行等中管金融企業(yè)。但是，一方面紀(jì)檢監(jiān)察部門人員數(shù)量有限、工作任務(wù)繁重，難以對金融領(lǐng)域進(jìn)行持續(xù)深入的全面全程監(jiān)督，而且紀(jì)檢監(jiān)察部門往往是在接到違規(guī)、違法或者犯罪線索后才展開調(diào)查或在案發(fā)后才啟動工作程序，無法在事前通過內(nèi)部監(jiān)督來及時發(fā)現(xiàn)并處理違規(guī)、違法或犯罪行為；另一方面，金融領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)、分工較細(xì)并且相互交叉，對監(jiān)管人員的專業(yè)知識水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都有著較高的要求。因此，為提升金融領(lǐng)域治理工作的成效，未來除了充分整合、調(diào)配現(xiàn)有監(jiān)管力量之外，還可酌情設(shè)立專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成更加嚴(yán)密的監(jiān)督體系。

二、域外金融監(jiān)察制度的基本內(nèi)容及運(yùn)行實(shí)踐

現(xiàn)代監(jiān)察制度起源于北歐國家，其設(shè)立的初衷在于對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，并為民眾提供一種更加便捷有效的權(quán)利救濟(jì)方式。之后，隨著現(xiàn)代監(jiān)察理念在世界各國傳播，越來越多的國家紛紛建立起了本國的監(jiān)察制度。近年來，經(jīng)過長期的理論和實(shí)踐探索，一些國家將監(jiān)察制度的運(yùn)用從公共部門延伸到了私人領(lǐng)域，在特定領(lǐng)域或特定行業(yè)建立了特色鮮明的專業(yè)監(jiān)察制度，管轄范圍更加寬泛而且獨(dú)立性更強(qiáng)，取得了積極的成效。

1.專業(yè)監(jiān)察的內(nèi)涵及其定位。傳統(tǒng)意義上的監(jiān)察，是指專司監(jiān)察職能的相關(guān)國家權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員，依照法律規(guī)定對其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其所屬工作人員的職業(yè)道德和履職情況進(jìn)行的監(jiān)督，是一種覆蓋面寬、權(quán)限充分的權(quán)力監(jiān)督形式。專業(yè)監(jiān)察，則是指專門監(jiān)督某一特定領(lǐng)域或特定行業(yè)的日?；顒?，而且只能行使部分功能或單一功能的監(jiān)察形式，又稱為“特殊監(jiān)察”。在實(shí)踐當(dāng)中，隸屬于公共部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)開展工作可以采取彈劾、起訴、懲戒等較為嚴(yán)厲的措施，而非隸屬于公共部門的專業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)往往并不擁有強(qiáng)制性的監(jiān)察權(quán)限，通常采取的是忠告、資商、表達(dá)意見、立法提議等較為緩和的工作舉措。專業(yè)監(jiān)察得益于傳統(tǒng)監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗(yàn)和基于分工互補(bǔ)的考量，在一些私人領(lǐng)域施行監(jiān)察制度，能夠強(qiáng)化對特定領(lǐng)域和特定行業(yè)的監(jiān)督和約束，規(guī)范行業(yè)依法運(yùn)行，更加便捷高效地服務(wù)民眾，確保和不斷提升監(jiān)督成效。在不同的國家，專業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位和隸屬關(guān)系存在著差異。例如，芬蘭設(shè)立了包括少數(shù)族裔監(jiān)察、平等監(jiān)察、資料保護(hù)監(jiān)察、消費(fèi)者監(jiān)察、破產(chǎn)監(jiān)察以及兒童監(jiān)察等六個專業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，它們隸屬于政府部門，主要扮演著“民眾忠告者”和“政策建議者”等非強(qiáng)制性角色，承擔(dān)著受理人民陳情、監(jiān)督政府施政以及行使立法監(jiān)督等職責(zé)；英國、澳大利亞的金融監(jiān)察服務(wù)機(jī)構(gòu)（FOS）則是由金融領(lǐng)域的眾多金融機(jī)構(gòu)發(fā)起并作為會員設(shè)立的，它們的獨(dú)立性更強(qiáng)，而且與兩國的國會監(jiān)察專員不同，并不隸屬于國會，其私人領(lǐng)域行為監(jiān)督和糾紛解決機(jī)構(gòu)的特性更為突出。endprint

2.域外金融監(jiān)察制度的運(yùn)行實(shí)踐。20世紀(jì)90年代末，一些監(jiān)察制度設(shè)立時間較長而且較為成熟的國家開始傾向于將監(jiān)察制度作為一種“解決爭議替代形式”，例如時任英國上議院議長麥凱（Mackay）在演說中提出：“藉其（監(jiān)察制度）速度、非正式性和節(jié)省成本的彈性平衡，解決爭議時的公平性”，可以將之應(yīng)用于更加廣泛的領(lǐng)域。之后，一些金融監(jiān)管體系較為發(fā)達(dá)的國家設(shè)立了具有專業(yè)監(jiān)察性質(zhì)的金融監(jiān)察制度，還建立了相應(yīng)的工作機(jī)制，例如私下仲裁、評估性和協(xié)助性調(diào)解、斡旋、調(diào)解仲裁、協(xié)商、初期中性評估、裁決等等，在強(qiáng)化金融行業(yè)監(jiān)督、及時解決金融領(lǐng)域糾紛等方面發(fā)揮了積極的作用。例如，英國的金融監(jiān)察專員（The Financial Ombudsman）屬于私人領(lǐng)域的專業(yè)監(jiān)察，其發(fā)展歷程大致分為業(yè)內(nèi)自發(fā)設(shè)立和法律強(qiáng)制要求兩個階段。1981年，英國保險(xiǎn)監(jiān)察專員局（The InsuranceOmbudsman Bureau，簡稱IOB）由三家較大的保險(xiǎn)公司發(fā)起率先成立，其宗旨在于獨(dú)立解決保險(xiǎn)糾紛。隨后的十年內(nèi)，英國又有三百多家保險(xiǎn)公司參與到其中，保險(xiǎn)監(jiān)察很快成為主要的保險(xiǎn)糾紛解決方式，也標(biāo)志著現(xiàn)代監(jiān)察制度正式在英國的私人領(lǐng)域建立和運(yùn)行。之后，專業(yè)監(jiān)察制度在英國的私人領(lǐng)域得到了更加廣泛的傳播和應(yīng)用。到20世紀(jì)80年代末，英國又先后設(shè)立了投資監(jiān)察專員、銀行監(jiān)察專員等8個專業(yè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1999年，英國議會將這8個涉及具體金融領(lǐng)域不同但職能定位相類似的監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，成立了金融監(jiān)察服務(wù)機(jī)構(gòu)（The Financial Om-budsman Service，簡稱FOS），其職能主要包括鞏固民眾信心、宣傳金融風(fēng)險(xiǎn)、為消費(fèi)者提供必要保護(hù)、協(xié)助打擊金融犯罪等等，為民眾特別是金融領(lǐng)域的消費(fèi)者提供了一種高效便捷但無需經(jīng)由法律途徑的非正式的糾紛解決方式，在督促金融業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)民眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。此外，澳大利亞的金融監(jiān)察服務(wù)機(jī)構(gòu)（FinancialOmbudsman Service，簡稱FOS）也是一個非屬于公共部門的第三方獨(dú)立金融糾紛解決機(jī)構(gòu)，其參與成員主要是本國的各類金融機(jī)構(gòu)，在處理民眾與金融機(jī)構(gòu)之間糾紛的過程中始終保持中立立場，并且不收取當(dāng)事人民眾一方的費(fèi)用，包括因訴訟失敗而產(chǎn)生的費(fèi)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013至2014年度，澳大利亞金融監(jiān)察服務(wù)機(jī)構(gòu)共受理金融糾紛31 680件、處理金融糾紛33 450件；截至2014年6月底，其成員總數(shù)達(dá)到了15 234家。同時，澳大利亞金融監(jiān)察服務(wù)機(jī)構(gòu)會將其工作進(jìn)度和處理結(jié)果等相關(guān)信息及時予以披露，大大提高了監(jiān)察工作的社會透明度，在處理金融糾紛，維護(hù)民眾合法權(quán)益方面取得了顯著成效，也贏得了民眾的信任。

三、域外金融監(jiān)察制度對我國金融領(lǐng)域治理的啟示

當(dāng)前，金融領(lǐng)域已經(jīng)成為我國國家治理工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，而全面深化制度機(jī)制改革、著力提升監(jiān)管成效也將成為金融工作的主題和重點(diǎn)內(nèi)容。因此，新時期在繼續(xù)健全和完善現(xiàn)行制度機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)立足國情實(shí)際參考和借鑒域外金融監(jiān)察制度的有益之處，既強(qiáng)化對金融領(lǐng)域的監(jiān)督和制約，也提供一條解決金融糾紛或矛盾的有效途徑。

1，堅(jiān)持黨對金融領(lǐng)域治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，并以之指引金融監(jiān)察制度的建構(gòu)。堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中必須亳不動搖始終堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則。金融業(yè)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，可謂是國民經(jīng)濟(jì)的重要命脈。要促進(jìn)和確保經(jīng)濟(jì)與金融的良性互動，就必須做好金融領(lǐng)域的治理工作。在剛剛召開的全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記指出：做好新形勢下金融工作，必須加強(qiáng)黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)。要堅(jiān)持黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保金融改革發(fā)展正確方向：黨要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)金融工作的能力：金融人才要德才兼?zhèn)洌狐h的領(lǐng)導(dǎo)要與國有金融機(jī)構(gòu)公司法人治理相結(jié)合。因此，我國金融監(jiān)察制度的建構(gòu)也必須全面貫徹落實(shí)中央金融工作會議所提出的要求，認(rèn)真執(zhí)行黨的路線方針政策，將各項(xiàng)工作統(tǒng)一到黨中央對金融領(lǐng)域治理所作出的決策和部署上來，無論是基本理念還是具體工作都要始終處于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。

2.構(gòu)建金融監(jiān)管與金融監(jiān)察“雙管齊下”的金融治理模式，形成強(qiáng)大的工作合力。金融監(jiān)管，是指相關(guān)金融主管部門對金融行業(yè)的發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行展開持續(xù)的監(jiān)督和管理，從而促進(jìn)各項(xiàng)金融活動依法依規(guī)進(jìn)行，確保金融秩序穩(wěn)定。金融監(jiān)察，則是國家監(jiān)察體系的組成部分，是一種針對金融領(lǐng)域、具有特定目標(biāo)的專業(yè)監(jiān)察，其制度目標(biāo)包括兩個方面：一是監(jiān)督金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的履職行為以及金融機(jī)構(gòu)開展金融業(yè)務(wù)的行為是否合法、合規(guī)，并對相關(guān)人員利用職務(wù)便利實(shí)施的違法犯罪行為及時發(fā)現(xiàn)和依法處理：二是高效便捷地處理民眾與金融機(jī)構(gòu)發(fā)生的金融糾紛和矛盾，依法維護(hù)民眾的合法權(quán)益?？梢?，金融監(jiān)管與金融監(jiān)察在職能上存有交叉，但是在行為主體、工作對象、工作方式等方面還有著較大差異。從當(dāng)前世界各國金融領(lǐng)域的治理情況來看，金融監(jiān)管在大部分國家特別是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家普遍施行，屬于政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但是金融監(jiān)察僅在一些監(jiān)察制度較為成熟、金融業(yè)發(fā)達(dá)的國家施行，例如英國和澳大利亞的金融監(jiān)管體系由央行、審慎管理部門、行為管理部門構(gòu)成，三者都具備金融監(jiān)管職能，但是行為管理部門中還包括金融監(jiān)察部門。2017年全國金融工作會議提出要對監(jiān)管機(jī)構(gòu)落實(shí)“嚴(yán)格問責(zé)”政策，即“有風(fēng)險(xiǎn)沒有及時發(fā)現(xiàn)就是失職、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)沒有及時提示和處置就是瀆職”：地方政府的舉債行為則實(shí)行“終身負(fù)責(zé)制”，這些都充分反映了未來在金融工作中引入紀(jì)檢監(jiān)察理念的趨勢，對金融領(lǐng)域的具體治理方式也將產(chǎn)生重大影響。因此，在傳統(tǒng)的“一行三會”等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外，建立金融監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以有效增強(qiáng)專業(yè)監(jiān)督力量，有利于落實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)機(jī)制，提升金融領(lǐng)域的治理成效。

3.金融監(jiān)察制度的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)與國家監(jiān)察體制改革相結(jié)合，并為專業(yè)監(jiān)察體系的建立積累經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國尚未建立專業(yè)監(jiān)察制度，但是隨著金融領(lǐng)域治理的力度加強(qiáng)和行業(yè)分工的不斷深入，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域或重點(diǎn)行業(yè)建立相應(yīng)的專業(yè)監(jiān)察制度并使之成為國家監(jiān)察體系的有機(jī)組成部分，不失為一種積極嘗試和有益補(bǔ)充。近年來，我國正在進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革尚處于試點(diǎn)階段，在監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位上是一種全面的、主要針對公權(quán)力部門和人員所進(jìn)行的監(jiān)督，如何更加有效地規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、預(yù)防和查辦公職人員的腐敗行為是其重點(diǎn)內(nèi)容。盡管從目前公布的信息來看，國家監(jiān)察體制改革尚未將專業(yè)監(jiān)察體系的建立列入其中，但是可以在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)嘗試設(shè)立金融監(jiān)察制度，推動金融監(jiān)察的理論發(fā)展與實(shí)踐檢驗(yàn)相結(jié)合，充分積累正方兩個方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從而為探索專業(yè)監(jiān)察體系的建立打下良好的基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，金融領(lǐng)域治理工作得到了黨和政府的高度重視，我國的金融業(yè)繼續(xù)保持著良好的發(fā)展勢頭，相關(guān)職能部門預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國家金融安全的能力顯著提升。但是，我們也必須清醒認(rèn)識到當(dāng)前金融領(lǐng)域中存在的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)以及金融治理工作中存在的問題和不足，立足我國國情實(shí)際，善于參考和借鑒其他國家的金融監(jiān)察制度，積極推進(jìn)制度機(jī)制創(chuàng)新，著力提升金融領(lǐng)域的治理水平和成效。切實(shí)維護(hù)國家金融安全、保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)我國金融業(yè)健康有序發(fā)展。endprint