中國政府績效監(jiān)察體系的內涵解析與構建思路

徐陽+贠杰

摘要：作為一種有目的、有計劃的、高層次的行政監(jiān)察活動，績效監(jiān)察是一種對績效管理的方向、過程及結果等方面進行的綜合性的監(jiān)督檢查，在整個績效管理體系中有其不可替代的地位和作用。未來應從功能定位、組織機構、實施方案及技術運用四個方面構建具有中國特色的政府績效監(jiān)察體系。

關鍵詞：績效監(jiān)察；績效管理；中國特色；監(jiān)察體系

政府績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。作為對政府績效管理有目的、有計劃的、高層次的行政監(jiān)察活動，政府績效監(jiān)察是“對管理的再管理，監(jiān)督的再監(jiān)督”。近年來，黨中央和國務院根據(jù)我國政府績效管理的實際，提出了政府績效監(jiān)察這一新的課題，各級紀檢監(jiān)察部門和學界也對本領域進行了初步的研究，取得了一定的成果。通過檢索相關文獻可以看到：一方面，國內學界對本領域的研究主要內含于政府績效管理、效能監(jiān)察等相關領域，如唐琦玉的《芻議行政效能監(jiān)察》和陳群祥的《構建行政效能建設長效機制問題研究一以馬鞍山市機關效能建設為例》兩篇文章強調了效能監(jiān)察對于政府職能轉變、政府能力提升以及政府形象塑造的重要意義，并針對目前效能建設中存在的盲目性等問題指出，應盡快創(chuàng)新觀念，加強效能監(jiān)察的法律和機制建設。另一方面，學界聚焦于政府績效監(jiān)察領域的研究較少，代表性學者包括過勇、李博雯、陳群祥、王景等。過勇等在《中國縣級紀檢監(jiān)察機關改革研究》一書中以T市紀檢監(jiān)察機構的改革為切入點，總結歸納了中國各地紀檢監(jiān)察機構改革的各類舉措，探究了當前縣級紀檢監(jiān)察機構的工作現(xiàn)狀及問題，并設計了具體的改革方案和相關機制；李博雯在《政府績效監(jiān)察初探》一文中重點思考了績效監(jiān)察與類似其它監(jiān)察工作的聯(lián)系與區(qū)別；姜國兵的《運用績效評估成果進行效能監(jiān)察》和王景等的《芻議政府績效評估之行政效能監(jiān)察》兩篇文章則立足于績效評估與效能監(jiān)察之間的聯(lián)系，研究了行政效能評估和運用評估成果進行效能監(jiān)察的可操作性。

可以看到，國內學界在本領域雖有了一定的研究成果，但較為匱乏，有待于進一步深化拓展。本文擬對政府績效監(jiān)察的相關內涵進行梳理和歸納，進而從功能定位、組織機構、實施方案及技術運用等方面探究中國政府績效監(jiān)察體系的構建思路，以期為各級紀檢監(jiān)察部門的實際工作一定的參考。

一、構建中國政府績效監(jiān)察體系的必要性

當前，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展主題之下，我國正繼續(xù)貫徹落實科學發(fā)展觀，著力樹立科學的政績觀，推動多種類型的政府績效管理，加快推進政府管理的科學化、規(guī)范化和精細化。其中，作為政府績效管理的關鍵一環(huán)，政府績效監(jiān)察旨在“保證政令暢通，維護行政紀律、促進廉政建設、改善行政管理、提高行政效能”，其對于政府績效管理的完善落地與有效運轉具有極其重要的意義。

第一，加強政府績效監(jiān)察研究，有利于我國樹立科學的政績觀，進而貫徹落實科學發(fā)展觀，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在我國當下的政府管理實踐中，貫徹落實科學發(fā)展觀必須首先樹立科學的政績觀，實施有效的政府績效管理，而政府績效管理的順利進行則要以嚴謹?shù)恼冃ПO(jiān)察作為必要手段和重要保障。在政府部門的日常運作中，績效管理機構往往擁有較大的權力，如果缺乏有效的監(jiān)督，其異化的危害比之一般部門更為巨大，因此，通過有效的績效監(jiān)察，對績效管理機構的權力進行有效控制，及時糾正其工作的偏差，懲處其違規(guī)行為，將使績效管理工作得到有效的保障。

第二，加強政府績效監(jiān)察研究，有利于我國進一步深化行政體制改革，推動政府職能轉變。科學的政府績效管理能夠真實反映出政府管理中存在的問題，揭示出問題的根源，進而有效推動管理體制的變革和政府職能的明確，優(yōu)化公共資源配置，推進政府管理的科學化、規(guī)范化和精細化。作為政府績效管理的重要環(huán)節(jié)，政府績效監(jiān)察確保了指標制定時的導向正確、過程管控時的到位率以及結果的合理運用，從而保障了評估的有效和準確，有利于及時、有效地解決政府管理中所出現(xiàn)的問題。

第三，加強政府績效監(jiān)察研究，有利于我國各級政府重大任務的有效落實。目前，我國正處于全面深化改革開放和經濟結構轉型的關鍵時期，各級政府一般都承擔著經濟增長、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護等各類重要的任務，而社會各界也對政府的執(zhí)政能力和水平提出了越來越高的要求。在這種背景下，通過有效的政府績效監(jiān)察，督促監(jiān)督政府依法行政，并在規(guī)定時間內高效地完成黨和國家交待的任務，履行其應盡的職責，具有一定的合理性。

第四，加強政府績效監(jiān)察研究，有利于我國行政管理領域的良性發(fā)展。政府績效管理作為行政管理的樞紐和節(jié)點，與新時期政府所面臨的反腐倡廉、社會治理、公眾滿意度、政務信息公開等各類問題都存在著密切聯(lián)系，而科學的政府績效管理能夠有效地推動解決此類問題，而這又取決于對政府績效管理的監(jiān)察是否到位。

二、中國政府績效監(jiān)察體系的內涵解析

目前，政府績效監(jiān)察尚缺乏權威的定義，按照中央紀委監(jiān)察部績效監(jiān)察室的相關職能，“組織開展政府績效管理情況調查研究和監(jiān)督檢查工作，指導協(xié)調各地各部門績效監(jiān)察工作”，結合監(jiān)察部對行政效能監(jiān)察的定義，認為政府績效監(jiān)察是監(jiān)察機關依據(jù)政府績效管理工作相關部門的職責，對政府績效管理工作開展的效率、效果、效益等情況進行的監(jiān)察活動。本文認為，績效監(jiān)察是指績效監(jiān)察機關主動監(jiān)督檢查監(jiān)察對象是否正確開展績效管理活動，是一種對績效管理的方向、過程及結果等方面進行的綜合性的監(jiān)督檢查。

在績效監(jiān)察和績效管理的關系上，作為績效管理的延伸概念，績效監(jiān)察和績效管理有著必然的聯(lián)系，但兩者又有很多不同點。一方面，兩者都需要依據(jù)績效管理的基本規(guī)范和標準來進行操作，都貫穿于政府工作的各個階段，并互相融合：另一方面，兩者的責任單位不同，管理的主客體不同，管理的方法和工具也不同。

在績效監(jiān)察和效能監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察等其它類似的政府監(jiān)察工作的關系上，兩者相互聯(lián)系，又各有側重。一方面，兩者在工作的目的、權威性和主體上具有高度的一致性；另一方面，與效能監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察相比，績效監(jiān)察的牽頭部門有所不同，其權力主要應由紀檢監(jiān)察機關掌握。endprint

三、國外政府績效監(jiān)察概況

20世紀80年代以來，西方各國紛紛運用政府績效管理推進政府改革，在開展政府績效管理活動的過程中，西方各國非常注重對于績效管理活動的監(jiān)察。

1.美國政府績效監(jiān)察。作為世界上最先探索實踐政府績效管理的國家之一，美國政府對于政府績效監(jiān)察也進行了較早的探索，形成了較為完整的體系。根據(jù)《1993年政府績效與結果法案》，美國聯(lián)邦政府績效監(jiān)察由政府問責辦公室（即以前的審計總署）、管理與預算辦公室及政府部門共同負責，其中，政府問責辦公室在國會的委托下評估各政府部門及其計劃和項目等專項工作的績效，負責實施審計和監(jiān)督以及報告發(fā)布等工作，并指導各部門內評估機構的相關工作，管理與預算辦公室則主要負責協(xié)助總統(tǒng)監(jiān)督各部門的年度績效與預算。在實際操作中，美國建立了較為詳盡的績效監(jiān)察標準，如《政府績效與結果法案》對于戰(zhàn)略規(guī)劃的制定要求十分具體，要求部門負責人將五年內的戰(zhàn)略規(guī)劃提交給管理與預算辦公室主任和國會，并每三年更新和修訂一次。戰(zhàn)略規(guī)劃必須說明以下幾個方面的內容：一是要涵蓋機構的主要職能和運作方式的全面任務描述：二是明確關于機構的最終目標：三是描述如何實現(xiàn)最終的目標：四是關于后面所要求的績效計劃的績效目標如何與戰(zhàn)略規(guī)劃中的目標掛鉤的說明：五是指出能對總目標的實現(xiàn)產生重大影響的部門外部的或無法控制的關鍵因素：六是說明為制定和修改總目標而進行的項目評價和未來項目評價的時間表?？梢钥吹健Ｃ绹冃ПO(jiān)察的組織體系的主要特色是在中央層面設立相關的組織機構，聯(lián)邦審計總署（政府問責辦公室）在監(jiān)督上發(fā)揮更加廣泛的作用，包括對聯(lián)邦管理和預算局的監(jiān)督。同時，美國還建立了績效監(jiān)察的相關標準，使得績效監(jiān)察有的放矢。

2.英國政府績效監(jiān)察。英國政府對績效監(jiān)察的實踐也進行了較早的探索，開展了多種形式的績效監(jiān)察活動。在公民憲章運動中，英國政府為了兌現(xiàn)相關承諾，陸續(xù)采取了一系列的監(jiān)察措施：一是進行宏觀指導。通過明確公民憲章運動的意義和宗旨：制定全國統(tǒng)一的指導原則和基本要求：二是采取各種措施強化監(jiān)督。公民憲章運動是以公眾的廣泛介入和監(jiān)督為主要特征的服務質量測評和改進機制，在一開始，英國政府就設立了完善的投訴渠道、投訴程序和監(jiān)督機制，確保公民憲章運動發(fā)揮作用。從英國的政府績效監(jiān)察的實踐來看，英國政府績效監(jiān)察的主要特色是實施多種形式的監(jiān)察措施，不僅有宏觀層面的指導，還有微觀層面的監(jiān)督機制，用投訴機制、檢查機制等方式來確?？冃Ч芾砟繕说挠行鋵崱?/p>

3.日本政府績效監(jiān)察。日本的政府績效評估工作通常被稱為“行政評價”。日本中央政府的“政策評價”工作由總務省行政局主管，下設自治行政局、自治財政局、自治稅務局對地方自治政府的財政進行宏觀指導，具有很強的發(fā)言權，因此總務省行政評價局的政府績效評估工作對日本地方自治體有很強的影響力。日本2001年頒布的《關于行政機關進行政策評價的法律》是一部適用于中央政府的關于政府績效評估的法律。日本政府績效評估的職能主管機構是總務省?？倓帐≡O立有“政策評價與獨立行政法人評價委員會”對政策評價進行討論和審議，總務省還下設專門的政府績效評估機構“行政評價局”，其中，委員會負責對調查審議行政評價局所完成的重要事項，對個省府的獨立行政法人評價委員會進行的評價表述意見，行政評價局則有一套分布在全國的垂直管理的分支機構，形成了輻射各地的、龐大的組織架構體系。2001年6月，日本制定了《關于行政機關進行的政策評價的法律》。2001年12月28日，日本內閣會議決定出臺了《關于政策評價的基本方針》。這些法律和制度從根本上確保了總務省行政評價局作為日本政府績效評估的綜合管理及監(jiān)督檢查機構的地位，以及政策評價與獨立行政法人評價委員會對行政評價局的監(jiān)督作用?？梢钥吹剑毡镜淖龇▽Ｗ⒂谔嵘叩挠行?。

四、中國政府績效監(jiān)察體系的構建思路

通過借鑒國內外績效監(jiān)察的成功經驗，本文認為，中國績效監(jiān)察體系構建需要明確中國績效監(jiān)察的功能定位、組織機構、實施方案、手段和方法等內容，從而構建適合中國績效管理現(xiàn)狀的績效監(jiān)察體系。

1.功能定位上：立足績效監(jiān)察，推動績效管理。中國績效監(jiān)察體系構建首先要明確績效監(jiān)察的基本定位，必須明確績效監(jiān)察與績效管理業(yè)務活動之間的關系。作為績效管理的關鍵環(huán)節(jié)，績效監(jiān)察是由紀檢監(jiān)察機關作為外部力量對績效管理管理效果所開展的監(jiān)督檢查，兩者既相互聯(lián)系，又有所區(qū)別，一方面，績效監(jiān)察機構不能越權干涉績效管理機構的正常工作，另一方面，績效管理機構也不能排斥妨礙績效監(jiān)察機構的監(jiān)督工作。因此，需要明晰兩者之間的職能界限，保證雙方工作能夠正常展開。

2.組織機構上：構建強有力的領導和執(zhí)行機構?？冃ПO(jiān)察的組織體系是開展績效監(jiān)察活動的組織保障，特別是績效監(jiān)察活動范圍廣、層次高，涉及到多重關系的處理，如果沒有強有力的組織機構來形成完善的工作機制，績效監(jiān)察工作是難以有效開展起來的。從學術界已有的研究來看，學者們普遍認為建立規(guī)范的領導機構、工作機構、監(jiān)督機構等，能夠從根本上保證我國績效管理工作的持續(xù)推進和長久的發(fā)展。未來，應制定關于政府整體績效管理的法律法規(guī)，在中央政府層面設立一個機構來負責協(xié)調、監(jiān)控以及強化我國政府的總體績效。在機構設置上，除了中央層面作為領導機構的監(jiān)察部績效監(jiān)察室以及省部一級相應的執(zhí)行機構之外，績效監(jiān)察也離開績效管理標準專家組來制定績效管理標準和實施指南，離不開第三方評估機構來組織開展第三方評估，同樣，也需要成立標準認證機構對績效管理工作進行標準認證。

3.實施方案上：注重監(jiān)察內容和監(jiān)察對象的全面性。在中國政府績效監(jiān)察的實施方案上，應注重方案的全面性，強調對績效管理事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督、檢查。首先，應在年初開展目標制定監(jiān)察，對監(jiān)察對象是否成立相關組織機構，是否制定績效管理方案和績效考核指標，是否按照程序制定指標，是否體現(xiàn)民主等情況進行監(jiān)察：其次，應在年中開展過程管理監(jiān)察，對績效辦是否組織過程管理進行監(jiān)察，對黨委、政府部署的重點工作、重點項目、民生實事等的督察督辦情況進行監(jiān)察，檢查有無按照節(jié)點開展，查找問題，追究責任，對考評對象、考評組是否開展過程管理進行監(jiān)察：最后，應在年底開展績效考評監(jiān)察，對年底考評開展情況進行監(jiān)察，并接受相應的投訴和申訴。另外，在實施方案制訂中，還應當注意對監(jiān)察對象的全面考慮。目前，中國政府績效監(jiān)察的對象主要有以下幾類：一是績效辦，其監(jiān)察重點是在年初是否組織開展指標制定、指標審核，制定年度實施方案和細則等；在年中監(jiān)督考評組開展過程管理情況，確保數(shù)據(jù)真實準確等：在年底監(jiān)督考評組及時完成有關工作并填報考評成績等信息：二是考評對象，其監(jiān)察重點是在年初是否填報指標，年中是否填寫工作計劃、工作紀實、工作總結、參與階段考核等，年底是否參與指標自評年度工作總結：三是考評組，其監(jiān)察重點是在年初是否制定年度考核方案、填報指標、進行指標審核，在年中是否制定工作時序、進行日常督查、組織階段考核、開展工作部署、填寫督查紀實和督查報告等，在年底是否制定分組的成績構成、進行指標察訪核驗和指標數(shù)據(jù)采集、對年度加扣分處理、開展年底考評、對考核成績進行匯總分析等。

4.技術運用上：在傳統(tǒng)方法的基礎上引入現(xiàn)代方法。依據(jù)績效監(jiān)察的特點和職責權限，績效監(jiān)察機構在傳統(tǒng)上主要運用檢查、調查、建議、行政處分或問責等技術方法。目前，隨著現(xiàn)代信息技術和民主政治的發(fā)展，政府績效監(jiān)察的手段也呈現(xiàn)出新的特點，利用信息手段開展全過程監(jiān)察和公眾參與監(jiān)察成為績效監(jiān)察的新手段。與傳統(tǒng)的監(jiān)察手段相比，現(xiàn)代信息化監(jiān)察具有以下優(yōu)勢：第一，可以有效地降低監(jiān)察過程中人員投入，提高監(jiān)察效率，創(chuàng)造更高的效益：第二，可以避免監(jiān)察過程中的人為因素的干擾，能有效提高績效監(jiān)察的可靠性和權威性，提升績效監(jiān)察的規(guī)范化水平：第三，可以對績效管理的各個環(huán)節(jié)實行全過程的監(jiān)察，增強信息溝通，方便領導者及時掌握績效管理的各方面動態(tài)信息。同時，通過電子政務的公開性和交互性也為公眾參與績效監(jiān)察提供了極大的便利。endprint