混合所有制改革的轉(zhuǎn)變新趨勢(shì)

馬連福+張燕+高塬

摘要：在國(guó)家新一輪混合所有制改革的背景下，文章首先對(duì)我國(guó)歷年混合所有制改革實(shí)踐進(jìn)行回顧，分析和總結(jié)歷次改革中的成績(jī)與不足。在此基礎(chǔ)上，文章剖析和闡述我國(guó)混合所有制改革難以推進(jìn)的根本因素，探討阻礙新一輪混合所有制改革中面對(duì)的重要難點(diǎn)。最后，文章認(rèn)為為推動(dòng)新一輪混合所有制改革的順利實(shí)施，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注“控股權(quán)”向“控制權(quán)”轉(zhuǎn)變、“絕對(duì)控制權(quán)”向“否決權(quán)”轉(zhuǎn)變、“獨(dú)享權(quán)”向“共享權(quán)”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：混合所有制改革；控制權(quán)；否決權(quán)；共享權(quán)

自中共十四屆三中全會(huì)提出混合經(jīng)濟(jì)思想以來(lái)，至今二十余年我國(guó)在如何發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、如何對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行深化改革、如何推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索。經(jīng)過多年努力，我國(guó)企業(yè)經(jīng)過公司制、股份制改革逐步建立起現(xiàn)代化公司制度：通過股權(quán)分置改革增加了公司股權(quán)的流動(dòng)性，混合所有制經(jīng)濟(jì)形式初現(xiàn)。但目前我國(guó)企業(yè)在發(fā)展中仍受一些問題的困擾，例如占據(jù)市場(chǎng)壟斷地位的國(guó)有企業(yè)獲得高額利潤(rùn)，部分國(guó)有資本配置不合理導(dǎo)致效率低下等影響國(guó)有企業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體向上。自2013年以來(lái)，國(guó)家啟動(dòng)了新一輪的混合所有制改革，以期提高企業(yè)的活性與競(jìng)爭(zhēng)力。

一、混合所有制改革的政策與實(shí)踐回顧

本文闡述了我國(guó)混合所有制改革的主要?dú)v史節(jié)點(diǎn)、改革的主要內(nèi)容、重大突破及具體改革舉措，見表1。

1.公司制、股份制創(chuàng)新突破，改革負(fù)面問題初步顯現(xiàn)（1993年-2002年）。混合所有制改革的第一階段始自十四屆三中全會(huì)。隨后的十五大、十五屆四中全會(huì)、十六大提出了混合所有制這一概念，并通過推行公司制、股份制改造實(shí)現(xiàn)了我國(guó)混合所有制的初期探索。在這一階段，我國(guó)采用“抓大放小”的策略，有重點(diǎn)扶持大型國(guó)有企業(yè)，并對(duì)小型國(guó)企采取改組、聯(lián)合、兼并、股份合作制、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和出售等方式進(jìn)行改造。

這一階段改革的重大舉措，使得“國(guó)退民進(jìn)”迅速，大量中小型企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，市場(chǎng)活力顯著增強(qiáng)。但同時(shí)也導(dǎo)致國(guó)有資本的嚴(yán)重流失，企業(yè)員工大量下崗等問題。

2.強(qiáng)調(diào)對(duì)部分國(guó)有資本的絕對(duì)控制，改革節(jié)奏逐步放緩（2003年-2012年）。為避免混合所有制改革造成的國(guó)有資本流失，解決國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管失控，2003年國(guó)務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，相繼成立中央、省、市三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，形成自上而下的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。這一階段，我國(guó)混改摸索前行，嘗試開展股權(quán)分置改革，國(guó)企通過國(guó)有股流通、引入戰(zhàn)略投資者、實(shí)施股權(quán)激勵(lì)等，使得國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)性和價(jià)值得以提升。

然而，2006年12月，國(guó)資委《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》中指出加快國(guó)有大型企業(yè)的調(diào)整和重組”，并明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大重要行業(yè)的絕對(duì)對(duì)控制。這七類企業(yè)在過去十年發(fā)展中表現(xiàn)出過度擴(kuò)張、非核心資產(chǎn)外延、過度攫取資源等問題。國(guó)家對(duì)部分行業(yè)絕對(duì)控制權(quán)掌控的堅(jiān)持，使國(guó)有資本退出競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的改革思路發(fā)生了變化，重要行業(yè)混合所有制改革的進(jìn)程和方向徘徊不定。

3.以提高效率和效益為主題，創(chuàng)新思路開啟新周期（2013年至今）。自2013年十八屆三中全會(huì)以來(lái)，以優(yōu)化資源配置、激發(fā)國(guó)企活力、完善公司治理體系為目的的新一輪混改正式開啟。此次改革立足于如何使民營(yíng)資本、社會(huì)資本進(jìn)入企業(yè)以改善公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，如何對(duì)不同屬性的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革，如何健全現(xiàn)代企業(yè)制度。隨后，2015年出臺(tái)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》與《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》等文件明確石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行混改的需要，同時(shí)對(duì)國(guó)企的分類明確了混改的主體與涉及范圍，這是混改的新思路，促使混改的對(duì)象和目標(biāo)更加具體，混改政策和舉措更加聚焦。2016年末中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確了2017年包括軍工、石化、民航、電信、船舶等多領(lǐng)域央企的改革將是未來(lái)的工作重點(diǎn)?？梢灶A(yù)見，本輪混合所有制改革將邁入全新時(shí)期。

二、混合所有制改革的“痛點(diǎn)”

自1993年以來(lái)，我國(guó)混合所有制歷經(jīng)二十余年的改革，多輪改革為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，但整個(gè)過程中仍存在諸多問題，這些歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得在新一輪改革中深入思考。理清和反思混合所有制改革的歷史之痛，對(duì)于我國(guó)混改具有深刻而現(xiàn)實(shí)的意義。

1.改革以政府為主導(dǎo)，國(guó)企未有本質(zhì)變化。自20世紀(jì)90年代起，混改的政府主導(dǎo)性強(qiáng)，部分國(guó)企混改甚至是為響應(yīng)政府的動(dòng)員。盡管如此，國(guó)企的股份制改造對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)活力，建立現(xiàn)代企業(yè)制度具有重大影響。然而，從改革后國(guó)企的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展看，混改并未從實(shí)質(zhì)上改變國(guó)企性質(zhì)，改革目標(biāo)也未最終實(shí)現(xiàn)。例如，通過混改國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改組為國(guó)有控股公司，不論是民營(yíng)資本參股或是員工持股，均無(wú)法對(duì)企業(yè)決策、行動(dòng)和發(fā)展方向產(chǎn)生實(shí)際影響；企業(yè)的現(xiàn)代公司治理體系無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。此外，個(gè)別國(guó)企甚至借用混合所有制改革的機(jī)會(huì)大肆融資，導(dǎo)致公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大。

2.混改進(jìn)程出現(xiàn)反復(fù)，改革成效發(fā)生虛耗。2003年之前的混改除極少數(shù)由國(guó)家獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，均大力推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)，這一階段混合所有制改革得到較為深入的推進(jìn)，“國(guó)退民進(jìn)”成果顯著。然而，在2003年之后以國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)、資源有效整合為由，國(guó)有企業(yè)重新兼并重組，同時(shí)明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)重要行業(yè)的絕對(duì)控制。這一路線，實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)化國(guó)有資本對(duì)市場(chǎng)的主導(dǎo)性和控制力，一定程度上消耗了前一階段的改革成效，使得“國(guó)進(jìn)民退”勢(shì)頭再次出現(xiàn)。

3.缺乏系統(tǒng)配套制度，負(fù)面問題大量出現(xiàn)。如前所述，我國(guó)混改是政府主導(dǎo)下的改革，改革進(jìn)度快，初始階段變革較為強(qiáng)烈。因此，混合所有制改革過程中出現(xiàn)的問題很難有充分的配套和保障制度，導(dǎo)致大量問題產(chǎn)生。國(guó)有資本和非國(guó)有資本融合過程中，資產(chǎn)類、貨幣類以及其他生產(chǎn)要素均可能發(fā)生融合，資產(chǎn)的多樣性、復(fù)雜性導(dǎo)致資產(chǎn)的評(píng)估難度極大：由于國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系的不完備，國(guó)有資本存在被嚴(yán)重低估的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有資產(chǎn)流失即成為混改后的顯性問題。與此同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)保障，混改還導(dǎo)致了一定的社會(huì)問題，如1995-2003年國(guó)有企業(yè)職工減少近40%，失業(yè)問題凸顯。endprint

三、混合所有制改革的“難點(diǎn)”

前兩個(gè)階段的混合所有制改革取得了顯著成績(jī)，然而改革中的痛點(diǎn)和負(fù)面效應(yīng)，要求必須開展新一輪的改革。但在新一輪改革中，出現(xiàn)諸如“混改難”、“混改慢”的問題，通過深入分析，本文得出新一輪混改的難點(diǎn)。

1.國(guó)有資產(chǎn)“一股獨(dú)大”缺乏混改主動(dòng)性?；旌纤兄聘母镞^程是企業(yè)股權(quán)分散的過程?！耙还瑟?dú)大”易使企業(yè)決策權(quán)過于集中并缺乏監(jiān)督和約束，決策結(jié)果缺乏科學(xué)性，企業(yè)發(fā)展往往由單一主體甚至是個(gè)人或幾個(gè)人控制。而混改促使企業(yè)的股份由多個(gè)主體持有，股東更加多元化。雖然，股東多元化和股權(quán)分散更有利于原企業(yè)形成有效的治理機(jī)制、約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，但混改后企業(yè)的利益結(jié)構(gòu)重建、原大股東對(duì)企業(yè)絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)和掌控權(quán)的喪失等，將成為企業(yè)混改難以推進(jìn)的重要原因?；仡櫟谝浑A段混改，國(guó)有資產(chǎn)大量流失也是“一股獨(dú)大”的國(guó)有企業(yè)慎重改革、變革積極性不高的原因所在。

2.民營(yíng)資本對(duì)參與國(guó)企經(jīng)營(yíng)存在疑慮。新一輪混改提出后，民營(yíng)資本在與國(guó)企經(jīng)營(yíng)合作并借用國(guó)企的資金優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)等方面充滿期待的同時(shí)仍存在疑慮，關(guān)鍵的兩點(diǎn)如下。其一是民營(yíng)資本入資資本巨大的國(guó)有企業(yè)，很難獲取公司的控股權(quán)，因此民營(yíng)企業(yè)對(duì)于混合后如何獲取話語(yǔ)權(quán)、參與公司的經(jīng)營(yíng)決策產(chǎn)生疑慮，民營(yíng)企業(yè)無(wú)法對(duì)投入國(guó)企的資本進(jìn)行掌控成為影響民營(yíng)企業(yè)參與混改的原因之一。其二是在我國(guó)現(xiàn)有公司治理制度不完善的基礎(chǔ)上，國(guó)有企業(yè)國(guó)有股的產(chǎn)權(quán)主體無(wú)法真正意義上行使出資人權(quán)力，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)部人控制。這一情況下，參與國(guó)企經(jīng)營(yíng)的民營(yíng)資本很可能面對(duì)資產(chǎn)受到侵害、利益分配不公平等問題。

3.市場(chǎng)環(huán)境與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺位形成客觀制約。在歷年的改革中，國(guó)有資本享受了更多的政策和制度優(yōu)惠，而民營(yíng)資本受到政策環(huán)境的制約，導(dǎo)致其在市場(chǎng)中很難與國(guó)有資本擁有平等的權(quán)益、機(jī)會(huì)，民營(yíng)資本投資領(lǐng)域受到限制。在新一輪混改中，必須消除阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各種因素，建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，完善保護(hù)中小投資者的制度，對(duì)于民營(yíng)資本參與國(guó)有經(jīng)濟(jì)提供更大空間。為此，新一輪改革應(yīng)著力進(jìn)行環(huán)境和制度設(shè)計(jì)，形成以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源配置機(jī)制，激發(fā)企業(yè)在市場(chǎng)環(huán)境中的內(nèi)生動(dòng)力。

四、新一輪混合所有制改革的“藥方”

混改并非破壞式的創(chuàng)造，而是在既有改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上的改良和漸進(jìn)式發(fā)展。因此，本文回顧和總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)與不足，探討如何進(jìn)而推進(jìn)新一輪混合所有制改革。

1.從“控股權(quán)”向“控制權(quán)”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)合作，持股比例是各方擁有多少表決權(quán)的重要依據(jù)。但現(xiàn)實(shí)中，國(guó)有企業(yè)資本雄厚，民營(yíng)資本很難獲取企業(yè)較高的股權(quán)。因此，混改中民營(yíng)資本很難獲得企業(yè)的控制權(quán)，也很難以即有投入對(duì)企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行有效監(jiān)管。在新一輪混改中，為促進(jìn)民營(yíng)資本有效進(jìn)入國(guó)有企業(yè)，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)在資本、管理、經(jīng)驗(yàn)等方面的融合，應(yīng)打破原有控股權(quán)與控制權(quán)等比例掛鉤的傳統(tǒng)認(rèn)知，由重視“控股權(quán)”向重視“控制權(quán)”進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

打破同股同權(quán)的雙重制股權(quán)結(jié)構(gòu)已在發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)實(shí)踐。通過科學(xué)設(shè)計(jì)，同股不同權(quán)及同股不同利的雙層股權(quán)制度、優(yōu)先股等方案，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)控的同時(shí)促進(jìn)民營(yíng)資本的介入，提高民營(yíng)資本實(shí)屬性參與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的可能。此外，在利益分配中，科學(xué)設(shè)計(jì)的利益分配方案也可以在確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值的同時(shí)，確保中小投資者利益不受損失。此外，為實(shí)現(xiàn)資本對(duì)“控股權(quán)”的追逐向?qū)Α翱刂茩?quán)”追逐的轉(zhuǎn)變，必須強(qiáng)化混合所有制企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度的建設(shè)。混合所有制企業(yè)應(yīng)遵循董事會(huì)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，由職業(yè)經(jīng)理人全面負(fù)責(zé)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理工作。

2.從“絕對(duì)控制權(quán)”向“否決權(quán)”轉(zhuǎn)變。國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著聚集資本、保障就業(yè)、社會(huì)收入再分配、調(diào)整地區(qū)發(fā)展不平衡、履行社會(huì)責(zé)任等主要職責(zé)。這一特點(diǎn)要求國(guó)有資本必須具有對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的控制權(quán)，從而發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。然而，以往為發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的社會(huì)效益，追逐企業(yè)的絕對(duì)控制權(quán)嚴(yán)重阻礙了民營(yíng)資本投資國(guó)企、參與國(guó)企經(jīng)營(yíng)的積極性。在這一困境下，為兼顧國(guó)有企業(yè)職責(zé)的履行，并激發(fā)民營(yíng)資本的積極性，混改需要從“絕對(duì)控制權(quán)”向“否決權(quán)”轉(zhuǎn)變。

在新一輪改革中，應(yīng)結(jié)合國(guó)有企業(yè)的功能定位有區(qū)分的進(jìn)行轉(zhuǎn)型?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類企業(yè)。對(duì)于處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)企，進(jìn)行徹底市場(chǎng)化改革，出售全部或大部分股權(quán)，無(wú)需追逐控制權(quán)：而對(duì)于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)與公益類國(guó)有企業(yè)，此類企業(yè)承擔(dān)社會(huì)職責(zé)，為保障混改后該類企業(yè)仍能有效發(fā)揮社會(huì)職能，需強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本對(duì)否決權(quán)的重視。實(shí)踐中可參考金股制度，政府退出企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)，不享有企業(yè)的絕對(duì)控制權(quán)；同時(shí)，政府擁有一股金股，享有一份否決權(quán)?；旄暮笃髽I(yè)運(yùn)行一旦破壞公益事業(yè)、造成國(guó)有資本流失等問題，政府的金股可及時(shí)行使否決權(quán)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)按照國(guó)家整體目標(biāo)有序發(fā)展。

3.從“獨(dú)享權(quán)”向“共享權(quán)”轉(zhuǎn)變。國(guó)有股高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)下，國(guó)有企業(yè)獨(dú)享權(quán)主要體現(xiàn)在獨(dú)享經(jīng)營(yíng)控制權(quán)、資源配置權(quán)、利益分配僅。混改由控股權(quán)向控制權(quán)轉(zhuǎn)變、由絕對(duì)控制權(quán)向否決權(quán)的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是要突破國(guó)有股獨(dú)享公司控制權(quán)，抑制政府在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)利益多主體共享?！蔼?dú)享權(quán)”向“共享權(quán)”轉(zhuǎn)變，從受益主體分類角度看，即是國(guó)企的資本所有者獨(dú)享向資本所有者與勞動(dòng)者共享的轉(zhuǎn)變：從企業(yè)內(nèi)外部構(gòu)成主體角度看，即是企業(yè)外部投資者獨(dú)享向企業(yè)內(nèi)外部投資者共享的轉(zhuǎn)變。

為實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變，混改要從多方面著手實(shí)現(xiàn)利益共享。一是轉(zhuǎn)變民營(yíng)資本簡(jiǎn)單投資的入股方式，采用多渠道、多方式入股國(guó)有企業(yè)。民營(yíng)資本參與國(guó)企經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)方式即以資本作為生產(chǎn)要素直接投資，當(dāng)前除了傳統(tǒng)的土地、勞動(dòng)與資本外，應(yīng)大力推動(dòng)民營(yíng)資本以信息、技術(shù)、專利等參與企業(yè)運(yùn)行、經(jīng)營(yíng)和利益分配。二是進(jìn)一步探索企業(yè)員工和經(jīng)營(yíng)管理者持股和股權(quán)激勵(lì)方案。在歷年員工持股試點(diǎn)中，員工平均持股、激勵(lì)效果不明顯、國(guó)有資產(chǎn)流失等負(fù)面問題不斷出現(xiàn)，新環(huán)境下必須探索新的持股方案，實(shí)現(xiàn)員工、經(jīng)營(yíng)管理者與企業(yè)之間形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)效激勵(lì)與約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)的人力資本，促進(jìn)企業(yè)更具積極性和創(chuàng)新性。endprint