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    推進三農(nóng)領域放管服改革的幾點建議

    2018-02-06 22:55:31
    中國發(fā)展觀察 2018年5期
    關鍵詞:物權宅基地經(jīng)營權

    劉 奇

    近兩年,中央政府大力推行放管服改革。新中國建立以來國務院發(fā)文3萬多件,其中改革開放以來就達1萬多件,但從未系統(tǒng)清理過。本屆中央政府進行全面清理,該廢的廢,該減的減,該并的并。這對于提高效能,促進經(jīng)濟社會發(fā)展成效巨大。但有不少涉及法律方面的問題還需進一步深化改革,就三農(nóng)而言,主要有以下幾個方面:

    土地流轉和“三權分置”的法律困境

    據(jù)統(tǒng)計,目前我國有超過4000萬農(nóng)戶部分或全部轉出土地。同時,改革開放30多年來,在農(nóng)村職業(yè)分化過程中形成了一支龐大的種田能手隊伍,他們需要種植規(guī)模達到一定限度后才能獲得和外出務工或經(jīng)商相接近的收入水平,客觀上產(chǎn)生了轉入土地的強烈需求。2016年8月30日,中央深改組第二十七次會議審議通過《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》,對“三權分置”的原則予以明確框定,要求放活土地經(jīng)營權。但現(xiàn)實操作中還存在一些法律障礙,需要及時完善相關的法律條款,使之能夠與日益發(fā)展的新形勢相匹配。

    我國現(xiàn)行調整土地承包經(jīng)營權流轉的法律法規(guī)主要有《民法通則》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《物權法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等。但其中對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的規(guī)定不夠詳細具體,現(xiàn)有的法律規(guī)范仍然對土地承包經(jīng)營權的流轉存在諸多制約,難以全面規(guī)范流轉行為、保障農(nóng)民集體成員權的實現(xiàn)和土地承包經(jīng)營權的有序流轉。

    《民法通則》《土地管理法》《物權法》中對土地流轉的規(guī)定過于簡單、籠統(tǒng),而2003年制定的《農(nóng)村土地承包法》,也只是對流轉行為的原則性規(guī)范,對具體流轉方式轉讓、轉包、互換、出租的規(guī)定比較簡單,對流轉中各流轉主體之間的權責沒有清楚界定,對違法違約行為也沒有具體規(guī)范,尤其對抵押、入股流轉方式的規(guī)定明顯落后于實踐。

    土地承包經(jīng)營權流轉法律規(guī)范的缺陷,還表現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》與《物權法》在某些規(guī)定上存在矛盾?!掇r(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定,“土地承包經(jīng)營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉,當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的,應當經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的,應當報發(fā)包方備案?!笨梢钥闯觯摲▽ν恋爻邪?jīng)營權流轉采取的更多的是債權保護方式,而《物權法》則將土地承包經(jīng)營權明確界定為用益物權,進行物權保護方式?;騻鶛嗷蛭餀嗟姆梢?guī)范,使得實踐中土地承包經(jīng)營權的流轉涉及相關合同效力認定、責任確認及承包的原則等較為混亂,不利于流轉市場的形成和發(fā)展。

    “三權分置”的落實必須建立在農(nóng)地產(chǎn)權制度清晰的基礎之上,尤其是其中的經(jīng)營權,究竟是物權還是債權?在現(xiàn)有法律中找不到依據(jù)。我國《物權法》第5條規(guī)定“物權的種類和內容直接由法律規(guī)定”,但《物權法》所規(guī)定的物權種類中并沒有土地經(jīng)營權。根據(jù)我國財產(chǎn)法律制度的物債二分理論,非物權即債權。如果將土地經(jīng)營權理解為債權,則各種流轉土地經(jīng)營權的行為,其實質均為土地租賃。土地經(jīng)營權人作為承租人,不享有轉讓和抵押土地的權利,即使轉租也須經(jīng)土地承包人同意。

    同時,耕地、林地和草地的承包是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內部成員才有份的承包,在現(xiàn)有法律框架下流轉的方式僅限于轉包、互換、轉讓三種方式,而且要求受流轉方必須是同一集體經(jīng)濟組織內部成員,這一規(guī)定使得有能力開展規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法獲得充足的土地資源。

    因此,建議通過修法的方式賦予土地經(jīng)營權物權地位,明確界定所有權、承包權、經(jīng)營權的權利邊界,為農(nóng)地“三權分置”構筑完整的產(chǎn)權基礎。

    農(nóng)業(yè)保險

    一是農(nóng)業(yè)再保險缺失。2006年6月發(fā)布的《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系,將再保險的概念引入農(nóng)業(yè)領域。2011年8月中國保監(jiān)會發(fā)布的《中國保險業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》提出加快推動建立國家政策支持的農(nóng)業(yè)再保險體系?,F(xiàn)行法律法規(guī)對于農(nóng)業(yè)再保險的規(guī)定,僅有《農(nóng)業(yè)保險條例》第十七條,其內容也僅僅是為了明確經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險機構的準入條件。

    雖然國家政策及相關法律法規(guī)都提出了建立我國的農(nóng)業(yè)再保險制度,但在我國目前的農(nóng)業(yè)保險法律制度中,農(nóng)業(yè)再保險仍然無法可依,對于農(nóng)業(yè)再保險納入農(nóng)業(yè)保險法律制度體系的方式、農(nóng)業(yè)再保險法律關系主體的權利義務等方面同樣沒有任何規(guī)定,只是政策層面原則性的提倡和籠統(tǒng)的規(guī)定,法律規(guī)范的缺失給農(nóng)業(yè)再保險的推行帶來了較多困難。

    二是涉農(nóng)保險法律欠缺。在現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計制度》統(tǒng)計指標口徑中把農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)保險視為兩種不同的保險類別?!掇r(nóng)業(yè)保險條例》第三十二條規(guī)定“涉農(nóng)保險是指農(nóng)業(yè)保險以外、為農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中提供保險保障的保險,包括農(nóng)房、農(nóng)機具、漁船等財產(chǎn)保險,涉及農(nóng)民的生命和身體等方面的短期意外傷害保險”。

    《農(nóng)業(yè)保險條例》中只規(guī)定了涉農(nóng)保險的定義,并未對涉農(nóng)保險業(yè)務開展中的權利義務關系以及法律責任作出規(guī)定,導致現(xiàn)實生活中涉農(nóng)保險業(yè)務的開展出現(xiàn)諸多問題無法解決。我國開展涉農(nóng)保險業(yè)務的主要依據(jù)是一些政策性文件。但由于這些政策性文件缺乏法律約束力、制定主體混亂、內容規(guī)定零散并且在具體實施中缺乏穩(wěn)定性和長久效力,未能有效調整涉農(nóng)保險活動。我國農(nóng)村涉農(nóng)保險政策和法律位序倒置,政策代替法律,在很大程度上制約涉農(nóng)保險的發(fā)展。

    因此,建議提高農(nóng)業(yè)保險立法層級,盡快制定農(nóng)業(yè)保險基本法律——《農(nóng)業(yè)保險法》,并且要因地制宜制定實施細則,建立農(nóng)業(yè)再保險制度,完善對涉農(nóng)保險的具體實施辦法。

    宅基地的銀行抵押問題

    《擔保法》規(guī)定,抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒地”的土地使用權可以抵押,而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。物權法和《農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押僅限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權。這些規(guī)定使得銀行辦理抵押貸款面臨著一系列法律政策層面的障礙。

    對于宅基地上的民房的抵押,法律并無禁止性規(guī)定,宅基地上的房屋是宅基地上的附著物,無法與宅基地相分割而獨立存在,而且如果沒有了宅基地,對于銀行來說地上建筑物只是一些建筑材料,沒有抵押價值。

    因此,建議一并賦予民房和宅基地抵押權。同時完善宅基地管理辦法,如規(guī)定使用年限等。

    關于民間金融

    目前基層反映比較強烈的是農(nóng)村金融。缺少資金是農(nóng)村發(fā)展的最大障礙。20多年來,農(nóng)業(yè)貸款占全國貸款總額的比例僅為5%左右,而印度高達20%。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小、抵押物較少,農(nóng)村征信體系不健全等原因,農(nóng)村貸款難度很大,而農(nóng)戶對資金的需求卻是真實存在的,在供需出現(xiàn)矛盾的情況下,農(nóng)戶之間的私人借貸方式就應運而生,而且規(guī)模龐大。根據(jù)中國國際金融有限公司在針對民間借貸的分析數(shù)據(jù)顯示,截至2015年6月末,我國農(nóng)村民間借貸資金數(shù)額約已高達4萬億元,但至今國家也沒有對民間借貸進行立法。

    現(xiàn)有制度,對于民間融資一味以“非法”二字以定性,在處理上更是不分青紅皂白統(tǒng)一“取締”了事,沒有正確區(qū)分非法與合法的民間融資。如國務院在1998年發(fā)布的《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》中規(guī)定,未經(jīng)相關部門依法批準,以任何名義向社會不特定對象進行的集資,都屬違法行為。但是,民間融資之所以受到社會的青睞很大程度上就在于其簡便、快捷,如果每次實施融資都經(jīng)過相關部門的層層審批,那么所謂的優(yōu)勢也就蕩然無存,必將嚴重影響民間融資的持續(xù)發(fā)展。

    對此,建議充分考慮到我國農(nóng)村民間借貸的發(fā)展現(xiàn)狀及其所處的地位,國有銀行適度放權,給民間借貸釋放空間,并出臺相關的法律條款予以保障。

    關于野生動物保護法

    2017年11月6日,深圳市中院開庭審理王鵬因出售兩只自養(yǎng)珍稀鸚鵡品種綠頰雉尾鸚鵡一案,法庭一審判刑五年。公訴方認為,王鵬出售的為受保護物種,證據(jù)充分,王鵬對法律的不了解,不應成為輕判理由。辯方則認為,一審將馴養(yǎng)繁殖的動物解釋為野生動物,違反罪刑法定原則,屬于適用法律錯誤。此事引起很大社會反響,大都認為判重了。如從現(xiàn)行法規(guī)條文上看,法院判決并無不妥,但從自然規(guī)律看,野生動物保護應是一個動態(tài)過程,部分被納入保護名單的野生動物經(jīng)過人工繁育合理保護,數(shù)量已遠遠超出了保護范圍。據(jù)報道,王鵬從外撿回這兩只鸚鵡飼養(yǎng),一年后繁殖速度驚人,已達40只。因此,根據(jù)一些物種的繁育現(xiàn)狀修改野生動物保護法迫在眉睫。

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