聚力綠色發(fā)展新時代

本刊記者 杜悅英

“綠色發(fā)展呈現(xiàn)可喜局面”。3月5日，國務院總理李克強在作《政府工作報告》時，如是總結過去五年間綠色發(fā)展的成就。李克強說，五年來，生態(tài)環(huán)境狀況逐步好轉。制定實施大氣、水、土壤污染防治三個“十條”并取得扎實成效。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、水耗均下降20%以上，主要污染物排放量持續(xù)下降，重點城市重污染天數(shù)減少一半，森林面積增加1.63億畝，沙化土地面積年均縮減近2000平方公里。

一系列亮眼的數(shù)字，是聚力綠色發(fā)展的階段性成就?！熬G色發(fā)展是新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，也是一場生產(chǎn)方式、生活模式、文化與科技范式的系統(tǒng)變革?！痹诮邮堋吨袊l(fā)展觀察》記者采訪時，國務院發(fā)展研究中心研究員周宏春表示，《政府工作報告》釋放了多個生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展領域的利好信號，這場深刻的變革將繼續(xù)進行，更多積極效應將陸續(xù)顯現(xiàn)。

紅利釋放

接受《中國發(fā)展觀察》采訪的多位環(huán)保業(yè)內(nèi)人士表示，近年來環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部的機構改革和一系列環(huán)保督查行動，在環(huán)保業(yè)內(nèi)廣受好評。黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，會議要求改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，完善公共服務管理體制。作為現(xiàn)有工作的深化和延續(xù)，環(huán)保領域未來將有怎樣的體制改革，令人期待。

“體制改革、執(zhí)法力度加大、發(fā)展速度調整、生態(tài)補償、產(chǎn)業(yè)升級等一系列重要信號，都是綠色發(fā)展的紅利”，周宏春說，十八大以來，綠色發(fā)展的勢頭日益強勁。十九大和全國兩會總結了既往成績，又是綠色發(fā)展的新起點。

在中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、中國可持續(xù)發(fā)展研究會理事郭朝先看來，近年來空氣質量的改善是體現(xiàn)綠色發(fā)展成效的典型案例之一。五年來，重點地區(qū)細顆粒物（PM2.5）平均濃度下降30%以上，“比如生活在北京的人都可以明顯感受到，今年藍天明顯比往年增多，治理成效甚至超過了很多百姓的心理預期”。郭朝先告訴本刊，無論是倫敦還是洛杉磯，其空氣治理都走過了幾乎半個世紀的歷程，中國在幾年之內(nèi)能夠達到如此治理成效，“政府確實是動了真格，付出了巨大的努力”，郭朝先說，藍天保衛(wèi)戰(zhàn)之所以取得階段性勝利，主要是中國政府在淘汰落后產(chǎn)能方面做了大量工作，比如過去五年，我國淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能1.7億噸，落后煤炭產(chǎn)能8億噸。接下來，今年還要淘汰落后的鋼鐵產(chǎn)能3000萬噸，落后煤炭產(chǎn)能1.5億噸，此外，還有淘汰30萬千瓦以下不合格煤電機組的任務。在過去五年，我們還加強散煤治理，推進重點行業(yè)節(jié)能減排，71%的煤電機組實現(xiàn)超低排放；優(yōu)化能源結構，煤炭消費比重下降8.1個百分點，清潔能源消費比重提高6.3個百分點；提高燃油品質，淘汰黃標車和老舊車2000多萬輛。

周宏春觀察到，過去五年間，市場配置環(huán)境污染治理資源的作用日益顯現(xiàn)。污染治理以“績效導向”，“源頭控制+末端治理+治理付費”等制度體系逐步完善。政策措施由行政手段向法律的、行政的和經(jīng)濟的手段延伸，第三方治理污染的積極性和主動性被充分調動起來。環(huán)保稅、排污許可證等市場化手段陸續(xù)推出，政策紅利逐步顯現(xiàn)。2015年1月，“史上最嚴”的環(huán)保法出臺；8月，《大氣污染防治法》再次修訂，VOCs（揮發(fā)性有機物）納入了監(jiān)測范圍；11月，《環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃基本思路》出臺；2016年，新《環(huán)境空氣質量標準》面世；2017年，政府工作報告提出打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，京津冀“2+26”城市PM2.5平均濃度和重污染天數(shù)要求同比下降15%以上。污染治理效果與地方政府官員考核績效掛鉤，“河長制”、中央環(huán)保督查、專項整治行動等相繼展開，處罰力度史無前例。2016－2017年，中央環(huán)保督察組對全國31個?。▍^(qū)、市）實現(xiàn)了全覆蓋，基本摸清了全國污染防治現(xiàn)狀。

在綠色發(fā)展領域諸多層面的問題中，周宏春和郭朝先對“洋垃圾”和再生資源進口管理問題共同表示了關注。記者也注意到，繼國辦關于禁止“洋垃圾”進口的通知發(fā)布后，嚴禁“洋垃圾”入境也第一次被寫進了今年的《政府工作報告》。“這是治理環(huán)境的一記重拳，也是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級轉型的結果”，周宏春表示，進口管理應當精細化，再生資源進口利大于弊，因而再生資源進口不應全部限制，“洋垃圾”則要拒之門外。研究表明，廢鋼比任何原礦品位高，如從澳大利亞進口的鐵礦石品位為62%左右，而廢鋼鐵的97%是鐵；即使是廢塑料進口，也可以替代石油進口。在我國經(jīng)濟體制改革逐步深化的今天，提高管理能力是十八屆三中全會《決定》的要求。因為進口中夾帶5%的“洋垃圾”，就“一刀切”地禁止所有再生資源進口既不符合改革方向，也不符合治理水平現(xiàn)代化的要求。此外還要加強技術創(chuàng)新，解決再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術難題，鼓勵企業(yè)自建回收體系或平臺，以解決城鄉(xiāng)生活垃圾中的廢塑料為重點，促進再生資源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。郭朝先還提醒，再生資源行業(yè)監(jiān)管是重點，而對于生態(tài)工業(yè)園區(qū)的建設，如何有效規(guī)避“鄰避效應”也是需要進一步探討的議題。

產(chǎn)業(yè)訴求

曾幾何時，環(huán)保產(chǎn)業(yè)是個并不起眼的角色。而如今，“環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展勢頭強勁”，3月1日，在由全國工商聯(lián)環(huán)境商會主辦的“環(huán)保企業(yè)家媒體見面會”上，環(huán)境商會會長、博天環(huán)境董事長趙笠鈞這樣說。盡管在具體領域和市場方面還存在問題，但產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢早已今非昔比。

他談到，環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前發(fā)展的問題集中體現(xiàn)在工業(yè)污染防治、農(nóng)村污染防治、制度化環(huán)境管理、市場秩序維護等方面。此外，環(huán)境商會還報送了《關于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的提案》，將以全國工商聯(lián)團體提案形式提交今年的全國政協(xié)會議。

趙笠鈞對包括《中國發(fā)展觀察》在內(nèi)的多家媒體表示，在固廢處理領域，我國危廢處置能力增長較快，但處置能力區(qū)域不平衡、不充分問題仍然突出，處置費用較高，部分企業(yè)非法轉移和傾倒危險廢物。城市大量建筑垃圾未經(jīng)任何處理被運到郊外或農(nóng)村，采用露天堆放或填埋的方式處置，資源化利用率不足5%，而發(fā)達國家建筑垃圾資源化利用率已達60%－90%。城市餐廚垃圾無害化資源化利用進展緩慢，餐飲廚余進入簡易作坊再利用對飲食安全造成巨大威脅。

在土壤修復領域，我國污染場地環(huán)境問題突出，化工冶金等工業(yè)廢棄地污染地塊較多，農(nóng)田污染日益嚴重。土壤污染物種類繁多、污染程度多樣，修復治理難度大、成本高，土壤修復行業(yè)處于起步階段，產(chǎn)業(yè)政策的推動和引導有待加強，適合我國國情的污染場地治理技術裝備的研發(fā)推廣應用還需加強。

在大氣治理領域，非電行業(yè)煙氣治理嚴重滯后于電力行業(yè)超低排放力度，需加強VOCs與NOx（氮氧化物）協(xié)同減排。

在農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村環(huán)境綜合整治方面，污水垃圾設施運維能力和環(huán)境治理水平不高，特別是在老少邊窮等欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境綜合整治進展較為緩慢。

在環(huán)境管理制度方面，至2017年底，中央環(huán)保督察已實現(xiàn)31個省份全面覆蓋，對地方環(huán)保工作推動效果明顯。但通過環(huán)保約談、巡視、督查等形式，依靠大量人力投入發(fā)現(xiàn)并跟蹤解決問題，高強度的工作難以長期持續(xù)，且單憑環(huán)保部門的力量無法做到對固定污染源的全覆蓋。環(huán)境管理的制度設計需要得到強化，利用大數(shù)據(jù)輔助技術，以精細化管理代替人為檢查、巡查，用數(shù)據(jù)獲取新知、用數(shù)據(jù)支撐決策、用數(shù)據(jù)提升管理、用數(shù)據(jù)驅動創(chuàng)新。但目前我國環(huán)保大數(shù)據(jù)的頂層設計滯后、體制機制創(chuàng)新動力不足，存在重概念口號、輕實施配套，重設備技術、輕機制建設等問題。

在市場秩序維護方面，惡性低價競爭問題依然突出。無論是先低價拿標搶占市場份額，項目運行后再提價，還是企業(yè)戰(zhàn)略轉型需要，這些偏離實際成本的惡性不規(guī)范競爭，不以持續(xù)穩(wěn)定運行為目標的短視行為，極不利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，同時也造成環(huán)保行業(yè)平均收益率下滑明顯。據(jù)測算，目前燃煤電廠煙氣特許經(jīng)營項目投資內(nèi)部收益，從12%下降至8%左右；水務項目從8%下降至4%－5%左右，僅與5年期的銀行貸款基準利率持平；垃圾焚燒發(fā)電項目從12%下降至5%－8%左右。

多方攻堅

李克強總理在《政府工作報告》中提到，今年發(fā)展主要預期目標是：單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降3%以上，主要污染物排放量繼續(xù)下降。

為了打贏這場攻堅戰(zhàn)，未來將推進污染防治取得更大成效。鞏固藍天保衛(wèi)戰(zhàn)成果，今年二氧化硫、氮氧化物排放量要下降3%，重點地區(qū)細顆粒物（PM2.5）濃度繼續(xù)下降。推動鋼鐵等行業(yè)超低排放改造。提高污染排放標準，實行限期達標。開展柴油貨車超標排放專項治理。深入推進水、土壤污染防治，今年化學需氧量、氨氮排放量要下降2%。實施重點流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體。加大污水處理設施建設力度，完善收費政策。嚴禁“洋垃圾”入境。加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復，全面劃定生態(tài)保護紅線，完成造林1億畝以上，耕地輪作休耕試點面積增加到3000萬畝，擴大濕地保護和恢復范圍，深化國家公園體制改革試點。嚴控填海造地。嚴格環(huán)境執(zhí)法。

建設天藍、地綠、水清的美麗中國，離不開環(huán)保產(chǎn)業(yè)。周宏春說，隨著環(huán)保督察常態(tài)化、監(jiān)管頻率和力度的增強，大氣、水、固廢等領域治理標準的提升，環(huán)保產(chǎn)業(yè)迎來了難得的有利環(huán)境。

對大氣治理行業(yè)來說，隨著電力領域超低排放改造的完成，污染治理的主戰(zhàn)場將轉向非電領域。能源清潔利用將得到重視，特別是供暖季節(jié)的大氣污染治理被提到議事日程，將帶動相關產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

對水治理行業(yè)來說，根據(jù)“水十條”要求，重點城市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體，任務十分艱巨；水污染治理投資需求巨大。根據(jù)有關測算，完成“水十條”的全社會投資額需達到4.6萬億元。此外，PPP模式下的污水處理廠提標改造以及農(nóng)村環(huán)境的面源污染整治，將持續(xù)拉動水處理需求。隨著水污染治理設施的大規(guī)模建設的完成，水治理設施的運維將環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點。

對土壤修復行業(yè)來說，《土壤污染防治法》的制定出臺，有望為土壤污染治理和修復產(chǎn)業(yè)提供更加健康和可持續(xù)的商業(yè)模式。“十三五”期間，土壤修復產(chǎn)業(yè)有望獲得實質性推動，帶動5萬億以上的投資；相關產(chǎn)業(yè)和企業(yè)將得到迅速發(fā)展壯大。

對固廢處理行業(yè)來說，隨著環(huán)境保護政策法規(guī)，特別是循環(huán)發(fā)展引領計劃的出臺實施，再生資源行業(yè)下游產(chǎn)品價格將有所好轉，垃圾處理行業(yè)在PPP模式帶動下將逐步放量，危廢處理景氣度高企，生活垃圾、餐廚垃圾、電子廢棄物等的資源化利用和無害化處理產(chǎn)業(yè)將得到迅速發(fā)展，“兩網(wǎng)”融合成為行業(yè)發(fā)展的熱點，固廢處理行業(yè)的業(yè)績也會得到改善。

對環(huán)境監(jiān)測行業(yè)來說，污染源監(jiān)測、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測、城市固定源和流動源的排放監(jiān)測等將對監(jiān)測儀器產(chǎn)生較大需求。在垂直監(jiān)管改革、第三方運營和智慧環(huán)保等政策引導下，監(jiān)測網(wǎng)絡建設將推動行業(yè)保持快速增長步伐。

關于環(huán)保行業(yè)的發(fā)展，《關于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的提案》初稿針對環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的不規(guī)范競標嚴重、稅費負擔壓力大、民營環(huán)保企業(yè)融資成本高的問題，提出三點建議：

一是試行同業(yè)監(jiān)督和推動社會化評級。試行開展同業(yè)環(huán)境設施運營監(jiān)督。相同地區(qū)或同一城市的不同環(huán)境基礎設施運營公司，開展交叉式運營期環(huán)境監(jiān)督，保障低價中標環(huán)保設施的長期穩(wěn)定達標排放。鼓勵第三方社會機構開展環(huán)保企業(yè)綜合評級，對于違反誠信或擾亂行業(yè)秩序、低價競爭或違規(guī)提價的企業(yè)，給予降級或實行行業(yè)性聯(lián)合抵制，以遏制企業(yè)不規(guī)范競爭行為。

二是適度降低環(huán)保行業(yè)的相應稅率。環(huán)保行業(yè)屬于準公益性行業(yè)，直接關系民生健康和生態(tài)環(huán)境，且行業(yè)平均收益率已降低至6%－10%。雖然某些細分領域利潤率較高，但在全行業(yè)內(nèi)并不具有普遍性，而稅收優(yōu)惠政策的取消卻針對行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)，建議考慮環(huán)保行業(yè)的特殊性，維持原有環(huán)保行業(yè)優(yōu)惠稅收政策或適度降低環(huán)保行業(yè)的相應稅率。

對于污水、垃圾、危廢、醫(yī)廢、污泥處理等營業(yè)收入，降低稅率或增加退還比例。比如以不高于自來水行業(yè)征收的3%稅率為宜，或參照生活服務業(yè)6%稅率執(zhí)行。對于環(huán)保行業(yè)即征即退的增值稅部分，不再征收所得稅。在所得稅“節(jié)能減排技術改造”優(yōu)惠名錄中，增加脫硝、除塵項目企業(yè)所得稅減免政策。完善即征即退相關細則，確保即征即退政策落地。簡化脫硫石膏等副產(chǎn)物退稅流程，降低企業(yè)退稅等制度性成本。完善“不得享受增值稅即征即退政策”相關細則，合理界定違法責任。

三是加快落實綠色金融政策。切實推動銀行等金融機構積極拓展金融產(chǎn)品和服務，落實排污權質押融資等政策，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。拓寬工業(yè)環(huán)境治理領域抵質押物范圍，商業(yè)銀行應鼓勵應收賬款質押、知識產(chǎn)權質押、股權質押等方式開展綠色信貸。引導銀行等金融機構拓展連帶擔保貸款業(yè)務，引入損失分擔機制，緩解中小型環(huán)保企業(yè)自身抵押擔保不足的難點。通過國家補貼等手段，鼓勵融資性擔保機構加大環(huán)保行業(yè)企業(yè)的擔保力度，降低企業(yè)融資的擔保費用。設立國家性擔保基金，專門開展節(jié)能環(huán)保項目的擔保增信，降低項目主體第三方擔保費用。

而對于更廣泛的產(chǎn)業(yè)領域，特別是高耗能、高排放的產(chǎn)業(yè)來說，如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉型升級，培育更多環(huán)境友好的新興產(chǎn)業(yè)，更是綠色發(fā)展的應有之義。環(huán)境庫茲涅茨曲線顯示，工業(yè)化進程帶來環(huán)境污染，當一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平較低的時候，環(huán)境污染的程度較輕，但是隨著人均收入的增加，環(huán)境污染由低趨高，環(huán)境惡化程度隨經(jīng)濟的增長而加??；當經(jīng)濟發(fā)展達到一定水平后，也就是說，到達某個臨界點或稱“拐點”以后，隨著人均收入的進一步增加，環(huán)境污染又由高趨低，其環(huán)境污染的程度逐漸減緩，環(huán)境質量逐漸得到改善。郭朝先說，這也將是中國綠色發(fā)展的規(guī)律。推動中國經(jīng)濟結構優(yōu)化和制造業(yè)綠色轉型，嚴格執(zhí)行環(huán)保標準，將環(huán)境污染的成本內(nèi)部化，將“十三五規(guī)劃”中的污染減排目標進一步具體、明確地分解落實，是下一步著力的重點。