社會保障可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)
——國際勞工組織世界社會保障報告（2017—2019）摘要

■編譯／唐霽松 馬潔

2015年的聯(lián)合國大會采用了“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的概念，重申了“社會保護(hù)底線建議”（第202號建議書）這一全球協(xié)議。盡管世界上許多地區(qū)社會保障的發(fā)展取得了顯著性的進(jìn)步，但全球仍只有29%的人口享有全面的社會保障體系，剩下的71%、52億的人口沒有或僅有部分保障，更有多達(dá)40億的人口沒有任何社會保障。

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提倡全面社會保障，一個國家應(yīng)當(dāng)提供最基本的社會保障，并將社保底線作為其社會保障體系的一部分。一些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全面保障的國家，還需要在擴(kuò)大覆蓋率和確保足夠的福利水平方面做得更多。

特定群體的社會保障。世界范圍內(nèi)僅有35%的兒童享受有效的社會保障，且地區(qū)之間差異很大，還有2/3的兒童（約13億）沒有保障，他們大多數(shù)生活在非洲和亞洲,平均僅有1.1%的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)花在兒童和有0—14歲兒童的家庭福利上，這說明對兒童投入十分不足。這不僅影響到兒童的整體福利和長遠(yuǎn)發(fā)展，而且影響到他們所在國家未來的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。近幾十年，中低收入國家的兒童福利補(bǔ)貼已經(jīng)提高，一些國家的覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了全球兒童社會保障的水平，例如阿根廷、巴西、中國和蒙古。然而在很多國家，覆蓋率和福利水平仍然是不足的。伴隨財政平衡政策而來的是，一些國家減少了對兒童的社會保障，通常將兒童福利狹隘定位于窮人，使許多弱勢兒童得不到適當(dāng)?shù)谋Ｕ?。各國?yīng)該努力加強(qiáng)措施，充分滿足兒童和家庭的需求，并按照可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)擴(kuò)大覆蓋面，使他們能夠獲得相應(yīng)的福利。

社會保障有助于經(jīng)濟(jì)和勞動力市場的結(jié)構(gòu)改革，也有助于包容性和可持續(xù)性增長。但現(xiàn)實(shí)是，對于勞動適齡群體的社會保障覆蓋依然有限，只有41.1%的新生兒母親獲得生育津貼，21.8%的失業(yè)工人擁有失業(yè)保障。全球勞動力人群中只有少數(shù)獲得有效的工傷保險，有嚴(yán)重生理障礙的人中只有27.8%有相應(yīng)的保障。支出統(tǒng)計顯示，全世界只有3.2%的GDP用于公共社會保障。在最需要社會保障的時候，一些國家正在降低對就業(yè)人口的保障，作為財政整頓或緊縮政策的一部分，將縮減福利對準(zhǔn)了窮人，使許多人無法得到基本的保障。

老年人的社會保障。全世界有68%的退休人員領(lǐng)取養(yǎng)老金，這與許多中低收入國家的非繳費(fèi)和繳費(fèi)型養(yǎng)老金覆蓋面擴(kuò)大有關(guān)。

一些國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全民養(yǎng)老保險，其中包括阿根廷、白俄羅斯、玻利維亞、博茨瓦納、佛得角、中國、格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、萊索托、馬爾代夫、毛里求斯、蒙古、納米比亞、塞舌爾、南非、斯威士蘭、東帝汶、特立尼達(dá)和多巴哥、烏克蘭、烏茲別克斯坦和坦桑尼亞。其他發(fā)展中國家，如阿塞拜疆、亞美尼亞、巴西、智利、哈薩克斯坦、泰國和烏拉圭則接近全民覆蓋。但是，養(yǎng)老金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)往往很低，不足以幫助老年人擺脫貧困。充足的養(yǎng)老金在許多國家仍然是一個挑戰(zhàn)。養(yǎng)老金和其他福利支出平均占各國GDP的6.9%，但各區(qū)域差異很大。許多國家的財政整頓或緊縮壓力仍在影響著養(yǎng)老金長期的充足性，在人口老齡化的背景下，要保持可持續(xù)性和充足性之間的良好平衡是必要的。另一個明顯的趨勢是，養(yǎng)老金民營化的回流逆轉(zhuǎn)：民營化政策沒有達(dá)到預(yù)期的效果，像阿根廷、玻利維亞、匈牙利、哈薩克斯坦和波蘭這樣的國家正在回歸社會公共體系。

全民醫(yī)療保險發(fā)展。全民醫(yī)療保險至少能夠提供基本醫(yī)療保?。òㄩL期護(hù)理保險），對實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)很關(guān)鍵。在世界上許多地區(qū)，健康權(quán)利尚未成為現(xiàn)實(shí)，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，56%的人口缺乏醫(yī)療保險，而城市地區(qū)的比例為22%。實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保險和確保人類健康估計需要1000萬衛(wèi)生工作者，包括預(yù)防埃博拉病毒在內(nèi)的高度傳染性疾病。農(nóng)村地區(qū)短缺700萬熟練衛(wèi)生工作人員以及人均衛(wèi)生支出的巨大赤字加劇了城鄉(xiāng)不平衡的現(xiàn)象。確保公平獲得優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和投入是擴(kuò)大健康保障的關(guān)鍵。

目前，世界上超過48%的人口生活在沒有任何長期護(hù)理保險的國家，這些國家受到了婦女比例失調(diào)的影響。另外，全球老年人口的46.3%基本上被排除在長護(hù)保險之外，原因在于一般情況下老年的窮人才有資格獲得長護(hù)保險服務(wù)。全球只有5.6%的人口居住在有國家立法向全民提供長護(hù)保險的國家。由于人口老齡化，長護(hù)保險需要通過國家公共政策來解決資金問題。目前，估計全球有5700萬無償志愿者正在填補(bǔ)長護(hù)人員短缺的差距，并承擔(dān)此項(xiàng)工作的大部分內(nèi)容; 其中許多是為家庭成員提供非正式護(hù)理的婦女。長期護(hù)理服務(wù)可以創(chuàng)造數(shù)百萬個就業(yè)崗位，要解決技術(shù)護(hù)理人員短缺的問題，全球估計需要1360萬人。我們需要努力改善保健和護(hù)理人員的工作條件，包括勞工權(quán)利和適當(dāng)補(bǔ)償，將無酬工作轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敼ぷ?，并促進(jìn)充分就業(yè)和包容性增長。

區(qū)域性社會保障進(jìn)展。社會保障覆蓋趨勢在不同地區(qū)差異很大，即使在同一地區(qū)，不同國家之間差異也很大。

在非洲，盡管在擴(kuò)大社保覆蓋面方面取得了重大進(jìn)展，但也只有17.8%的人口獲得至少一項(xiàng)社保津貼，各國之間差異很大。由于加大了養(yǎng)老保障力度，29.6%的老年人現(xiàn)在可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。博茨瓦納、佛得角、萊索托、毛里求斯和納米比亞等國家已經(jīng)達(dá)到或接近養(yǎng)老金全民覆蓋。然而，在兒童、新生兒母親、失業(yè)工人、殘疾人以及弱勢群體方面仍然存在較大的覆蓋率差距。因此，社保最低保障的實(shí)施是非洲當(dāng)務(wù)之急。

在美洲，67.6%的人口至少得到一項(xiàng)社保津貼，這得益于近幾十年社保體系的發(fā)展。一些國家實(shí)現(xiàn)了對兒童、新生兒、殘疾人和老年人保障的全民覆蓋或接近全民覆蓋。超過2/3的兒童、孕婦、新生兒母親以及老年人都享有社保津貼，但是殘疾和失業(yè)津貼存在較大的差距。

在亞太地區(qū)，盡管在加強(qiáng)社會保障制度和建立社保最低保障方面取得了重大進(jìn)展，但只有38.9%的人口享有至少一項(xiàng)社保津貼。在兒童和家庭福利、生育保障、失業(yè)保障和殘疾津貼方面仍然存在較大的覆蓋率差距。值得注意的是，一些國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的全民覆蓋，然而待遇水平的充足性仍然是一個問題。

在歐洲，由于有包括最低保障在內(nèi)的相對全面和成熟的社會保障體系，84.1%的地區(qū)人口獲得了至少一種社保津貼福利。兒童和家庭福利、產(chǎn)婦津貼、殘疾福利和老年養(yǎng)老金的區(qū)域覆蓋率超過80%。

全球社會保障展望。展望未來，世界各國政府有意向在實(shí)施適合本國的社保制度（包括最低保障）方面取得重大進(jìn)展，并將其作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的一部分議程。

當(dāng)前，近一半的世界人口享有了至少一項(xiàng)社會保障待遇，許多國家在穩(wěn)固健全社會保障體系（包括社保最低保障）方面走過了很長的路。但是，要確保社會保障權(quán)利對所有人成為現(xiàn)實(shí)，還需要做出更多的努力。各國仍需要增加社保財政支出總額，以擴(kuò)大社保覆蓋范圍，尤其是在非洲、亞洲和阿拉伯地區(qū)這些社保投入不足的國家。雖然擴(kuò)大覆蓋范圍是主要目標(biāo)，但也要關(guān)注福利水平是否足夠，因?yàn)樯绫８＠降牟蛔銜谷藗冸y以擺脫貧困和不安全感。

將社保覆蓋范圍擴(kuò)大到非正規(guī)就業(yè)人員，并促進(jìn)向正規(guī)就業(yè)人員過渡，這對于促進(jìn)體面勞動和擺脫貧困至關(guān)重要。覆蓋范圍的擴(kuò)展可以通過多種方式來實(shí)現(xiàn)，其中最常見的是混合式的和非繳費(fèi)式的計劃。建立包容性社保體系還需要社保體系適應(yīng)人口變化、工作發(fā)展、移民趨勢和來自于環(huán)境的挑戰(zhàn)。

短期的緊縮或財政整頓改革正在破壞長期的努力。改革往往有一個降低成本的財政目標(biāo)，卻忽視了降低覆蓋率和福利充分性對社會的負(fù)面影響，從而危及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的推進(jìn)。我們需要進(jìn)一步努力，防止財政整頓政策破壞之前取得的重要進(jìn)展。即使在最貧窮的國家也存在財政空間，有各種各樣的途徑來為社保提供資源。各國必須積極探索一切可能的融資辦法，通過體面勞動和社會保障促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和國家發(fā)展。

全面的社會保障還需要多方推動，通過國際、區(qū)域、分區(qū)域、國家機(jī)構(gòu)、社會組織（包括全面社會保障全球伙伴關(guān)系組織）在內(nèi)的聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)以及各國政府共同努力，將其作為一項(xiàng)重要工作齊心協(xié)力來實(shí)現(xiàn)?！?/p>