英國秘密偵查的法律監(jiān)督制度研究

利月萍

（廣東財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320）

當(dāng)前我國秘密偵查法治化水平較低，濫用秘密偵查措施的案例層出不窮，原重慶市公安局局長王立軍等一系列影響巨大的非法監(jiān)聽事件嚴重侵犯了公民隱私，踐踏了法治基礎(chǔ)，甚至對國家安全和秩序產(chǎn)生了重大威脅，實有加強改革的必要。環(huán)顧全球，作為海洋法系國家的英國，其秘密偵查的立法雖然經(jīng)歷了一個漫長而曲折的過程，但是時至今日已經(jīng)建立了非常發(fā)達的秘密偵查制度，堪稱全球典范，有關(guān)秘密偵查的法律監(jiān)督制度也日趨完善。因此，加強對英國秘密偵查的法律監(jiān)督制度的研究，吸納其合理因子，對推進我國秘密偵查法律監(jiān)督的法治化具有十分重要的借鑒意義。

一、英國秘密偵查的立法沿革

英國秘密偵查的立法經(jīng)歷了一個漫長而曲折的過程，據(jù)考察，在相當(dāng)長的歷史時期中，英國最重要的秘密偵查措施之通信截收一直處于無法可依的狀態(tài)。①秘密偵查：是指為了偵查某些具有嚴重社會危害性且采取公開偵查行為難以奏效的犯罪行為，由法定的國家機關(guān)或部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序采取法定的隱蔽性措施以查明案情，收集證據(jù)和查獲犯罪嫌疑人的一種專門調(diào)查工作。②根據(jù)英國《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》，通信截收是指在通信傳輸過程中，任何人通過改變或干擾通信系統(tǒng)及其系統(tǒng)的運行，通過系統(tǒng)監(jiān)測傳輸情況，監(jiān)測發(fā)到或經(jīng)由系統(tǒng)發(fā)送的無線電報的傳輸，讓該通信的發(fā)送者或預(yù)期接收者以外的其他人士，獲得傳輸中的通信的部分或全部內(nèi)容的行為。英國的通信截收也包括對電話、網(wǎng)絡(luò)等通信系統(tǒng)進行監(jiān)聽的行為。直到1984年，歐洲人權(quán)法院在審理Malone v. the United Kingdom一案的過程中，認為英國警察的監(jiān)聽行為違反了《歐洲人權(quán)公約》第8條關(guān)于尊重個人隱私和通信自由的規(guī)定，侵犯了Malone的通信自由權(quán)，并于1984年8月2日判決英國敗訴。英國在遭到敗訴后，很快出臺了《1985年通信截收法》，首次將郵件和經(jīng)由公共電信系統(tǒng)傳輸?shù)耐ㄐ沤厥占{入了法律規(guī)制的軌道，結(jié)束了英國通信截收長期無法可依的歷史?！?985年通信截收法》總體內(nèi)容比較簡單，只有12個條文和2個附件，內(nèi)容涉及禁止截收，截收許可令，許可令的范圍，許可令的簽發(fā)和期間，許可令的修改等事項，保障措施，特別法庭，通信截收監(jiān)察專員，證據(jù)排除等。特別法庭和通信截收監(jiān)察專員主要負責(zé)對通信截收實施監(jiān)督，旨在為受到不法通信截收侵害的當(dāng)事人提供法律救濟途徑。

隨著時代的發(fā)展，《1985年通信截收法》的弊端日益顯露，在該法運行15年以后英國頒布了《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》，同時宣布廢除《1985年通信截收法》?！?000年偵查權(quán)規(guī)制法》在通信截收制度的立法規(guī)制上取得了重大的突破。首先，該法擴大了通信截收的保護范圍，在規(guī)范公共電信系統(tǒng)的同時也把私人電信系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)通信系統(tǒng)納入了規(guī)制范圍。其次，除了規(guī)制通信截收，還增加了對秘密監(jiān)視、秘密人工情報員、加密電子數(shù)據(jù)監(jiān)控等秘密偵查行為的規(guī)定。最后，增加了秘密偵查的監(jiān)督主體，即除了通信截收監(jiān)察專員之外，還增設(shè)了情報監(jiān)察專員、北愛爾蘭偵查權(quán)監(jiān)察專員、首席監(jiān)控專員和監(jiān)控專員助理，大部分監(jiān)察專員需要向首相或部長提交年度偵查報告，以便首相或部長監(jiān)督這些專員之監(jiān)督職責(zé)的履行情況。

2014年4月8日，歐盟法院裁定《數(shù)據(jù)留存指令》（the Data Retention Directive 2006/24/EC）無效，歐盟法院認為該指令允許國家公權(quán)力機構(gòu)通過授權(quán)要求電信服務(wù)提供者或互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者對歐盟成員國公民的通信數(shù)據(jù)保留六個月至兩年時間的做法，已經(jīng)嚴重違背了《歐洲人權(quán)憲章》所保護的公民享有尊重個人生活、隱私和通信等基本權(quán)利。為了避免歐盟法院的無效裁定會直接導(dǎo)致英國政府喪失大規(guī)模留存通信數(shù)據(jù)的權(quán)力，英國議會僅用三個月時間就迅速頒布了《2014年數(shù)據(jù)留存和偵查權(quán)法》。該法主要包括以下內(nèi)容：一是明確了國務(wù)大臣享有簽發(fā)通信數(shù)據(jù)留存的權(quán)力；二是新增了通信截收許可令的依據(jù)，即依英國經(jīng)濟福祉簽發(fā)許可令的目的須與國家安全利益有密切關(guān)系；三是明確英國境外的電信服務(wù)提供者也須受到《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》的約束；四是補充規(guī)定了“電信服務(wù)”的含義；五是規(guī)定通信截收專員不僅要提交年度偵查報告，還須向首相提交半年偵查報告，加強首相對通信截收專員的監(jiān)督；六是增加偵查權(quán)的監(jiān)督主體，即由國務(wù)大臣任命反恐立法的獨立審查者對各種偵查權(quán)的實施進行審查和評估，并向首相提交評估報告。

自2001年起，英國恐怖事件頻發(fā)，嚴重威脅到英國民眾的人身財產(chǎn)安全。近三年來，英國遭受的恐怖威脅更是遠遠大于歐洲其他國家。英國軍情五處（MI5）宣稱英國正面臨著史無前例的恐怖主義威脅。此外互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展給犯罪分子提供了一個更加便捷、隱蔽的犯罪平臺，此種犯罪的隱蔽性和技術(shù)性給執(zhí)法人員偵破案件帶來了巨大的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對這些威脅，英國在2016年11月29日頒布了《2016年偵查權(quán)法》，該法內(nèi)容主要包括：綜述和隱私的一般義務(wù)，合法的通信截收，獲取通信數(shù)據(jù)的授權(quán)，通信數(shù)據(jù)的保留，設(shè)備干擾，大規(guī)模許可令，批量個人數(shù)據(jù)庫許可令，監(jiān)督措施。《2016年偵查權(quán)法》的最大特點就是擴權(quán)和控權(quán)。首先，《2016年偵查權(quán)法》不僅鞏固了舊法對通信截收和通信數(shù)據(jù)留存的規(guī)定，如目標(biāo)截收（targeted interception），而且新增了秘密偵查措施，如批量截收（bulk interception）。目標(biāo)截收是特定的執(zhí)法人員或情報人員經(jīng)過嚴格批準手續(xù)后，在特定的環(huán)境下對特定主體的通信內(nèi)容進行截收。批量截收是專門用于獲取英國國外情報和確認對英國構(gòu)成威脅的海外個人、團體、組織等身份信息的重要措施。其次，《2016年偵查權(quán)法》要求電信服務(wù)提供者必須保留互聯(lián)網(wǎng)接入記錄，以便警察、情報機構(gòu)或政府部門等48個公權(quán)力機構(gòu)可以在未獲許可的前提下隨意獲取這些互聯(lián)網(wǎng)接入記錄，用于識別個人身份信息或偵查犯罪。這種具有侵入性且不受約束的權(quán)力十分容易侵犯公民的隱私權(quán)和通信自由權(quán)。最后，為了防止這種權(quán)力擴張導(dǎo)致的權(quán)力濫用，《2016年偵查權(quán)法》完善了監(jiān)察專員制度和特別法庭制度，譬如，新設(shè)立了偵查權(quán)監(jiān)察專員和司法監(jiān)察專員這兩個專門的監(jiān)督主體，以及為不滿特別法庭裁決的當(dāng)事人設(shè)立了上訴機制。

從上面的研究來看，英國秘密偵查的立法是國家公權(quán)力和公民權(quán)利相互博弈的結(jié)果。歐洲人權(quán)法院和歐盟法院從保障基本人權(quán)的角度所作的判例或裁定都對英國偵查權(quán)的立法規(guī)制產(chǎn)生了重大影響，科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展也迫使英國政府不得不通過立法來規(guī)范越來越易于獲取偵查線索以及查獲犯罪分子的秘密偵查手段，如通信截收、秘密監(jiān)視、調(diào)查加密電子數(shù)據(jù)等?？傮w而言，英國秘密偵查的立法經(jīng)歷了如下轉(zhuǎn)軌：從通信截收的單一規(guī)制到秘密偵查權(quán)的全面規(guī)制；從簡單的審批授權(quán)規(guī)制到多重執(zhí)法保障的規(guī)制；從立法的國內(nèi)適用規(guī)制到立法的國內(nèi)外全面適用的規(guī)制；從單一執(zhí)法主體的規(guī)制到多重執(zhí)法主體的規(guī)制。在強化秘密偵查程序法治化的同時，英國也建立了很有特色的監(jiān)督機制，通過監(jiān)察專員、偵查報告和特別法庭等途徑和方法對英國秘密偵查實施嚴格的法律監(jiān)督，并在實踐運行中不斷趨于完善。

二、英國秘密偵查的法律監(jiān)督制度

（一）偵查權(quán)監(jiān)察員制度

1.偵查權(quán)監(jiān)察專員的設(shè)立和任職資格

秘密偵查行為本身就具有潛在的侵權(quán)性，而且具有高度的隱蔽性。如果不對秘密偵查實行嚴格的監(jiān)控，這會容易導(dǎo)致偵查人員濫用秘密偵查措施，肆意侵犯公民的隱私權(quán)、通信自由權(quán)。因此，英國為了實現(xiàn)對秘密偵查的有效控制和監(jiān)督，設(shè)立了偵查領(lǐng)域中特有的監(jiān)察專員制度，如《1985年通信截收法》設(shè)立的通信截收監(jiān)察專員，《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》規(guī)定的情報監(jiān)察專員以及北愛爾蘭偵查權(quán)監(jiān)察專員等。但是，這些監(jiān)察專員主要是對秘密偵查行為實施事后監(jiān)督，并沒有從源頭上把控秘密偵查行為的審批許可，難以避免發(fā)生審批主體濫用權(quán)力的情況。因此，《2016年偵查權(quán)法》重新構(gòu)建了一個統(tǒng)一的監(jiān)督主體——偵查權(quán)監(jiān)察專員（investigatory powers commissioner），該監(jiān)察專員取代了前述所有監(jiān)察專員，由它統(tǒng)一負責(zé)審查批準全部秘密偵查行為的實施。偵查權(quán)監(jiān)察專員主要通過審查批準秘密偵查措施的申請來實現(xiàn)秘密偵查的事前監(jiān)督。監(jiān)察專員的監(jiān)督重點從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)移到事前監(jiān)督。為了更好協(xié)助偵查權(quán)監(jiān)察專員實施事前監(jiān)督功能，《2016年偵查權(quán)法》設(shè)立了司法監(jiān)察專員（judicial commissioner），由該專員具體履行秘密偵查行為的審批職能。

偵查權(quán)監(jiān)察專員由英國首相任命[1]，但獨立于政府。偵查權(quán)監(jiān)察專員的任職還需要符合兩個前提條件，一是須現(xiàn)任或曾任高級司法職銜的官員①高級司法職銜(High judicial office):主要是指在英國的上訴法院、高等法院以及最高法院任職的擔(dān)任法官的人員。；二是須獲得四位大法官的聯(lián)合推薦：英國大法官，英格蘭和威爾士的首席大法官，英格蘭最高民事法庭庭長以及北愛爾蘭的首席大法官。[2]偵查權(quán)監(jiān)察專員的任職期限一般為三年，任職期滿后可以重新獲得首相的任命。若偵查權(quán)監(jiān)察專員在任職期間因為破產(chǎn)或者與其債權(quán)人達成和解協(xié)議，或不能勝任工作，或被定罪量刑（監(jiān)禁刑），上議院和下議院經(jīng)過共同決議可以撤銷該被任命者的偵查權(quán)監(jiān)察專員職位。

2.偵查權(quán)監(jiān)察專員的監(jiān)督對象

偵查權(quán)監(jiān)察專員主要負責(zé)監(jiān)督秘密偵查措施的實行，根據(jù)《2016年偵查權(quán)法》，其監(jiān)督的具體對象可以劃分為兩類：審查監(jiān)督該法規(guī)定的偵查措施和審查監(jiān)督該法以外其他法律規(guī)定的偵查措施。前者的監(jiān)督又可以分為事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。事前監(jiān)督是指偵查權(quán)監(jiān)察專員審查批準公權(quán)力機關(guān)采取秘密偵查措施的申請，如通信截收、收集或保留通信數(shù)據(jù)②通信截收（interception of communication）和收集通信數(shù)據(jù)（acquisition of communication data）中的“通信”和“通信數(shù)據(jù)”并非同一概念，通信主要是指具體的通信內(nèi)容，如電子郵件中具體的文本內(nèi)容。通信數(shù)據(jù)是指何人、何時、何地、如何進行通信方面的信息，實際上是通信內(nèi)容以外的信息，如電子郵件中的收發(fā)主體、收發(fā)時間、收發(fā)服務(wù)器的IP地址等內(nèi)容。、收集二手數(shù)據(jù)或有關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)、干擾設(shè)備等行為。[3]事中監(jiān)督是指偵查權(quán)監(jiān)察專員在許可公權(quán)力機關(guān)采取上述偵查措施后，還要審查公權(quán)力機構(gòu)披露、扣留或使用所截收的通信內(nèi)容、已收集或保留的通信數(shù)據(jù)、已收集的二手數(shù)據(jù)、已通過設(shè)備干擾所收集的通信或者設(shè)備數(shù)據(jù)或信息的行為。[4]此外，前者的監(jiān)督還包括審查情報機構(gòu)收集、保留、使用或披露大量個人數(shù)據(jù)的行為，以及國務(wù)大臣頒布和執(zhí)行國家安全通知書的行為。[5]偵查權(quán)監(jiān)察專員審查監(jiān)督該法以外的偵查行為主要有：《2015年嚴重犯罪法》第80條規(guī)定的預(yù)防或限制監(jiān)獄犯人對通信設(shè)備的使用；《2012年監(jiān)獄法》第1至4條規(guī)定的干擾無線電報；《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》第2或第3部分規(guī)定的監(jiān)視、秘密人工情報員和調(diào)查加密電子數(shù)據(jù)；《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》第55條規(guī)定的免除充分保障措施義務(wù)；《2000年蘇格蘭偵查權(quán)規(guī)制法》規(guī)定的監(jiān)視和秘密人工情報員；《1997年警察法》第3部分規(guī)定的關(guān)于財產(chǎn)授權(quán)行為；《1994年情報機構(gòu)法》第5至7條規(guī)定的干擾無線電報的許可令和干擾財產(chǎn)的許可令；《1998年蘇格蘭法》第63條規(guī)定的蘇格蘭部長職權(quán)的履行。[6]由于《2016年偵查權(quán)法》允許對民眾的各種私人數(shù)據(jù)進行大規(guī)模的收集和保存，為了保護民眾的隱私權(quán)等權(quán)利，該法也特別強調(diào)偵查權(quán)監(jiān)察專員要加強審查監(jiān)督保護隱私的安全措施的實施情況。[7]偵查權(quán)監(jiān)察專員主要通過審核（audit）、檢查（inspection）、調(diào)查（investigation）等方式行使監(jiān)督權(quán)。

3.司法監(jiān)察專員的設(shè)立與職能

司法監(jiān)察專員與偵查權(quán)監(jiān)察專員一樣，均須曾任或現(xiàn)任高級司法職務(wù)，且須由首相任命。此外，司法監(jiān)察專員在獲得首相任命之前還須獲得英國大法官、英格蘭和威爾士的首席大法官、英格蘭最高民事法庭庭長、北愛爾蘭的首席大法官和偵查權(quán)監(jiān)察專員的聯(lián)合推薦。由此可見，司法監(jiān)察專員和偵查權(quán)監(jiān)察專員雖然屬于行政主體，履行的是行政監(jiān)督職能，但是行使監(jiān)督職能的個體卻是司法主體，這有利于司法監(jiān)察專員和偵查權(quán)監(jiān)察專員在履職時具有一定的中立性。

偵查權(quán)監(jiān)察專員和司法監(jiān)察專員是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，偵查權(quán)監(jiān)察專員統(tǒng)籌一切關(guān)于監(jiān)督秘密偵查權(quán)行使的事項，并享有最終的審批決定權(quán)，而司法監(jiān)察專員主要負責(zé)協(xié)助偵查權(quán)監(jiān)察專員行使監(jiān)督權(quán)，如審查批準偵查措施的使用。偵查權(quán)監(jiān)察專員在一定情況下可以將自身的某些權(quán)能委托給司法監(jiān)察專員行使，但偵查權(quán)監(jiān)察專員對司法監(jiān)察專員的任命權(quán)除外。[8]司法監(jiān)察專員雖受命于偵查權(quán)監(jiān)察專員，但其自身具有一定的獨立性，即司法監(jiān)察專員的職能在一定情況下不受偵查權(quán)監(jiān)察專員的監(jiān)督。其次，司法監(jiān)察專員認為偵查權(quán)監(jiān)察專員安排的工作有損國家安全，或不利于預(yù)防或偵查嚴重犯罪，或不利于英國的經(jīng)濟福利，則有權(quán)拒絕執(zhí)行。[9]最后，司法監(jiān)察專員在履行職能過程中要確保偵查權(quán)監(jiān)察專員安排的監(jiān)督工作不能危及情報或安?；驁?zhí)法活動的順利展開，不能減少保障人身安全的保護措施，不能過分阻礙情報機構(gòu)、警察、政府、軍隊的履職行為。[10]

（二）偵查報告制度

英國為了有效監(jiān)督秘密偵查權(quán)和保障公眾的知情權(quán)及救濟權(quán)，確立了偵查報告制度，即由偵查權(quán)監(jiān)察專員把秘密偵查的實施情況通過書面形式向特定主體告知和說明的制度。根據(jù)被告知主體的不同，偵查報告分為向首相提交的偵查報告和向當(dāng)事人提交的偵查報告。

1.向首相提交的偵查報告

《1985年通信截收法》、《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》和《2014年數(shù)據(jù)留存和偵查權(quán)法》均規(guī)定了監(jiān)察專員須通過制定書面報告的方式向首相告知其監(jiān)督職能的履行情況，但是這三部立法都沒有詳細規(guī)定監(jiān)察專員具體需要報告的內(nèi)容，不利首相對秘密偵查行為的間接監(jiān)督?！?016年偵查權(quán)法》則細化了偵查報告的形式和內(nèi)容，規(guī)定了偵查報告包括定期報告和不定期報告。定期報告是指偵查權(quán)監(jiān)察專員每年年底都要向首相報告和說明其所監(jiān)督的秘密偵查的實施情況。報告內(nèi)容包括使用偵查措施的數(shù)據(jù)（偵查行為的許可令發(fā)布、審議或者核準的數(shù)量），偵查結(jié)果數(shù)據(jù)，新聞材料和新聞信息獲得安全保障措施的數(shù)據(jù)，目標(biāo)竊聽、目標(biāo)設(shè)備干擾等許可令的發(fā)布及核準情況，偵查違法行為，技術(shù)顧問小組的工作情況，司法監(jiān)察專員的人員配備、資金使用等情況等。不定期報告是指，偵查權(quán)監(jiān)察專員須隨時根據(jù)首相的要求向其報告?zhèn)刹榇胧┑膶嵤┣闆r。[11]

定期報告和不定期報告都意味著對秘密偵查實行雙重監(jiān)督。簡言之，先由偵查權(quán)監(jiān)察專員對秘密偵查活動進行審批和監(jiān)督，事后再由首相間接對偵查措施的實施情況進行監(jiān)督。首相的監(jiān)督也順帶監(jiān)督了偵查權(quán)監(jiān)察專員的職權(quán)行為，首相成了監(jiān)督者的監(jiān)督者，防止權(quán)力高度集中的偵查權(quán)監(jiān)察專員濫用權(quán)力。這也很好地體現(xiàn)了權(quán)力制約的理念。[12]此外，針對偵查權(quán)監(jiān)察專員的偵查報告，首相還須公開出版該報告，英國民眾可以從中知悉秘密偵查的實施情況。因此，除了由偵查權(quán)監(jiān)察專員和首相對秘密偵查進行監(jiān)督外，民眾也可以對其行使監(jiān)督權(quán)。

2. 向當(dāng)事人提交的偵查報告

除了向首相提交偵查報告之外，偵查權(quán)監(jiān)察專員在某些特殊情況下也會向被采取秘密偵查措施的當(dāng)事人提交偵查報告，如偵查權(quán)監(jiān)察專員在履行監(jiān)督職能的過程中發(fā)現(xiàn)偵查人員實施了嚴重的違法行為，則可以向當(dāng)事人報告違法情況，這種報告也稱為“違法報告”（error reporting）?！皣乐氐倪`法行為”是指偵查權(quán)監(jiān)察專員認為該違法行為對相關(guān)當(dāng)事人造成了嚴重的損害或者傷害。[13]“相關(guān)當(dāng)事人”一般是指被采取秘密偵查措施并直接受到偵查措施影響的公民。偵查權(quán)監(jiān)察專員告知當(dāng)事人時須遵循一定的程序：首先，偵查權(quán)監(jiān)察專員有權(quán)要求實施了違法行為的公權(quán)力機關(guān)向偵查權(quán)監(jiān)察專員提交相關(guān)資料，涉及偵查的申請、核準、許可以及偵查的具體實施情況的記錄等。其次，偵查權(quán)監(jiān)察專員在決定披露違法行為時，需要衡量披露的利弊，如該披露是否會違反公共利益、國家安全利益、英國經(jīng)濟福利，以及披露是否會妨礙情報機構(gòu)履職的連貫性。最后，偵查權(quán)監(jiān)察專員決定披露違法行為時，還要告知當(dāng)事人可以向偵查權(quán)監(jiān)察專員主張的相關(guān)權(quán)利，如異議權(quán)和救濟權(quán)等，且要披露方便當(dāng)事人主張權(quán)利的某些違法行為的細節(jié)和資料。違法報告的實質(zhì)是給受到偵查行為侵害的當(dāng)事人提供救濟基礎(chǔ)，即某些被秘密偵查侵害的相關(guān)當(dāng)事人可能并不知道自己被侵權(quán)了，偵查權(quán)監(jiān)察專員通過報告形式告知相關(guān)當(dāng)事人，相關(guān)當(dāng)事人才有可能了解到自己受到侵權(quán)的具體情況并向相關(guān)機關(guān)提出申訴，從而獲得相應(yīng)的救濟。

偵查報告制度是通過將秘密偵查實施情況公之于眾或告知當(dāng)事人來保障民眾的知情權(quán)和救濟權(quán)。換言之，民眾在知悉秘密偵查情況的基礎(chǔ)上，通過提出相關(guān)異議、控訴的方式來實現(xiàn)對秘密偵查的監(jiān)督。國家可以通過這些異議和控訴及時糾正秘密偵查的不當(dāng)行為，防止這些偵查措施大規(guī)模肆無忌憚地侵害無辜者的合法權(quán)益。而受到秘密偵查不當(dāng)侵害的當(dāng)事人通過知悉秘密偵查行為來提出控訴，于國家而言是履行保障人權(quán)的義務(wù)，于個人而言則是獲得國家救濟的權(quán)利。這種權(quán)利義務(wù)的交織共同實現(xiàn)了國家和個人的各自需求，國家通過賦予公民救濟權(quán)獲得了監(jiān)督秘密偵查的效果，個人則通過監(jiān)督獲得了國家救濟賠償?shù)男Ч?/p>

（三）特別法庭制度

特別法庭是一個獨立于政府且專門審理違反法律規(guī)定的秘密偵查行為的司法機構(gòu)，也是唯一一個能夠?qū)徖碇缚剡`背人權(quán)法之訴的適格權(quán)力機構(gòu)。[14]《1985年通信截收法》初設(shè)的特別法庭（tribunal）被《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》直接改為偵查權(quán)特別法庭（investigatory powers tribunal），后者只是把以往所有審理秘密偵查行為糾紛的特別法庭統(tǒng)稱為偵查權(quán)特別法庭。因此，兩者沒有太大區(qū)別。

1.特別法庭的組成人員

《1985年通信截收法》初步設(shè)立的特別法庭主要用于受理英國民眾因不法通信截收行為而提出的申訴。特別法庭的成員一般由女皇以特許證書方式進行任命，每個成員必須是訟務(wù)律師或執(zhí)業(yè)不少于10年的事務(wù)律師，任期為5年，自被任命之日起計算，并且可以連任，任職期間須道德操守良好。某些特別法庭成員可以經(jīng)女皇頒布特許證書被指定為庭長與副庭長。如果特別法庭庭長暫時不能履行規(guī)定的職責(zé)，副庭長可以履行庭長之職責(zé)。除了特別法庭成員之外，國務(wù)大臣經(jīng)與特別法庭協(xié)商并獲得財政部的同意可以向特別法庭提供必要的辦事員，以便適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，特別法庭可以授權(quán)辦事員代表特別法庭獲得依規(guī)定提交的文件和資料。

《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》在《1985年通信截收法》的基礎(chǔ)上補充了蘇格蘭議會解除特別法庭成員職務(wù)的條件、庭長和副庭長的任職資格、特別法庭成員的特殊職責(zé)。第一，如果蘇格蘭議會申請解除某個特別法庭成員任職資格，國務(wù)大臣需要確保這種向英國女皇提出的動議和蘇格蘭議會的決定獲得了議會上下兩院共同的考量。第二，被任命為庭長和副庭長的成員必須曾任或現(xiàn)任高級司法職務(wù)。第三，庭長應(yīng)該任命特定成員負責(zé)與情報業(yè)務(wù)有關(guān)的申訴、訴訟、轉(zhuǎn)交或初步或意外的事項，如涉及對情報人員的控訴或情報人員或代表情報機構(gòu)的執(zhí)法行為?！?016年偵查權(quán)法》繼續(xù)沿用了《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》對特別法庭組成人員的規(guī)定

2.特別法庭的調(diào)查事項和管轄范圍

初設(shè)的特別法庭主要調(diào)查事項是行為人認為其收發(fā)的通信在經(jīng)由郵政或公共電信系統(tǒng)的傳輸過程中被截收了而依法向特別法庭提出的申請。特別法庭在收到申請書后須進行調(diào)查，包括查明是否存在相關(guān)許可證或證明書，如果存在這些許可證或證明書，則這些書面憑證是否存在違法情況?！?985年通信截收法》把特別法庭的功能限定在救濟通信截收而忽略了其他秘密偵查措施，《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》規(guī)定特別法庭的救濟事項除了通信截收之外，還包括財產(chǎn)干擾和郵政服務(wù)、電信服務(wù)或電信系統(tǒng)的使用干擾以及情報機構(gòu)在具有挑戰(zhàn)性環(huán)境下的所有事項。該法還具體明確了可以被提起申訴的行為，包括情報機構(gòu)自身或被代替實施的行為；截收經(jīng)由郵政或電信系統(tǒng)傳輸之通信的行為；通信數(shù)據(jù)的獲取和披露行為；秘密監(jiān)控和秘密人工情報員的監(jiān)控行為；依據(jù)第49條發(fā)布通知的行為，或披露或使用受保護信息的密匙的行為；進入或干擾財產(chǎn)的行為，或干擾無線電報的行為。

調(diào)查事項屬于特別法庭審理的主要內(nèi)容，即主要處理被采取秘密偵查措施的當(dāng)事人依法提出的申訴，《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》規(guī)定了特別法庭的管轄范圍不僅包括調(diào)查事項，還涉及：根據(jù)《1998年人權(quán)法》第7條（1）a提起的訴訟程序（包括因違背《歐盟人權(quán)公約》提起的訴訟）；行為人在證據(jù)被排除使用的民事訴訟程序中受到損害后向特別法庭提交審理的程序；國務(wù)大臣通過命令把需排除任何特別法庭或法院管轄的程序分配給特定的特別法庭審理的程序，且國務(wù)大臣須在命令中通過明確授權(quán)管轄，把該訴訟程序移交給本應(yīng)沒有管轄權(quán)的特別法庭或法院。因違背國內(nèi)或歐盟人權(quán)法提起的訴訟包括，針對情報機構(gòu)的訴訟，針對代表情報機構(gòu)執(zhí)法的其他人員的訴訟，針對在執(zhí)法中造成損失或損害的相關(guān)人員的訴訟，針對情報機構(gòu)在具有挑戰(zhàn)性環(huán)境下采取執(zhí)法行為的訴訟。

3.特別法庭的審理程序

特別法庭原始的審理程序主要包括行為人申請、受理、調(diào)查和公布結(jié)論。如果特別法庭在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)了有關(guān)許可證或證明書違反了法律規(guī)定，則通知申請人調(diào)查結(jié)果，就調(diào)查情況向首相提交書面報告，并且發(fā)布相關(guān)的處分命令。這些處分命令內(nèi)容可能涉及：撤銷相關(guān)許可證或證明書；指令銷毀已截收材料的復(fù)印件或依情況銷毀相關(guān)證明書所證明的材料；指令國務(wù)大臣按照命令向申請人支付規(guī)定數(shù)量的賠償金。此外，《1985年通信截收法》絕對禁止對特別法庭作出的決定提起上訴。

《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》豐富并細化了特別法庭的審理程序。首先，明確了特別法庭受理申訴后的調(diào)查范圍，如調(diào)查申請人的主體身份、財產(chǎn)情況、收發(fā)的通信情況，或郵政機構(gòu)、電信機構(gòu)或電信系統(tǒng)的使用情況；公權(quán)力機構(gòu)實施的行為。其次，規(guī)定了協(xié)助特別法庭審理的程序，如特別法庭有權(quán)要求相關(guān)監(jiān)察專員出庭協(xié)助調(diào)查，但前提是特別法庭必須確保監(jiān)察專員明知其正在受理的訴訟程序且隨時向?qū)T告知特別法庭所做的相關(guān)決定、命令等；其他相關(guān)的公權(quán)力機構(gòu)或非公權(quán)力機構(gòu)都有義務(wù)通過披露或提供文件或信息來協(xié)助特別法庭的調(diào)查和審理。最后，特別法庭需按照司法審查的原則來做出調(diào)查決定。特別法庭須把對申請人不利的或有利的決定告知申請人，并把有利申請人的決定和與代表國務(wù)大臣行為或由國務(wù)大臣授權(quán)許可的行為有關(guān)的決定向首相進行報告。由首相來監(jiān)督特別法庭的履職情況。此外，國務(wù)大臣可以通過命令的方式對特別法庭的部分決定提起上訴，比如國務(wù)大臣可以通過有效命令對特別法庭的管轄職能提起上訴。但是《2000年偵查權(quán)規(guī)制法》并沒有詳細規(guī)定上訴案件的上訴條件、審理主體以及審理范圍。

4.特別法庭的上訴制度

《2016年偵查權(quán)法》的亮點之一在于明確了來自特別法庭的上訴權(quán)限，排除了國務(wù)大臣通過命令的方式許可上訴的自由干預(yù)，將上訴的啟動交還給特別法庭或相關(guān)上訴法院，從而保證司法機關(guān)的獨立性和中立性。首先，能夠?qū)μ貏e法庭的有利或不利決定提起上訴的主體包括：在訴訟程序、申訴程序或移交程序中的原告（申訴人）或被告、被申訴人或公權(quán)力機構(gòu)。其次，當(dāng)事人對特別法庭的決定提起上訴須同時滿足兩個條件：一是形式條件，即該上訴存在對應(yīng)的上訴法院且上訴獲得特別法庭的許可或?qū)?yīng)上訴法院的許可；二是實質(zhì)條件，即特別法庭或上訴法院認為該上訴將會產(chǎn)生重要的實踐規(guī)則或存在一個必須許可上訴的強有力的理由。最后，有權(quán)受理上訴的法院包括：英格蘭和威爾士的上訴法院，（蘇格蘭）最高民事法院，以及國務(wù)大臣在獲得北愛爾蘭議會同意后通過立法增加的北愛爾蘭上訴法院。特別法庭在作出決定時須明確有權(quán)受理上訴的上訴法院。英國雖然排除國務(wù)大臣對上訴的干預(yù)，但實際上并沒有放松當(dāng)事人對特別法庭決定的上訴條件，目的是在尊重特別法庭決定的同時也要維護特別法庭在解決行政糾紛的效率性和靈活性。英國雖然完善了對特別法庭決定提起的上訴程序，但是其在規(guī)范該救濟程序時設(shè)立了非常嚴格的上訴條件，這將會嚴重導(dǎo)致當(dāng)事人救濟無門。[15]因此，也會導(dǎo)致該上訴程序形同虛設(shè)，無法實現(xiàn)對當(dāng)事人的救濟。

三、英國秘密偵查之法律監(jiān)督制度的特點簡析

（一）獨特的行政監(jiān)督機制

當(dāng)今世界各國，為了加強對秘密偵查的控制和制約，防止其在運作中濫用和失控，普遍采取令狀方式。偵查機關(guān)實施秘密偵查行為，須向特定機關(guān)申請，該特定機關(guān)收到申請后，經(jīng)審查符合法定條件可以簽發(fā)許可令狀，特定機關(guān)主要有司法機關(guān)和行政機關(guān)。司法機關(guān)的令狀許可遵循“司法審查”的制度，西方國家認為要制約秘密偵查等強制偵查措施，須貫徹“司法最終裁決原則”，由一個中立的、超然的司法機構(gòu)即法院來審查，如經(jīng)審查符合法律規(guī)定才簽發(fā)許可令狀，偵查措施的實行才得以授權(quán)。因此，奉行司法審查原則的國家基本通過法官審查許可秘密偵查的實施，從而實現(xiàn)對秘密偵查的事前監(jiān)督。

在司法審查早已成為一種世界性的司法準則時，英國卻采取了與世界司法潮流不同的監(jiān)督方式，即由行政機關(guān)來審查秘密偵查的申請并在符合條件的情況下頒發(fā)許可令狀。《2016年偵查權(quán)法》更是強化了這種行政監(jiān)督模式，設(shè)立了一個統(tǒng)一的、專門的行政監(jiān)督機構(gòu)——偵查權(quán)監(jiān)察專員，由其統(tǒng)籌秘密偵查的監(jiān)督事項，并附設(shè)專門的執(zhí)行職位——司法監(jiān)察專員，主要負責(zé)履行該行政機構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)。偵查機關(guān)采取法定的秘密偵查措施，須向國務(wù)大臣申請許可，國務(wù)大臣草擬許可令并遞交給司法監(jiān)察專員審查，經(jīng)審查符合法定條件才批準該許可令，如果司法監(jiān)察專員書面拒絕批準，國務(wù)大臣可請求偵查權(quán)監(jiān)察專員審查批準，偵查權(quán)監(jiān)察專員擁有最終決定權(quán)。這就是英國學(xué)者所說的“雙重保險機制”，[15]即秘密偵查措施的實施不僅需要獲得國務(wù)大臣的許可，還需要獲得司法監(jiān)察專員的最終審批。在《2016年偵查權(quán)法》出臺以前，秘密偵查措施基本是由國務(wù)大臣和高級行政官員審查批準的，這兩個審批主體并不一定獨立于偵查機關(guān)，甚至與偵查機關(guān)的職能實施有著千絲萬縷的關(guān)系，難免發(fā)生濫用偵查行為的情況。但偵查權(quán)監(jiān)察專員獨立于政府、偵查機關(guān)、情報機關(guān)等公權(quán)力機構(gòu)，而且能夠有效牽制國務(wù)大臣的審批行為。因此，偵查權(quán)監(jiān)察專員制度優(yōu)于《2016年偵查權(quán)法》頒布之前的行政監(jiān)督模式，屬于同體監(jiān)督但實際上具有高度的獨立性。

司法監(jiān)督和行政監(jiān)督都可以在一定程度上實現(xiàn)權(quán)力的制約。司法監(jiān)督的優(yōu)越性在于司法監(jiān)督主體具有與生俱來的中立性和超然性，這有利于司法機構(gòu)不偏不倚地審查行政機關(guān)的行政行為，并以制約權(quán)力和保障人權(quán)。英國的行政監(jiān)督制度之所以也可以達到司法監(jiān)督的效果，是因為英國秘密偵查行政監(jiān)督主體的高級性和獨立性。英國的行政監(jiān)督主體并非普通的行政機關(guān)，而是直屬首相并受首相監(jiān)督的行政主體，如偵查權(quán)監(jiān)察專員和司法監(jiān)察專員，他們的行政級別均比偵查主體和情報主體的權(quán)力級別高。控制主體的級別越高意味著國家對秘密偵查措施的使用越嚴格，控制越嚴格也就意味著權(quán)力濫用的概率越低。此外，英國秘密偵查的行政監(jiān)督的獨特性還包括其獨立于政府部門的地位，避免受到其他行政主體的不當(dāng)干涉。因此，控權(quán)主體的高級性和獨立性使英國的行政監(jiān)督模式具有強大的生命力，其監(jiān)督功能并不遜于司法監(jiān)督的模式。

（二）充分的人權(quán)保障機制

秘密偵查的秘密性和侵權(quán)性，容易對民眾的隱私權(quán)等合法權(quán)利構(gòu)成潛在的威脅。因此，世界各國在采取秘密偵查打擊犯罪的同時也會切實保障民眾的隱私等合法權(quán)利，如采取事后通知制度，例如美國和香港在司法監(jiān)聽領(lǐng)域內(nèi)就建立了對當(dāng)事人的事后通知機制。但是英國采取的通知機制既不同于美國完全的事后通知機制，也不同于香港依申請的事后通知機制。在針對當(dāng)事人的偵查報告制度中，偵查權(quán)監(jiān)察專員并不是在秘密偵查措施完全實施完畢之后才會將違法的偵查行為告知當(dāng)事人，而是在偵查未結(jié)束時就告知當(dāng)事人，而且偵查權(quán)監(jiān)察專員是在衡量各種利益價值后，主動將偵查的違法行為告知當(dāng)事人，而不是經(jīng)當(dāng)事人申請才告知的。這種告知不僅僅限于違法的偵查行為，還包括披露方便當(dāng)事人尋求救濟的違法細節(jié)以及告知當(dāng)事人享有的具體權(quán)利。這種針對當(dāng)事人的違法報告制度能夠及時確保當(dāng)事人的知情權(quán)和救濟權(quán)，能夠讓當(dāng)事人第一時間了解受侵權(quán)的情況并及時通過投訴或申訴等途徑降低這種不法侵害帶來的損失。因此，與美國和香港相比，英國在人權(quán)保障方面采取的保護措施更充分。①②根據(jù)美國法典第2518條第8款第4項之規(guī)定，在監(jiān)聽結(jié)束后至少90天內(nèi)，法官應(yīng)當(dāng)將監(jiān)聽結(jié)果告知被監(jiān)聽人，告知事項包括三方面：一是簽發(fā)監(jiān)聽令狀或申請監(jiān)聽的事實；二是簽發(fā)令狀或駁回申請的日期、授權(quán)或認可監(jiān)聽的期限或沒有認可的監(jiān)聽持續(xù)時間；三是在該期限內(nèi)，有限通信、口頭或電子通信是否被監(jiān)聽的事實。詳細研究請參閱鄧立軍著《外國秘密偵查制度》一書。

另外，英國的秘密偵查領(lǐng)域中的特別法庭也在保護公民人權(quán)方面起到了重要作用。特別法庭對公民人權(quán)的救濟主要體現(xiàn)在三個方面：一是保障當(dāng)事人的異議權(quán)，被采取偵查措施的當(dāng)事人知悉不法偵查行為后有權(quán)向特別法庭提出異議；二是特別法庭審查當(dāng)事人的異議后發(fā)現(xiàn)確有不當(dāng)偵查行為時，有權(quán)直接裁決禁止偵查人員使用該秘密偵查材料；三是民事賠償，如果有關(guān)偵查人員或者協(xié)助人員的泄密行為損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，特別法庭有權(quán)裁決相關(guān)人員承擔(dān)民事賠償責(zé)任。特別法庭通過審理申訴作出撤銷偵查行為的命令、銷毀偵查材料的決定以及民事賠償?shù)炔脹Q，這不僅救濟了受害方的權(quán)益，也制約了秘密偵查行為的濫用，實現(xiàn)司法機關(guān)對秘密偵查行為的有效控制和監(jiān)督。

（三）專門的事后監(jiān)督機制

司法監(jiān)督是由中立的司法機構(gòu)即法院對秘密偵查行為進行審查和裁決，遵循司法最終裁決原則。司法監(jiān)督主要體現(xiàn)為事后監(jiān)督，即法官通過審理秘密偵查措施所獲證據(jù)的合法性和可采性來實現(xiàn)對秘密偵查的事后制約。眾多英美法系國家和大陸法系國家對秘密偵查的事后監(jiān)督主要是普通法院的法官在刑事審判中采取證據(jù)排除規(guī)則將非法秘密偵查行為所獲得的證據(jù)材料或其衍生證據(jù)材料予以排除。這種排除規(guī)則不僅可以制裁偵查機關(guān)的非法行為，而且可以對其形成一種威懾，制約偵查行為的濫用。此外，實施非法偵查行為的人員還將承擔(dān)刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。

英國對秘密偵查的事后監(jiān)督機制并不是體現(xiàn)在非法證據(jù)排除規(guī)則上，而且英國法官對非法秘密偵查行為所獲證據(jù)采取的是有限排除規(guī)則，即非法證據(jù)也可能作為判決的依據(jù)。這種有限排除規(guī)則基本難以控制偵查機關(guān)的非法偵查行為。為了在偵查過程中實現(xiàn)司法機關(guān)對偵查權(quán)的有效控制，英國在普通法院系統(tǒng)之外專門設(shè)立了特別法庭，由其統(tǒng)一審理與秘密偵查行為相關(guān)的申訴，包括排除非法偵查行為所獲的證據(jù)。特別法庭與其他國家的普通法院的相似點是兩者均可以禁止偵查機關(guān)使用秘密偵查所獲得的證據(jù)材料，起到制裁偵查機關(guān)的作用。但普通法院對秘密偵查的事后監(jiān)督只是一種有限的監(jiān)督，它無法及時約束和控制秘密偵查機關(guān)的偵查行為。英國的特別法庭雖然也是一個司法機構(gòu)，行使與法院類似的司法職能，但它不同于普通法院，它是專門用于解決當(dāng)事人與偵查機關(guān)的行政糾紛的司法機構(gòu)。特別法庭制度意味著在偵查行為還未結(jié)束時，受侵權(quán)的當(dāng)事人就可以向特別法庭申訴，特別法庭經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)確有違法行為，即可作出撤銷秘密偵查的授權(quán)許可令以及禁止使用相關(guān)材料的決定并要求違法者賠償損失的命令。而普通法院只有在偵查結(jié)束且案件進入審理程序時才會通過非法證據(jù)排除規(guī)則救濟受到不法偵查行為侵害的當(dāng)事人。因此，相比于普通法院，特別法庭的事后監(jiān)督功能更具有專門性、及時性和效率性。

四、英國秘密偵查的法律監(jiān)督制度對我國的啟示

2012年新修改的刑事訴訟法正式將秘密偵查納入了法治軌道，①《中華人民共和國刑事訴訟法》中采用的是“技術(shù)偵查”一詞，技術(shù)偵查與秘密偵查的關(guān)系是前者包含于秘密偵查中，即技術(shù)偵查屬于秘密偵查的其中一種表現(xiàn)形式。秘密偵查包括內(nèi)線偵查、外線偵查和技術(shù)偵查,這種分類的詳細研究請參閱鄧立軍著《全球視野與本土框架——秘密偵查法治化與刑事訴訟法的再修改》一書。本文為了與前文內(nèi)容的論述相統(tǒng)一，所以在借鑒這部分內(nèi)容也直接用“秘密偵查”一詞。首次對秘密偵查的適用范圍、審批程序、適用期限以及證據(jù)材料的運用等作了較為詳細的規(guī)定。但是刑事訴訟法卻沒有明確規(guī)定秘密偵查的監(jiān)督制度，極易導(dǎo)致權(quán)力失去約束機制而被肆意濫用。事實已經(jīng)表明，中國秘密偵查存在諸多問題，例如內(nèi)部審批機制根本無法實現(xiàn)法律監(jiān)督機制的權(quán)力制衡的功能，法律監(jiān)督主體和客體的相互制約阻礙了秘密偵查法律監(jiān)督機制的踐行，當(dāng)事人的隱私權(quán)、通信自由權(quán)、言論自由權(quán)等合法權(quán)益受到非法秘密偵查行為侵犯時，卻無法獲得有效的程序救濟和實體救濟等問題就十分突出，因此，我國未來的《刑事訴訟法》的修訂在繼續(xù)加強秘密偵查法治化的同時，尤其要在注意借鑒英國秘密偵查的監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上加強我國秘密偵查監(jiān)督機制的構(gòu)建。

（一）設(shè)立專門且獨立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室

在《2016年偵查權(quán)法》出臺以前，英國一般由國務(wù)大臣負責(zé)秘密偵查的審批，而且國務(wù)大臣享有巨大的自由裁量權(quán)，嚴重缺乏外界監(jiān)督，形成了“自我審批”和“自我監(jiān)督”的行政審批模式，結(jié)果導(dǎo)致了權(quán)力的濫用。譬如，2015年，特別法庭披露，在缺乏外界監(jiān)督的情況下，國務(wù)大臣根據(jù)《1984年電信法》第94條，肆意批準情報機構(gòu)長期留存大量的通信數(shù)據(jù)，嚴重侵犯了公民的隱私權(quán)。因此，英國為了限制國務(wù)大臣的審批權(quán)力，新設(shè)立了一個獨立于英國政府機構(gòu)的行政監(jiān)督主體——偵查權(quán)監(jiān)察專員，并附設(shè)了協(xié)助偵查權(quán)監(jiān)察專員具體實施監(jiān)督職能的主體——司法監(jiān)察專員。偵查人員需要實施秘密偵查措施的，應(yīng)向國務(wù)大臣提出申請，國務(wù)大臣須草擬審批文件，再由司法監(jiān)察專員最終決定是否許可偵查人員采取秘密偵查措施。

為了解決我國秘密偵查之“內(nèi)部審批”、“同體監(jiān)督”的詬病，我們可以在借鑒英國偵查權(quán)監(jiān)察專員制度的基礎(chǔ)上，在檢察機關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個專門且獨立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室，由其專職負責(zé)秘密偵查的審查和批準，從源頭上把握對秘密偵查措施的控制。由于我國政治體制不同于英國君主立憲制的政體，無法在一府一委兩院的制度架構(gòu)下單獨設(shè)立一個獨立于政府的行政監(jiān)督機構(gòu)，而且我國憲法和刑事訴訟法均規(guī)定了檢察機關(guān)屬于我國的法律監(jiān)督機關(guān)。因此，在檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)立一個獨立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室具有一定的制度可行性。此外，我國也難以在短期內(nèi)實施秘密偵查的司法令狀制度，即由法官來批準秘密偵查措施的使用。這主要是因為我國公安機關(guān)在國家司法格局中占有強勢地位，司法審查的建立將面臨強烈的抗制。[16]105因此，我國目前只能在既定的法律框架內(nèi)完善秘密偵查的審批模式，實現(xiàn)秘密偵查審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。

首先，為了確保該監(jiān)督辦公室審批職能的中立性和公正性，應(yīng)選拔具有法官任職背景的人員作為審批人員，由同級人民代表大會進行任命。其次，要加強審批人員對秘密偵查專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)，培養(yǎng)專門的監(jiān)督人才。這種監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置雖還是屬于行政審批的模式，但是其最大的優(yōu)點是阻斷了公安機關(guān)自我授權(quán)的內(nèi)部審批方式，對公安機關(guān)適用秘密偵查措施形成一種有力的外部制約機制。由檢察機關(guān)統(tǒng)一審批秘密偵查措施的申請，不僅減少內(nèi)部審批的弊端，而且也緩解了監(jiān)督主體和客體相互制約的困境。

（二）建立秘密偵查的雙重審批機制

雙重審機制意味著秘密偵查的適用需經(jīng)過兩道關(guān)卡，一道關(guān)卡是來自秘密偵查監(jiān)督辦公室的審批，另外一道關(guān)卡是來自偵查機關(guān)負責(zé)人的正式簽發(fā)授權(quán)。首先，偵查人員須向秘密偵查監(jiān)督辦公室提出申請，由該辦公室的審批人員根據(jù)秘密偵查的必要性原則、比例原則和最后手段原則來決定是否批準申請，若審批人員經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)符合規(guī)定則予以許可批準。其次，偵查人員再把獲得審批的申請資料提交給偵查機關(guān)的負責(zé)人，由負責(zé)人正式簽發(fā)實施秘密偵查的許可令。如果秘密偵查監(jiān)督辦公室的審批人員不予批準，則偵查人員就不能向偵查機關(guān)負責(zé)人申請簽發(fā)許可令。單一的審批機制則意味著偵查人員只需向一個主體申請實施秘密偵查，這種審批方式雖在一定程度上減少了審批程序和手續(xù)，確保偵查的及時性和效率性，但它卻無法像雙重審批機制那樣起到雙重過濾的作用，難以更好地控制秘密偵查的實施。

（三）加強秘密偵查的事后監(jiān)督機制

英國秘密偵查之事后監(jiān)督機制主要體現(xiàn)在偵查報告制度和特別法庭制度。偵查報告制度不僅意味著首相可以間接監(jiān)督秘密偵查行為，而且民眾也可以通過首相公開出版?zhèn)刹閳蟾娴姆绞搅私獠⒈O(jiān)督英國政府實施秘密偵查行為的情況。特殊偵查報告制度則可以讓被采取秘密偵查措施的當(dāng)事人及時了解違法的偵查行為，并及時獲得便于申請救濟的材料和文件。特別法庭則是給主觀上認為受到秘密偵查措施侵害的當(dāng)事人提供一個救濟場所，從而實現(xiàn)對秘密偵查違法行為的間接監(jiān)督。

我國可以在借鑒英國偵查報告制度和特別法庭制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建具有本土化的事后監(jiān)督機制，如構(gòu)建具有中國特色的秘密偵查報告制度，由檢察機關(guān)之獨立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室實施偵查報告制度。首先，我國具有構(gòu)建偵查報告制度的可行性，我國不像美國那樣實行“三權(quán)分立”，我國國家權(quán)力的配置的特色在于：立法、行政、司法之間的分工合作，地方、中央之間的職能分工。[17]作為立法機關(guān)的人民代表大會屬于權(quán)力機關(guān)，由它產(chǎn)生一府兩院的重要組成人員并受它監(jiān)督。因此，我國的行政機關(guān)和司法機關(guān)均須接受人民代表大會的監(jiān)督。其次，我國具有構(gòu)建偵查報告制度的實踐基礎(chǔ)，檢察機關(guān)須每年向人民代表大會提交工作報告，通過這種報告方式來實現(xiàn)權(quán)力的制衡。最后，在可行性和實踐性的基礎(chǔ)上，我國可以通過修改刑事訴訟法的方式建立秘密偵查報告制度，規(guī)定由獨立的秘密偵查法律監(jiān)督辦公室每年在人民代表大會會議召開期間向人民代表大會提交書面的年度偵查報告，報告的內(nèi)容主要包括秘密偵查行為的申請、審批許可、實施等情況，人民代表大會的審查方式以公開質(zhì)詢秘密偵查法律監(jiān)督辦公室為主，涉及國家秘密或者偵查機密的報告內(nèi)容不應(yīng)該在人民代表大會會議上直接公開發(fā)表，而是由人民代表大會采取書面的審查方式監(jiān)督秘密偵查行為的實施。

另外，為了可以及時救濟受到秘密偵查行為侵害的當(dāng)事人，我國可以建立特別法庭制度，實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。英國的特別法庭是由英國女皇通過特許證書任命特定人員組成的司法機構(gòu)，它獨立于其他普通法院，而且專門處理針對秘密偵查行為的各種申訴。英國特別法庭的組成人員一般要求具有律師任職背景。在現(xiàn)行司法體制下，我國無法單獨設(shè)立一個特別法庭，但是我國可以在各級法院內(nèi)部設(shè)立一個專門審理秘密偵查行為糾紛的秘密偵查法庭。該秘密偵查法庭一般由10個成員組成，這些成員須經(jīng)過相關(guān)秘密偵查業(yè)務(wù)知識的考核并獲得法院院長的任命才能正式審理秘密偵查的申訴。即被采取秘密偵查措施的當(dāng)事人認為偵查人員存在違法行為并侵犯了自身的合法權(quán)利而向法庭申請司法救濟。秘密偵查法庭的審查方式一般以不公開審理為主，即審理人員只在申訴人和偵查機關(guān)之間進行舉證和質(zhì)證，并就秘密偵查行為是否違法和申訴人是否受到侵害作出決定。這些決定包括，禁止通過違法偵查行為所獲的材料作為證據(jù)使用，要求偵查機關(guān)對申訴人進行賠償，命令偵查機關(guān)銷毀所獲的材料，駁回申訴人的無理請求等。申訴人若不服秘密偵查法庭的決定，可以向上一級的秘密偵查法庭提起上訴。