城鄉(xiāng)居保扶貧成效的發(fā)展愿景和政策仿真

■文／米紅 劉悅

黨的十八大以來，脫貧攻堅(jiān)被擺到治國理政的重要位置。作為面向低收入群體的基本養(yǎng)老保險制度，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱“城鄉(xiāng)居?！保┰谥泼撠毠?jiān)中發(fā)揮著重要作用。截至2017年底，城鄉(xiāng)居保參?？?cè)藬?shù)51255萬人，繳費(fèi)人數(shù)34908萬人，領(lǐng)取待遇人數(shù)15598萬人。人均繳費(fèi)282元，人均月領(lǐng)取待遇125元。其中享受政府代繳保費(fèi)的貧困人口數(shù)超過1515萬人，享受待遇的60歲以上貧困老人超過1681萬人。將數(shù)億低收入人群納入城鄉(xiāng)居保制度，使億萬參保居民在年老時獲得一筆穩(wěn)定的養(yǎng)老金收入，有效減少了因老致貧現(xiàn)象。

但該制度也面臨著發(fā)展不平衡不充分問題，待遇水平偏低，且缺少動態(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)重制約著其養(yǎng)老保障和扶貧功能的發(fā)揮。2017年全國城鄉(xiāng)居保人均養(yǎng)老金雖達(dá)到1500元/年，但與國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2300元/年相比，仍有較大差距。如果老年人僅依靠城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金，其收入水平仍處于扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下。另外，領(lǐng)取待遇偏低也導(dǎo)致現(xiàn)在的繳費(fèi)人口繳費(fèi)積極性不高，普遍選擇最低檔標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，斷保、欠保時有發(fā)生，不利于城鄉(xiāng)居保制度的可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)居保制度在未來扶貧中如何有效發(fā)揮減少老年貧困的重要作用？本文基于目前已有數(shù)據(jù)和提升養(yǎng)老金發(fā)展愿景的合理假設(shè)，結(jié)合農(nóng)村參保人口結(jié)構(gòu)性的預(yù)測和制度待遇領(lǐng)取參數(shù)的變化，對2018—2032年我國城鄉(xiāng)居保扶貧的發(fā)展路徑進(jìn)行中長期政策仿真研究。

養(yǎng)老金三愿景

未來國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)必將隨著國家發(fā)展程度、國民收入、社會消費(fèi)水平、生活成本等各方面指標(biāo)變化上調(diào)。為了讓更多低收入人口更大程度享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的好處，城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也需要進(jìn)一步提高。根據(jù)2011年的扶貧線2300元（本文稱為“扶貧絕對標(biāo)準(zhǔn)線”）占當(dāng)年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的6.6%，本文提出將我國未來人均GDP的6.6%設(shè)置為應(yīng)當(dāng)達(dá)到的“扶貧相對標(biāo)準(zhǔn)線”的參考值。并分別以未來不同時間點(diǎn)達(dá)到“扶貧絕對標(biāo)準(zhǔn)線”和“扶貧相對標(biāo)準(zhǔn)線”為參照，設(shè)計(jì)出3種提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金的愿景，再結(jié)合人口預(yù)測的結(jié)果測算出未來每年貧困老人養(yǎng)老金總支出。

愿景A：在1500元/年的基礎(chǔ)上，從2018年開始逐步提高到2020年達(dá)到2300元/年，并保持這一標(biāo)準(zhǔn)不變直至2032年。

愿景B：在1500元/年的基礎(chǔ)上，從2018年開始逐年提高到2030年，達(dá)到當(dāng)年人均GDP的6.6%，并保持這一標(biāo)準(zhǔn)不變直至2032年。

愿景C：在1500元/年的基礎(chǔ)上，從2018年開始逐年提高到2025年，達(dá)到當(dāng)年人均GDP的6.6%，并保持這一標(biāo)準(zhǔn)不變直至2032年。

政策仿真

首先，利用人口預(yù)測軟件PADIS-INT預(yù)測出2017年至2032年16—59歲總?cè)丝诩?0歲以上總?cè)丝凇；谇拔囊龅?017年底城鄉(xiāng)居保參保總?cè)藬?shù)、繳費(fèi)人數(shù)、領(lǐng)取人數(shù)和享受代繳的貧困人數(shù)、享受待遇的60歲以上貧困老人數(shù)等指標(biāo)，可以計(jì)算出2017年城鄉(xiāng)居保繳費(fèi)人數(shù)占16—59歲總?cè)丝诘谋壤秊?8.72%。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的公報顯示，2017年末貧困發(fā)生率為3.1%。根據(jù)中央提出的到2020年全面消除貧困的指示，本文考慮從2018年起在城鄉(xiāng)居保制度中，政府代繳覆蓋人群每年增加0.5個百分點(diǎn)，到2020年即達(dá)到3.18%，將所有貧困人口都納入政府代繳的保障中。從2021年開始逐步解決相對貧困，將貧困線的標(biāo)準(zhǔn)提高到人均GDP的6.6%，制度覆蓋的相對貧困人口將達(dá)到勞動年齡總?cè)丝诘?.68%。隨著扶貧工作的進(jìn)一步開展，2021年以后貧困人口將逐年減少，政府代繳人口比例每年減少0.1個百分點(diǎn)。2017年60歲以上的貧困老人在60歲以上總?cè)丝谥兴急壤秊?.24%。隨著城鄉(xiāng)居保扶貧作用的進(jìn)一步顯現(xiàn)，將逐漸擴(kuò)大對貧困老年人的覆蓋面。參考代繳保費(fèi)覆蓋的比例，每年增長0.5個百分點(diǎn)到2020年將覆蓋8.74%的貧困老年人口；2021年貧困標(biāo)準(zhǔn)提高后，將覆蓋9.24%的貧困老年人口。隨著多種舉措的共同實(shí)施，2021年以后老年貧困的發(fā)生率也將逐漸降低，按照每年減少0.1個百分點(diǎn)測算。

浙江大學(xué)人口大數(shù)據(jù)與政策仿真工作坊測算結(jié)果顯示：截至2017年底，繳費(fèi)人數(shù)占當(dāng)年勞動年齡總?cè)丝诘?8.72%，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)占當(dāng)年60歲以上總?cè)丝诘?7.16%。未來城鄉(xiāng)居保制度將進(jìn)一步完善和擴(kuò)展，繳費(fèi)人數(shù)和領(lǐng)取人數(shù)比例也將逐漸增加，預(yù)計(jì)每年將增加0.1%。到2032年繳費(fèi)人數(shù)占當(dāng)年勞動年齡人口的40.22%，領(lǐng)取人數(shù)占60歲以上總?cè)丝诘?8.66%。根據(jù)以上推斷測算，到2020年繳費(fèi)人數(shù)為34935萬人，其中政府代繳人數(shù)為2848萬人，領(lǐng)取人數(shù)為17203萬人，其中貧困老人2229萬人。到2025年繳費(fèi)人數(shù)為34450萬人，其中政府代繳人數(shù)為2861萬人，領(lǐng)取人數(shù)為21338萬人，其中貧困老人2776萬人。到2032年繳費(fèi)人數(shù)為32597萬人，其中代繳人數(shù)為2092萬人，領(lǐng)取人數(shù)為29109萬人，其中貧困老人3452萬人。

然后，根據(jù)我國近年人均GDP的增長情況對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)測，本文設(shè)定未來人均GDP每年增長6%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2016年人均GDP為53980元。根據(jù)愿景A、B、C的設(shè)定，可以測出2017—2032年歷年人均GDP及養(yǎng)老金待遇。在愿景A下，從2020年起養(yǎng)老金待遇保持在2300元/年不變。在愿景B下，養(yǎng)老金待遇逐年提高到2030年達(dá)到8055元/年，并保持這一標(biāo)準(zhǔn)至2032年。在愿景C下，養(yǎng)老金待遇逐年提高到2025年達(dá)到6019元/年，并保持這一標(biāo)準(zhǔn)至2032年。再根據(jù)前文人口預(yù)測的結(jié)果，可以測算出在不同愿景下每年對貧困老人的總支出。

測算結(jié)果顯示，相對扶貧標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高。如果采取愿景A從2020年起保持2300元/年的標(biāo)準(zhǔn)，雖然每年對貧困老人的總支出較少，但城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金待遇和相對貧困標(biāo)準(zhǔn)差距越來越大，難以體現(xiàn)城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老保障和扶貧功能。愿景C在期初待遇水平增長較快，但在2025年以后如果不再對城鄉(xiāng)居保待遇水平進(jìn)行調(diào)整也會出現(xiàn)待遇水平相對下降，保障功能弱化的現(xiàn)象。愿景B的待遇水平逐漸增長到2030年達(dá)到當(dāng)年人均GDP的6.6%，保障水平適中，對貧困老人的總支出為2635億元；2032年對貧困老人的總支出為2781億元。

未來15年城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時提高。如果僅維持某一水平，保障水平與人均GDP之間的差距會越來越大，將削弱城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老和扶貧功能。愿景B和愿景C分別盯住2030年和2025年人均GDP6.6%的水平，在一定時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了保障水平適度的目標(biāo)。在2026年之前愿景C對貧困老人的總支出大于愿景B，之后則相反。因此，在實(shí)踐過程中可以根據(jù)基金收支狀況相機(jī)選擇發(fā)展愿景，以達(dá)到保障待遇水平和基金可負(fù)擔(dān)的雙重目標(biāo)。但不論是愿景B還是愿景A都不是一勞永逸的，在2032年以后仍需要根據(jù)城鄉(xiāng)人均收入、物價等的變化適時調(diào)整。這既能有效發(fā)揮城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老保障作用助力脫貧攻堅(jiān)，又能給現(xiàn)在的繳費(fèi)人口一個明確的預(yù)期，激勵多繳多得，長繳多得。

結(jié)論與建議

通過對未來15年城鄉(xiāng)居保政策仿真的結(jié)果可以看出，該制度助力脫貧的功能仍有很大發(fā)展空間，2020年實(shí)現(xiàn)全面小康之后，在解決相對貧困方面將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。人口預(yù)測結(jié)果顯示，在人口加速老齡化和扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高的雙重作用下，到2032年相對貧困老年人將達(dá)到3452萬人，比2017年增加1770萬人。享受城鄉(xiāng)居保待遇的貧困老人占當(dāng)年60歲以上總?cè)丝诘?.14%。城鄉(xiāng)居保結(jié)合低保制度和基本醫(yī)保制度構(gòu)成多層次多維度的社會保障體系，能夠保證全體貧困老人“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”。需要指出的是，由于2021年提高了扶貧標(biāo)準(zhǔn)，政府代繳人數(shù)將在當(dāng)年達(dá)到峰值，為3305萬人，隨后逐年減少。鑒于此，負(fù)有“兜底”責(zé)任的政府需要提前進(jìn)行精準(zhǔn)測算制訂相應(yīng)預(yù)案。

從保障水平來看，未來15年城鄉(xiāng)居保扶貧成效將有大幅提升。本文給出的三種愿景，即到2032年待遇水平將分別達(dá)到2300元/年、8055元/年、6019元/年，每月最低192元、最高671元，待遇水平的提高可以有效緩解貧困老人的經(jīng)濟(jì)壓力，讓他們安享晚年。同時，基于三種愿景的貧困老人的財(cái)政總支出將達(dá)到794億元、2781億元、2078億元，分別是2017年財(cái)政支出的3倍、11倍、8倍。因此，要結(jié)合人口預(yù)測分析，制定科學(xué)的待遇調(diào)整方案，保障養(yǎng)老保險基金健康、平穩(wěn)、可持續(xù)運(yùn)營。

為了城鄉(xiāng)居保制度更好地助力扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，本文提出兩點(diǎn)建議：

一是適時調(diào)整城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老保險待遇，在解決絕對貧困的基礎(chǔ)上，逐步解決相對貧困問題。首先，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平增長情況，適時適度提高城鄉(xiāng)居保最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，同時體現(xiàn)對貧困人員的傾斜。其次，落實(shí)城鄉(xiāng)居保待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，完善城鄉(xiāng)居保籌資和保障機(jī)制，逐步提高保障水平。最后，完善多繳多補(bǔ)、長繳多得等政策，適時適當(dāng)提高最低繳費(fèi)檔次，引導(dǎo)參保人選擇高檔繳費(fèi)、長期繳費(fèi)。

二是扶貧與扶志、扶智相結(jié)合。貧困人口享有對國民財(cái)富再分配的權(quán)力，但在扶貧的進(jìn)程中須警惕“福利依賴”問題。不當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金繳費(fèi)選擇確實(shí)可能形成一種新的“延續(xù)性貧困”，導(dǎo)致貧困問題在個人生命歷程中的傳遞，加重貧困人口的“福利依賴”。社會保險制度需堅(jiān)持責(zé)任分擔(dān)，水平增長適度，防止部分貧困人口過度依賴政府代繳保費(fèi)，對整個社會保障體系造成過大壓力。（本文是浙江省社科重點(diǎn)項(xiàng)目（17NDJC029Z）的一部分）