改革開(kāi)放四十年中國(guó)政治實(shí)踐和話語(yǔ)的變化

汪衛(wèi)華

（北京大學(xué)，北京 100871）

改革開(kāi)放四十年之際，回顧當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)中西學(xué)界政界存在大相徑庭的解讀與評(píng)價(jià)?；谡我庾R(shí)形態(tài)上的根本差異，冷戰(zhàn)后西方普遍期待看到中國(guó)在改革開(kāi)放市場(chǎng)化進(jìn)程中，像蘇聯(lián)、東歐社會(huì)主義國(guó)家一樣“改旗易幟”，逐步實(shí)現(xiàn)所謂以多黨競(jìng)爭(zhēng)選舉的“民主化”為核心內(nèi)容的“政治轉(zhuǎn)型”。與此相反，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，四十年來(lái)中國(guó)政治一方面保持了高度穩(wěn)定，另一方面又逐步呈現(xiàn)出不同以往的鮮明政治實(shí)踐特點(diǎn)與政治話語(yǔ)特色。四十年來(lái)，區(qū)別于西方資本主義自由民主政治發(fā)展，堅(jiān)持人民民主的中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路日益清晰。

一、人民民主的當(dāng)代內(nèi)涵

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，人民民主的旗幟始終未變，但隨著時(shí)代的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變革，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨自身意識(shí)形態(tài)和路線方針政策的不斷調(diào)整，人民民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的價(jià)值理念和制度安排，其具體內(nèi)涵在中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐發(fā)展中逐步充實(shí)完善。

在當(dāng)代中國(guó)政治語(yǔ)境中，“人民民主”往往或者被視為“人民當(dāng)家作主”的同義語(yǔ)，或者被視為“人民民主專(zhuān)政”國(guó)體一體兩面（在人民內(nèi)部實(shí)行民主，對(duì)階級(jí)敵人進(jìn)行專(zhuān)政）之中的一面。①1954年6月14日，毛澤東在中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議上作《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》的講話中指出：“我們的民主不是資產(chǎn)階級(jí)的民主，而是人民民主，這就是無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政。人民民主的原則貫串在我們整個(gè)憲法中。”1954年《憲法》并沒(méi)有采用“人民民主專(zhuān)政”的提法，其第一條表述為：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國(guó)家。”這也延續(xù)了毛澤東在建國(guó)前夕《論人民民主專(zhuān)政》一文中的立場(chǎng)，借鑒當(dāng)時(shí)東歐人民民主國(guó)家的用法，將人民民主主義視為向社會(huì)主義過(guò)渡的過(guò)渡形態(tài)，從而與已建成社會(huì)主義的蘇聯(lián)相區(qū)別。待中國(guó)的社會(huì)主義改造完成后，尤其是20世紀(jì)60年代初開(kāi)始，我國(guó)就不再使用“人民民主”或“人民民主專(zhuān)政”，而是回到“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政”的馬列主義經(jīng)典表述上。直至80年代初，黨和政府才再次恢復(fù)使用“人民民主專(zhuān)政”提法，在1982年《憲法》序言中表述為“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政，實(shí)質(zhì)上即無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政”。人民民主亦曾作為與“黨內(nèi)民主”對(duì)舉的概念，例如，1962年1月30日，毛澤東在擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話（七千人大會(huì)）中說(shuō)：“在我們國(guó)家，如果不充分發(fā)揚(yáng)人民民主和黨內(nèi)民主，不充分實(shí)行無(wú)產(chǎn)階級(jí)的民主制，就不能有真正的無(wú)產(chǎn)階級(jí)的集中制?！睆男轮袊?guó)成立時(shí)確立人民民主專(zhuān)政這一“國(guó)體”，到“五四憲法”明確規(guī)定人民代表大會(huì)制度這一政體，中間經(jīng)過(guò)20世紀(jì)六七十年代“文革”期間“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政下的繼續(xù)革命”的曲折反復(fù)，一直到改革開(kāi)放后的“八二憲法”，人民民主專(zhuān)政國(guó)體與人民代表大會(huì)制度政體的概括最終穩(wěn)定下來(lái)并延續(xù)至今。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)官方的政治話語(yǔ)中逐漸形成了在“國(guó)體”意義上使用“人民民主專(zhuān)政”提法，在“社會(huì)主義民主”意義上使用“人民當(dāng)家作主”和“人民民主”表述的慣例。正如西方資本主義民主制度往往被簡(jiǎn)化為“自由民主”的標(biāo)簽一樣，可以說(shuō)，“人民民主”就是當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的同義語(yǔ)。

改革開(kāi)放以來(lái)，在反思以往社會(huì)主義民主與法制建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)民主政治發(fā)展基本保持著穩(wěn)步有序推進(jìn)制度化的變革節(jié)奏。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，繼1997年黨的十五大把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略之后，2002年黨的十六大報(bào)告正式提出“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”。此后，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”就成為改革開(kāi)放新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展道路基本內(nèi)涵的概括。

2017年10月，黨的十九大明確提出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”。在發(fā)展社會(huì)主義民主政治這一重大問(wèn)題上，黨的十九大報(bào)告延續(xù)了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”的提法，將三者的關(guān)系表述為“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國(guó)社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐”。

不同政治發(fā)展道路體現(xiàn)為不同的制度特征、價(jià)值本位、運(yùn)行方式?！皥?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”作為人民民主即中國(guó)特色社會(huì)主義民主的內(nèi)涵概括，是中國(guó)政治發(fā)展道路的核心內(nèi)容，它與西方資本主義政治發(fā)展道路即自由民主的差異在于：

首先，人民民主在當(dāng)代中國(guó)的根本制度特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐中黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的主要政治制度形式是我國(guó)《憲法》確立的人民代表大會(huì)這一根本政治制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，以及民主集中制組織原則。與之相反，西方自由民主以“議會(huì)、選舉、政黨”三位一體的“代議民主制”為其根本制度特征，議會(huì)制度為中心，選舉制度為樞紐，多黨競(jìng)爭(zhēng)為動(dòng)力。無(wú)論是“議會(huì)至上”的議會(huì)內(nèi)閣制，還是“三權(quán)分立”的總統(tǒng)制，在“代議民主制”這一基本制度特征上，西方自由民主事實(shí)上只是“選主”①代議制民主的興起改變了民主作為平民政體的原初涵義，把普遍、定期的選舉作為民主的形式標(biāo)準(zhǔn)，從而讓 Democracy 淪為Electocracy，即選主。參見(jiàn)王紹光主編：《選主批判：對(duì)當(dāng)代西方民主的反思》，歐樹(shù)軍譯，北京：北京大學(xué)出版社，2014年。。正因?yàn)樵诟局贫忍卣魃系牟町?，人民民主政治發(fā)展道路中的中國(guó)共產(chǎn)黨是以為人民服務(wù)為宗旨的領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)政黨，不能視同為西方代議民主制度下以競(jìng)逐選票、贏得議席為目的，代表部分社會(huì)群體利益的政治競(jìng)爭(zhēng)集團(tuán)。

其次，在價(jià)值本位上，人民民主要求保障“人民當(dāng)家作主”，這就要求堅(jiān)持人民的主體地位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正公平；既以民為本，接續(xù)中華民族政治文明中源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的民本主義傳統(tǒng)；又以人為本，接續(xù)馬克思主義追求“人的全面發(fā)展”的道義訴求。人民民主意味著要將人民整體利益與社會(huì)公正公平置于個(gè)人自由之上，“大道之行，天下為公”。人民民主要求節(jié)制資本、保護(hù)社會(huì)，不患寡而患不均，始終堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在經(jīng)濟(jì)生活中既切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。人民民主以“人民當(dāng)家作主”為價(jià)值本位，與自由民主以維護(hù)個(gè)人自由為價(jià)值本位，構(gòu)成了兩條政治發(fā)展道路在價(jià)值取向上的根本分歧。與消極地主張維護(hù)個(gè)人自由不同，人民民主以社會(huì)公正公平和人民整體利益為政治評(píng)價(jià)尺度和政策評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，不僅要求黨和人民始終站在一起，尊重人民的主體地位、尊重人民的首創(chuàng)精神，把人民的意志、人民的智慧及時(shí)轉(zhuǎn)化為黨治國(guó)理政的方針政策，還要求黨善于用科學(xué)理論武裝全黨、教育人民，承擔(dān)起政治精英應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)人與社會(huì)的全面發(fā)展。

最后，在運(yùn)行方式上，人民民主強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，西方自由民主則與西方憲政互為表里。與近代以來(lái)西方憲政強(qiáng)調(diào)的“有限政府”、“分權(quán)制衡”不同，人民民主政治發(fā)展道路中預(yù)設(shè)的是廣義的有為政府，對(duì)人民承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。因此，不能將“依法治國(guó)”簡(jiǎn)單等同為以分權(quán)制衡為基本原則的西方憲政。依法治國(guó)一方面要求以憲法和法律等正式制度形式來(lái)約束政府權(quán)力，另一方面則卻沒(méi)有用所謂司法獨(dú)立保障和落實(shí)分權(quán)制衡的意味?！耙婪ㄖ螄?guó)”與“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”不能對(duì)立起來(lái)，法治作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略，必須服務(wù)于社會(huì)主義政治發(fā)展道路的實(shí)踐要求，而不能簡(jiǎn)單奉行法律形式主義至上。

總之，在新世紀(jì)新時(shí)代，人民民主應(yīng)當(dāng)作為與西方自由民主相對(duì)的中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路加以解讀。這一政治發(fā)展道路的核心內(nèi)涵就是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”。如果我們將當(dāng)代西方自由民主政治發(fā)展道路內(nèi)在的制度特征、價(jià)值本位、運(yùn)行方式也一一分辨清楚，不難發(fā)現(xiàn)西方自由民主道路其實(shí)也存在著一組“三者有機(jī)統(tǒng)一”，即“代議制度、個(gè)人自由和憲政的有機(jī)統(tǒng)一”。代議民主、自由民主、憲政民主這三個(gè)現(xiàn)實(shí)中常見(jiàn)的方便政治標(biāo)簽中，作為重點(diǎn)的恰恰并非“民主”，而是對(duì)民主的各種限定詞與修飾語(yǔ)?！懊裰鳌痹谶@里反倒成了一個(gè)抽象的意識(shí)形態(tài)符號(hào)，經(jīng)過(guò)“議會(huì)、選舉、政黨”三位一體的代議制度安排“過(guò)濾”后，作為平民政體的原初含義基本上蕩然無(wú)存。有趣的是，受當(dāng)代西方自由民主政治語(yǔ)境的影響，強(qiáng)調(diào)平民利益至上的“平民主義”（populism）如今也在中文環(huán)境中被解讀成了所謂與民主相悖的、帶有貶義色彩的“民粹”。人民民主政治發(fā)展道路以人民當(dāng)家作主、社會(huì)公正公平為基本價(jià)值追求，與西方自由民主政治發(fā)展道路以維護(hù)個(gè)人自由為基本價(jià)值追求形成了鮮明對(duì)比。明乎此則不難理解，就價(jià)值本位而言，“人民當(dāng)家作主”較之“自由民主”其實(shí)更切合民主的本義。

政治話語(yǔ)上的梳理畢竟只能厘清政治發(fā)展道路的理論邏輯，不能代替對(duì)政治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)解釋。當(dāng)代西方自由民主政治話語(yǔ)體系之所以流行于世界，除了西方發(fā)達(dá)國(guó)家自身的經(jīng)濟(jì)成就和生活水平具有吸引力外，也跟“議會(huì)、選舉、政黨”三位一體的代議制民主自19世紀(jì)下半葉以來(lái)逐步發(fā)展成熟密不可分。更重要的是，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則原本與崇尚個(gè)人自由、維護(hù)私有財(cái)產(chǎn)、警惕政府干預(yù)為根本鵠的的西方自由主義、憲政傳統(tǒng)互為表里，價(jià)高者得的市場(chǎng)規(guī)則與票多者勝的政治規(guī)則都體現(xiàn)了“多數(shù)決”的一致邏輯。這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑、政治實(shí)踐與政治話語(yǔ)相互支撐的格局，使得西方自由民主政治發(fā)展道路看上去具有說(shuō)服力和吸引力。

改革開(kāi)放四十年來(lái)，盡管對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展道路即人民民主的內(nèi)涵形成了較為全面的新解讀，但在實(shí)踐中到底如何將“三者有機(jī)統(tǒng)一”以適當(dāng)?shù)捏w制機(jī)制加以落實(shí)？在全球化背景下的市場(chǎng)化改革進(jìn)程中如何實(shí)現(xiàn)黨和政府全心全意為人民服務(wù)，讓改革成果惠及廣大人民群眾，維護(hù)社會(huì)公正公平？這是當(dāng)前中國(guó)政治發(fā)展要解決的根本問(wèn)題，也決定了中式人民民主相對(duì)于西方自由民主到底能不能有更強(qiáng)的說(shuō)服力和吸引力。

二、四十年來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的主要內(nèi)容

與經(jīng)濟(jì)改革起始于“摸著石頭過(guò)河”不同，改革開(kāi)放以來(lái)的政治體制改革原本有一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，即從十一屆三中全會(huì)初步提出政治體制改革的問(wèn)題開(kāi)始，①1978年12月，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的著名講話中明確指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！保▍⒁?jiàn)《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146頁(yè)。）鄧小平在這篇講話中也從解放思想的角度講到了黨政分開(kāi)問(wèn)題，“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政，必須對(duì)此進(jìn)行改革，實(shí)行黨政分開(kāi)”。中間經(jīng)過(guò)1980年8月鄧小平發(fā)表《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這一重要講話，明確提出政治體制改革要集中解決權(quán)力過(guò)分集中、黨政不分、以黨代政等問(wèn)題，到1987年黨的十二屆七中全會(huì)原則同意以“黨政分開(kāi)”為中心思路的《政治體制改革總體設(shè)想》，并將其基本內(nèi)容納入黨的十三大報(bào)告。由此，黨政分開(kāi)、權(quán)力下放、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)成為改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)政治體制改革的標(biāo)志性內(nèi)容。需要指出的是，黨政分開(kāi)盡管引人注目，但只是涉及了黨政關(guān)系這一個(gè)政治領(lǐng)域，并不足以涵蓋中國(guó)改革開(kāi)放四十年政治發(fā)展實(shí)踐的整體特征。從不同的維度觀察，中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的政治發(fā)展和政治體制改革在各個(gè)領(lǐng)域并不同步。

首先，為解決權(quán)力過(guò)分集中、管得過(guò)多過(guò)死的體制痼疾，黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)從20世紀(jì)80年代初改革伊始就是黨中央推進(jìn)改革的著力點(diǎn)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革與市場(chǎng)化進(jìn)程的深入發(fā)展，政企分開(kāi)的問(wèn)題在90年代的國(guó)有企業(yè)改革大潮中大多已經(jīng)解決；進(jìn)入新世紀(jì)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代公司制度業(yè)已初步成型。就連時(shí)常被媒體戲稱(chēng)為“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最后堡壘”的鐵道部，也在2013年政府機(jī)構(gòu)改革中被撤銷(xiāo)，徹底實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。在黨政分開(kāi)問(wèn)題上，從一開(kāi)始，中央就反復(fù)強(qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)是針對(duì)黨和政府的職能混淆、以黨代政的現(xiàn)象提出的，其目的是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，真正發(fā)揮黨總攬全局的作用。但是，從理論上講，中國(guó)共產(chǎn)黨并非西方代議民主制中以選舉為目的的政治競(jìng)爭(zhēng)集團(tuán)，而是強(qiáng)調(diào)密切聯(lián)系群眾、和人民在一起的領(lǐng)導(dǎo)者和執(zhí)政黨。黨政分開(kāi)涉及黨和政府職能與權(quán)力的重新劃分，從實(shí)踐來(lái)看，在強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則前提下，黨政分開(kāi)其實(shí)不宜操作，在具體落實(shí)過(guò)程中確實(shí)也造成了一些黨的部門(mén)、地方與基層組織渙散和黨在政府部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)弱化的現(xiàn)象。

從2002年黨的十六大報(bào)告明確提出“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度”，到黨的十八大報(bào)告，中央沒(méi)有再使用黨政分開(kāi)的提法，而是把執(zhí)政能力問(wèn)題作為建設(shè)對(duì)象，將“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”作為提升黨政關(guān)系改革的目標(biāo)要求。黨的十八大以來(lái)，在全面從嚴(yán)治黨新形勢(shì)下，中央領(lǐng)導(dǎo)同志明確提出“只有黨政分工，沒(méi)有黨政分開(kāi)”。2017年黨的十九大報(bào)告正式把黨的領(lǐng)導(dǎo)確立為“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，明確提出“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，由此，也就給20世紀(jì)80年代以來(lái)圍繞黨政分開(kāi)展開(kāi)的有關(guān)爭(zhēng)議畫(huà)上了句號(hào)。2018年2月，黨的十九屆三中全會(huì)《決定》提出，要以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)，使黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。這體現(xiàn)了新時(shí)代中國(guó)政治體制改革聚焦國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全新思路。當(dāng)前，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出的各項(xiàng)機(jī)構(gòu)改革舉措正在穩(wěn)步推進(jìn)、迅速落實(shí)。

其次，社會(huì)主義法制建設(shè)與黨和國(guó)家政治生活的“制度化、法律化”成為中國(guó)政治發(fā)展的一個(gè)突出成就。四十年來(lái)，從法制到法治，中國(guó)法治建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。尤其是在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)確立之后，1997年黨的十五大正式提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，把依法治國(guó)確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。黨的十八大以來(lái)，法治建設(shè)在“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的地位進(jìn)一步突出。2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，把“全面推進(jìn)依法治國(guó)”總目標(biāo)概括為“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，提出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

新世紀(jì)新時(shí)代，“建設(shè)法治中國(guó)”已經(jīng)成為全社會(huì)的基本共識(shí)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本建成，全國(guó)人大的立法工作進(jìn)入“立改廢釋并舉”的完善階段，全面深化司法體制改革也進(jìn)入攻堅(jiān)階段，深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府成為近期中國(guó)法治建設(shè)的樞紐。十八大以來(lái)，黨中央自覺(jué)維護(hù)憲法的根本大法權(quán)威，強(qiáng)調(diào)依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，在事關(guān)全局的一些重大改革中，嚴(yán)格依照憲法和法定程序，取得全國(guó)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)或授權(quán)，建立憲法宣誓制度，成為新時(shí)代全面依法治國(guó)的生動(dòng)體現(xiàn)。尤其是在全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中，也貫穿著法治意識(shí)，對(duì)黨規(guī)黨法進(jìn)行全面系統(tǒng)的修訂完善，強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)紀(jì)、依法監(jiān)察。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家監(jiān)察制度改革成為法治中國(guó)建設(shè)的一個(gè)突出亮點(diǎn)，這充分體現(xiàn)了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的整體性、系統(tǒng)性，體現(xiàn)了全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的協(xié)同推進(jìn)。

再次，人民當(dāng)家作主的各項(xiàng)制度安排不斷完善，基層群眾自治與協(xié)商民主發(fā)展成就明顯。1982年《憲法》確立了人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度作為我國(guó)根本政治制度和基本政治制度的地位。這些都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主的主要制度保障形式。習(xí)近平總書(shū)記指出：“保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號(hào)、不是一句空話，必須落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中。”①中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年，第170頁(yè)。改革開(kāi)放四十年，人民代表大會(huì)制度在制度化、法治化建設(shè)上不斷加強(qiáng)完善，從全國(guó)人大到各級(jí)地方人大的工作職能不斷充實(shí)，各級(jí)人大代表選舉，尤其是基層人民代表選舉日趨規(guī)范。全國(guó)政協(xié)和地方政協(xié)在黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作新形勢(shì)下不斷加強(qiáng)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的工作職能，集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，適應(yīng)改革開(kāi)放帶來(lái)的社會(huì)階層新變化，完善在中國(guó)政治生活中獨(dú)特的社會(huì)賢達(dá)吸納整合功能。新世紀(jì)以來(lái)，協(xié)商民主的理論與實(shí)踐日益完善，協(xié)商民主成為我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

相比人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度而言，基層群眾自治制度主要是改革開(kāi)放的時(shí)代產(chǎn)物。1982年底，中央決定廢除人民公社，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，實(shí)行村民自治。1987年《村民委員會(huì)組織法（試行）》從法律上規(guī)定了“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，1998年通過(guò)的新的《村民委員會(huì)組織法》再次予以確認(rèn)，從而確立了延續(xù)至今的“鄉(xiāng)政村治”治理格局。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，基層村委會(huì)直接選舉就成為中國(guó)政治生活中一個(gè)廣受關(guān)注的現(xiàn)象。但是，隨著90年代中后期“三農(nóng)”問(wèn)題日漸凸顯和改革開(kāi)放帶來(lái)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，農(nóng)村基層治理也出現(xiàn)了各種各樣亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。新中國(guó)成立后確立的城市街居兩級(jí)管理體制在改革開(kāi)放后得以恢復(fù)和發(fā)展。1989年《城市居民委員會(huì)組織法》正式將居民委員會(huì)規(guī)定為“基層群眾性自治組織”，開(kāi)啟了城市基層群眾自治實(shí)踐。隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的深入，傳統(tǒng)的單位制逐步解體，城市居委會(huì)成為城市基層社區(qū)治理的關(guān)鍵樞紐。從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，國(guó)家通過(guò)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，試圖重構(gòu)城市基層社會(huì)組織方式，擴(kuò)大居民參與，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效治理。但是，由于作為基層政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處和作為基層群眾自治組織的居委會(huì)之間，在人財(cái)物諸方面客觀存在依附關(guān)系，各地基層居民自治的發(fā)展?fàn)顩r與實(shí)際效果存在明顯的差異。大多數(shù)城市居委會(huì)在社區(qū)治理中并沒(méi)能突出其自治與參與屬性，尤其是在各種上級(jí)政府?dāng)偱晒ぷ骱臀臓﹫?bào)表的壓力下，居委會(huì)反而演變?yōu)榛鶎诱墓ぷ饔|手?？偟膩?lái)講，無(wú)論城鄉(xiāng)，盡管改革開(kāi)放以來(lái)基層群眾自治制度已經(jīng)成型，但人民群眾的參與積極性普遍不足，與“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的目標(biāo)還有很大距離。新世紀(jì)以來(lái)，包括社區(qū)治理在內(nèi)的社會(huì)治理逐步納入了黨和國(guó)家加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的整體范疇。如何在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，把基層群眾自治與創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)合起來(lái)通盤(pán)考慮，仍舊是比較迫切的工作任務(wù)。

最后，中央與地方關(guān)系經(jīng)歷了比較大的調(diào)整。盡管在法律地位上，我國(guó)一直是單一制國(guó)家，但客觀存在的地區(qū)間發(fā)展差異、民族差異以及尚未完全解決的祖國(guó)統(tǒng)一問(wèn)題決定了改革開(kāi)放后我國(guó)的中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出“寓多樣性于統(tǒng)一性”的特征。需要強(qiáng)調(diào)的是，從縱向國(guó)家組織結(jié)構(gòu)考察，無(wú)論是民族區(qū)域自治制度涉及的民族自治地方，還是“一國(guó)兩制”基本國(guó)策下設(shè)立的特別行政區(qū)，都與其他省、直轄市、市縣政府一樣是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方各級(jí)行政單位。盡管民族區(qū)域自治和“一國(guó)兩制”存在特殊性，但首先還是相對(duì)于“中央”的“地方”。

總的來(lái)說(shuō)，中央與地方關(guān)系的調(diào)整完善在這四十年間也是一個(gè)不斷制度化、法治化的過(guò)程。起始于經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中的“放權(quán)讓利”，包括中央向地方的權(quán)力下放，以1994年分稅制改革為界，改革開(kāi)放以來(lái)的中央與地方關(guān)系明顯呈現(xiàn)出兩個(gè)不同階段的歷史特點(diǎn)。從改革開(kāi)放之初到20世紀(jì)90年代中期，在權(quán)力下放和財(cái)政“分灶吃飯”的大背景下，地方政府改革開(kāi)放、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性被普遍調(diào)動(dòng)起來(lái)，各級(jí)地方政府之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)為中國(guó)改革提供了重要的推動(dòng)力。與此同時(shí)，由于中央財(cái)政所占比例的不斷下降，中央政府對(duì)地方政府的約束和統(tǒng)領(lǐng)能力明顯下降，地區(qū)間發(fā)展差距不斷加大，逐步出現(xiàn)所謂“事實(shí)上的聯(lián)邦主義”格局。①Zheng Yongnian, De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations, Singapore and New Jersey : World Scientif i c, 2007.分稅制改革扭轉(zhuǎn)的中央對(duì)地方統(tǒng)領(lǐng)能力不足的局面，隨著中央財(cái)政的殷實(shí)，中央政府開(kāi)始以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)資金扶持等政治經(jīng)濟(jì)手段拉動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，彌合地區(qū)發(fā)展差距。政府施政需要必要的財(cái)力保障，尤其是在完善社會(huì)保障制度，推進(jìn)公共服務(wù)均等化等方面，各級(jí)地方政府是主要的落實(shí)者和責(zé)任主體。但自20世紀(jì)90年代中期分稅制改革以來(lái)，在強(qiáng)化中央政府財(cái)力和統(tǒng)領(lǐng)能力的同時(shí)，地方政府的財(cái)政收支不匹配現(xiàn)象也漸趨嚴(yán)重，客觀上催生了飽受抨擊的“土地財(cái)政”、地方債問(wèn)題和各種因 “項(xiàng)目制”引發(fā)的追求短期政績(jī)?cè)斐傻膯?wèn)題。進(jìn)入新世紀(jì)第二個(gè)十年，地方財(cái)權(quán)與事責(zé)不匹配現(xiàn)象和地方債問(wèn)題日益突出。因此，根據(jù)目前的中央和地方財(cái)力狀況與主體責(zé)任，適時(shí)、適度地調(diào)整完善分稅制，推動(dòng)社會(huì)保障領(lǐng)域的全國(guó)統(tǒng)籌，推動(dòng)落實(shí)公共服務(wù)均等化，在維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的大前提下，逐步以制度化形態(tài)保障地方財(cái)權(quán)與事責(zé)相匹配已成為新時(shí)代中央與地方關(guān)系調(diào)整的一個(gè)大趨勢(shì)。

民族區(qū)域自治是中國(guó)共產(chǎn)黨政治實(shí)踐的一大創(chuàng)舉，與維護(hù)我們這樣一個(gè)多民族國(guó)家的統(tǒng)一息息相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，黨中央調(diào)整了以往過(guò)“左”的民族政策，加強(qiáng)了民族區(qū)域自治的制度化、法治化建設(shè)，賦予民族自治地方更多的自主權(quán)，因地制宜地推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)尤其是邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是，從20世紀(jì)80年代末90年代初以來(lái)，我國(guó)民族政策和民族區(qū)域自治實(shí)踐就不斷遭遇新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，尤其在新疆、西藏等邊疆民族地區(qū)，境內(nèi)外“三種勢(shì)力”相互勾結(jié)，對(duì)我國(guó)政治安全和國(guó)家統(tǒng)一已經(jīng)造成了嚴(yán)重威脅。隨著改革開(kāi)放帶來(lái)的跨地區(qū)人員流動(dòng)日益頻繁，一些民族宗教矛盾處理不當(dāng)，也在內(nèi)地誘發(fā)了一些新的社會(huì)矛盾。改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，民族區(qū)域自治與黨的民族政策是既有聯(lián)系也有區(qū)別的兩個(gè)領(lǐng)域。民族區(qū)域自治應(yīng)放在中央與地方關(guān)系的整體框架下統(tǒng)籌考慮，提升中華民族統(tǒng)一的國(guó)家認(rèn)同；在經(jīng)濟(jì)上落實(shí)精準(zhǔn)扶貧與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加強(qiáng)內(nèi)地與新疆、西藏等邊疆少數(shù)民族地區(qū)的對(duì)口支援。

以“一國(guó)兩制”思路解決香港、澳門(mén)歷史遺留問(wèn)題是改革開(kāi)放四十年中國(guó)政治領(lǐng)域具有世界意義的偉大實(shí)踐。1997年7月和1999年12月我國(guó)先后恢復(fù)對(duì)香港、澳門(mén)行使主權(quán)并成立特別行政區(qū)以來(lái)，“一國(guó)兩制”在香港和澳門(mén)落地，實(shí)現(xiàn)了“港人治港”、“澳人治澳”。遺憾的是，香港回歸21年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)不景氣和政制民主化進(jìn)程的影響，政治風(fēng)波不斷，更發(fā)展到出現(xiàn)少數(shù)“港獨(dú)”分子恣意妄為破壞香港繁榮穩(wěn)定的局面，嚴(yán)重削弱了特別行政區(qū)政府的管治效能。針對(duì)回歸以來(lái)香港社會(huì)出現(xiàn)的新局面，黨和國(guó)家近期以各種方式強(qiáng)調(diào)了香港政制改革應(yīng)由中央主導(dǎo)，中央才有最終決定權(quán)。

綜上所述，改革開(kāi)放四十年來(lái)，中國(guó)政治在黨政關(guān)系、法治建設(shè)、人民當(dāng)家作主制度建設(shè)、中央與地方關(guān)系這四個(gè)大的領(lǐng)域都有明顯變化，取得了顯著的政治發(fā)展成果，但也留下了一些需要進(jìn)一步回應(yīng)解決的問(wèn)題。只要不是帶著西方以“民主化”為核心內(nèi)容的政治發(fā)展“有色眼鏡”看中國(guó)，就不難觀察到這四十年來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的上述特點(diǎn)。更需強(qiáng)調(diào)的是，這些重大政治變革是以持續(xù)的、基本平穩(wěn)的漸進(jìn)方式完成的。與四十年前相比，中國(guó)不僅實(shí)現(xiàn)了制度上的重大改革，更形成了清晰的國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，即人民民主，形成了大體明確的當(dāng)代界定。這些成績(jī)當(dāng)然是值得肯定的。但是，當(dāng)我們把中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的政治發(fā)展歷程聯(lián)系起來(lái)看，尤其是把中國(guó)道路與西方道路對(duì)照來(lái)看時(shí)，就不難發(fā)現(xiàn)，在如何實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治，如何將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)切實(shí)地有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，還存在一些深層次的挑戰(zhàn)。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)面臨的深層挑戰(zhàn)

中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)。放眼近百年的世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)史與近七十年來(lái)的中國(guó)社會(huì)主義革命和建設(shè)歷程，我們能夠更加深刻地認(rèn)識(shí)到改革開(kāi)放給中國(guó)、給社會(huì)主義帶來(lái)的歷史性機(jī)遇。

共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史不始于中國(guó)，社會(huì)主義國(guó)家的改革歷程也并非從中國(guó)開(kāi)始。中國(guó)改革開(kāi)放頭十年剛剛過(guò)去，就經(jīng)歷了世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)史上最大的一次挫折——東歐社會(huì)主義政權(quán)紛紛倒臺(tái)，蘇聯(lián)這個(gè)世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家一夕之間分崩離析。當(dāng)今西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的所謂“政治轉(zhuǎn)型”研究，恰恰是以當(dāng)年蘇東國(guó)家社會(huì)主義失敗的經(jīng)驗(yàn)和后果作為研究對(duì)象的。另一方面，在所謂20世紀(jì)70年代中期以來(lái)的“第三波”和世紀(jì)之交與21世紀(jì)初的“第四波”民主化浪潮中，大批發(fā)展中國(guó)家的所謂“威權(quán)政體”紛紛實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型，但其后果卻并非海晏河清，反而多數(shù)陷入政治秩序的混亂之中。

一句話，以所謂“政治轉(zhuǎn)型”的視角看非西方世界的政治發(fā)展，往往會(huì)一葉障目不見(jiàn)泰山。政治發(fā)展道路遠(yuǎn)不似市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)那樣存在所謂普遍的“轉(zhuǎn)型”經(jīng)驗(yàn)。對(duì)照蘇東社會(huì)主義國(guó)家改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展中世界的各種民主化轉(zhuǎn)型道路，我們不難梳理出中國(guó)改革開(kāi)放四十年間中國(guó)政治發(fā)展尚未解決的深層矛盾。

首先，人民民主政治發(fā)展道路中，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的長(zhǎng)期、穩(wěn)定的制度實(shí)現(xiàn)形式是什么？中國(guó)的對(duì)外開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)改革、政治改革既相互促進(jìn)又有所區(qū)別，總體上都是漸進(jìn)發(fā)展，但政治改革又有其獨(dú)立的歷史經(jīng)驗(yàn)和演化邏輯。與蘇聯(lián)東歐社會(huì)主義國(guó)家歷史上的改革進(jìn)程不同，中國(guó)改革開(kāi)放的初始動(dòng)因是要解決“窮”的問(wèn)題。十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了將黨的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但并沒(méi)有對(duì)改革進(jìn)行細(xì)致的通盤(pán)考慮與頂層設(shè)計(jì)。事實(shí)上，中國(guó)的改革與開(kāi)放是緊密聯(lián)系又有一定區(qū)別的兩個(gè)進(jìn)程，呈現(xiàn)出明顯的以開(kāi)放帶改革、以改革促開(kāi)放的“雙螺旋結(jié)構(gòu)”，對(duì)外開(kāi)放的不斷深入直接或間接促進(jìn)了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革，尤其是推動(dòng)黨和國(guó)家確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向。農(nóng)村、企業(yè)、城市的經(jīng)濟(jì)體制改革在起始點(diǎn)上都是立足于“搞活”，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性。無(wú)論對(duì)外開(kāi)放還是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革，在初始階段都以解決一個(gè)個(gè)具體的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為直接目的，回避了從一開(kāi)始就涉及對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行整體性的改革。待“摸著石頭過(guò)河”取得一定經(jīng)驗(yàn)后，才把具體經(jīng)驗(yàn)上升為一般政策，用十余年時(shí)間漸進(jìn)地從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)調(diào)整到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道上。

中國(guó)改革開(kāi)放以后的政治發(fā)展也具有漸進(jìn)演化的特點(diǎn)。但是，如果把中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的歷史連貫起來(lái)看，就不難發(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)50年代初撤銷(xiāo)大行政區(qū)后，在不同歷史時(shí)期不同階段，圍繞黨政關(guān)系調(diào)整、密切與人民群眾的聯(lián)系、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)展開(kāi)的政治改革其實(shí)一直都存在。例如，1958年6月，黨中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各領(lǐng)導(dǎo)小組，就是在中共八大成立書(shū)記處后對(duì)黨政關(guān)系的重大改革。毛澤東在修改有關(guān)中央通知時(shí)，特別加上了一段話，明確表示：“這些小組是黨中央的，直隸中央政治局和書(shū)記處，向它們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書(shū)記處。只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒(méi)有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府機(jī)構(gòu)及其黨組和黨中央一同有檢查之權(quán)?！雹倜珴蓶|：《對(duì)中央決定成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知稿的批語(yǔ)和修改》（1958年6月8日），《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第7冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992年，第268-269頁(yè)。

1967-1968年間，由于“文革”前建立的各級(jí)黨委和政府部門(mén)已基本被“奪權(quán)”，各地方和國(guó)務(wù)院部委先后成立“三結(jié)合”的革命委員會(huì)。毛澤東就此作出指示：“革命委員會(huì)要實(shí)行一元化的領(lǐng)導(dǎo)，打破重疊的行政機(jī)構(gòu)，精兵簡(jiǎn)政，組織起一個(gè)革命化的聯(lián)系群眾的領(lǐng)導(dǎo)班子?！雹凇度嗣袢?qǐng)?bào)》1968年3月30日第1版發(fā)表的兩報(bào)一刊社論《革命委員會(huì)好》中以黑體字引出，收入《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第12冊(cè)，第477頁(yè)。不計(jì)“文革”期間不正常的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員下放，在周恩來(lái)?yè)?dān)任國(guó)（政）務(wù)院總理期間就進(jìn)行過(guò)四次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革（1952、1956、1958、1964年）。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)務(wù)院歷任總理在任期內(nèi)都進(jìn)行過(guò)1-2次的政府機(jī)構(gòu)改革。從建國(guó)初期就確立的精兵簡(jiǎn)政、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的國(guó)家機(jī)構(gòu)改革邏輯其實(shí)是一以貫之的。

以黨政關(guān)系而論，從1958年明確黨政不分的一元化領(lǐng)導(dǎo)，到1987年正式提出黨政分開(kāi)改革思路（90年代后就逐漸淡化），再到2018年黨的十九大報(bào)告重提“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”（但不再使用一元化領(lǐng)導(dǎo)的講法，而是強(qiáng)調(diào)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)），我們可以發(fā)現(xiàn)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本前提下，中國(guó)政治體制的改革有一個(gè)因應(yīng)形勢(shì)發(fā)展、不斷調(diào)整適應(yīng)的連貫邏輯。但另一方面，我們從這種經(jīng)常性的變化中也可以觀察到，如何才算是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的“最理想”的黨政關(guān)系架構(gòu)，恐怕并不存在明確答案。如果考慮到黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的區(qū)別，就更難將黨的領(lǐng)導(dǎo)概括為一套長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度框架了。也正因?yàn)槿绱耍侥壳盀橹?，我們還是很難回答人民民主政治道路中“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度實(shí)現(xiàn)形式是什么，至少這樣的答案不可能像自由民主政治道路中的“議會(huì)、選舉、政黨”三位一體的代議制度那么清楚。

其次，必須密切聯(lián)系群眾的黨因?yàn)閳?zhí)政而和科層化的官僚體系捆綁在一起，帶來(lái)脫離群眾的危險(xiǎn)，這始終是中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程中難以回避的核心矛盾。中國(guó)革命的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，只有“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來(lái)、到群眾中去”，黨才有活力。扁平化組織以點(diǎn)帶面，才有可能深入群眾、調(diào)動(dòng)群眾，造就“星星之火可以燎原”式的廣泛的社會(huì)動(dòng)員。但新中國(guó)成立以來(lái)，隨著黨的工作重心從武裝革命轉(zhuǎn)移到治國(guó)理政上來(lái)，黨的組織體系不可避免地趨向于科層化，官僚主義、主觀主義、形式主義、命令主義、文牘主義這些頑疾，不僅僅是革命意志衰退的結(jié)果，更天然內(nèi)生于科層化的等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)之中。

毛澤東很早就意識(shí)到黨在執(zhí)政后將面臨滋生官僚主義、脫離群眾的危險(xiǎn)，他試圖從工作方法上、從思想意識(shí)上加以解決。在他看來(lái)，“國(guó)家機(jī)關(guān)的改革，最根本的一條，就是聯(lián)系群眾”。①《人民日?qǐng)?bào)》1968年3月30日第1版發(fā)表的兩報(bào)一刊社論《革命委員會(huì)好》中以黑體字引出，收入《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第12冊(cè)，第477頁(yè)。他不僅反感各級(jí)黨政機(jī)關(guān)中人員臃腫、疊床架屋，更將此與意識(shí)形態(tài)上的修正主義聯(lián)系起來(lái)。通過(guò)反復(fù)強(qiáng)調(diào)群眾路線，通過(guò)大力提倡干部下基層搞蹲點(diǎn)、搞調(diào)查研究，乃至通過(guò)黨內(nèi)經(jīng)常性的整風(fēng)、“大鳴大放大字報(bào)大辯論”式的群眾運(yùn)動(dòng)，毛澤東希望能找到有效的解決辦法。不過(guò)，從改革開(kāi)放前，尤其是“文革”期間的歷史教訓(xùn)看來(lái)，這些在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨員的規(guī)模尚比較精干的條件下能起作用的辦法，在黨執(zhí)政掌權(quán)、黨員規(guī)模急劇增大的情況下就很難持續(xù)奏效了。

改革開(kāi)放以后，基于以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，毛澤東時(shí)代頻繁的政治運(yùn)動(dòng)和群眾運(yùn)動(dòng)不再被中國(guó)共產(chǎn)黨采納為解決治國(guó)理政和黨建問(wèn)題的適當(dāng)手段。在20世紀(jì)80年代人心思定的大環(huán)境下，決策和管理的制度化、專(zhuān)業(yè)化、民主化、科學(xué)化成為政治體制改革致力于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。尤其是在依法治國(guó)成為共識(shí)之后，西方法治傳統(tǒng)中內(nèi)涵的法律形式主義傾向與日益科層化的黨政機(jī)構(gòu)結(jié)合在一起，潛移默化之間進(jìn)一步加劇了黨內(nèi)滋生官僚主義、主觀主義、形式主義、命令主義、文牘主義的風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，高效運(yùn)轉(zhuǎn)的黨政科層組織能夠集中力量辦大事，能夠?qū)訉蛹訅骸訉蛹哟a，從中央到地方，各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)干部都鼓足干勁謀發(fā)展、出政績(jī)，支持了改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡。但另一方面，科層化的官僚系統(tǒng)不斷自我強(qiáng)化的同時(shí)，密切聯(lián)系群眾的作風(fēng)與群眾路線就離黨員領(lǐng)導(dǎo)干部越來(lái)越遠(yuǎn)。正所謂“成也科層化、敗也科層化”。改革開(kāi)放伊始，由于“文革”剛結(jié)束不久，黨政科層組織脫離群眾的傾向還不那么明顯，也就自然沒(méi)有成為政治體制改革試圖著力解決的急迫問(wèn)題。但隨著黨和政府制度化、法治化建設(shè)的提速，密切聯(lián)系群眾更多地變成了一句紙面上的官話、套話。尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面鋪開(kāi)后，中國(guó)社會(huì)的基本格局變化迅速，人口的流動(dòng)性增強(qiáng)，社會(huì)的原子化傾向日趨明顯，傳統(tǒng)的群眾工作渠道和途徑日漸失靈，變成黨政科層組織的分支。市場(chǎng)的交易原則興起，也迅速影響到黨內(nèi)，群眾缺乏有效的監(jiān)督途徑，黨政系統(tǒng)法紀(jì)松弛，貪污腐敗現(xiàn)象層出不窮。

黨的十八大以來(lái)，中央把政治建設(shè)擺在首位，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)決糾正各種不正之風(fēng)，嚴(yán)厲懲治腐敗，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。但是，黨內(nèi)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和制度建設(shè)、思想建設(shè)僅僅只是凈化黨的自身機(jī)體，如何在全面從嚴(yán)治黨進(jìn)程中探索適宜的體制機(jī)制途徑，從根本上克服黨在執(zhí)政條件下由于組織科層化程度的加劇帶來(lái)的脫離群眾的傾向，密切黨和人民群眾的聯(lián)系，還需要不懈努力。

中國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展道路固然以黨的領(lǐng)導(dǎo)作為其制度特征，但歸根結(jié)底，“人民當(dāng)家作主”才是社會(huì)主義民主政治的價(jià)值本位。在中國(guó)共產(chǎn)黨的民主觀念和政治實(shí)踐中，民主并不單純是一種“政體形式”，而主要體現(xiàn)為一種密切聯(lián)系群眾、有事大家商量的工作作風(fēng)、方式方法。1945年，在毛澤東與黃炎培著名的延安“窯洞對(duì)”中，毛澤東這樣表述他所理解的民主新路：“只有讓人民起來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！雹賲⒁?jiàn)王春南：《黃炎培延安行》，《人民論壇》2005年第2期。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下豐富民主形式，拓寬人民群眾的政治參與渠道，把“人民當(dāng)家作主”落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中，就不能只是在人大、政協(xié)這樣具有代議性質(zhì)的正式國(guó)家制度上動(dòng)腦筋。民主與黨的群眾路線結(jié)合在一起，民主意味著廣泛的參與與耐心的說(shuō)服相結(jié)合。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，終歸必須以密切聯(lián)系群眾為依托。根據(jù)中組部的統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全國(guó)共有8944.7萬(wàn)名黨員，其中黨政機(jī)關(guān)工作人員756.2萬(wàn)名。②中共中央組織部：《2016年中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2017-06/30/c_1121242478.htm ，2018年5月10日訪問(wèn)。中國(guó)共產(chǎn)黨黨員的絕對(duì)多數(shù)分布在黨政機(jī)關(guān)以外，即便把擔(dān)任國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不計(jì)在內(nèi)，全國(guó)普通黨員人數(shù)也超過(guò)8000萬(wàn)，大體相當(dāng)于土耳其或德國(guó)的全國(guó)人口。在一個(gè)13.9億人口的大國(guó)，這8000萬(wàn)有組織的基層普通黨員，是決定這個(gè)黨能否密切聯(lián)系群眾的關(guān)鍵。只有普通黨員、黨的基層組織普遍成為社會(huì)公共生活的組織者、領(lǐng)頭人，黨的領(lǐng)導(dǎo)才有根基，人民民主才有保障。

能否以穩(wěn)定的制度實(shí)現(xiàn)形式支撐黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政組織科層化帶來(lái)脫離群眾的危險(xiǎn)能否克服，實(shí)際是一個(gè)根本問(wèn)題的雙重體現(xiàn)：黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下到底要建設(shè)一個(gè)什么樣的黨？是把黨本身建設(shè)成為自上而下管理國(guó)家的科層組織，還是應(yīng)該針對(duì)不同層級(jí)黨的組織、不同問(wèn)題領(lǐng)域進(jìn)行有區(qū)別的功能劃分？

改革伊始，“放權(quán)讓利”曾經(jīng)是標(biāo)志性的提法——政府向企業(yè)放權(quán)，中央向地方放權(quán)。在筆者看來(lái)，改革開(kāi)放其實(shí)還帶來(lái)了一個(gè)更深刻、持續(xù)的“放權(quán)”過(guò)程，即國(guó)家向社會(huì)的放權(quán)。并且，由于改革開(kāi)放帶來(lái)的社會(huì)關(guān)系急劇重構(gòu)，舊的社會(huì)組織、社會(huì)控制體制機(jī)制自20世紀(jì)90年代以來(lái)已基本不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，尤其是黨在基層社會(huì)組織方面的功能弱化，與黨政科層組織的日益強(qiáng)化，形成了鮮明對(duì)比。改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)在黨政關(guān)系、法治建設(shè)、人民當(dāng)家作主制度形式、中央與地方關(guān)系這四大領(lǐng)域逐步走向制度化、法治化。毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化而言，國(guó)家機(jī)構(gòu)與黨政科層組織的制度化、法治化是大勢(shì)所趨。但是，由此帶來(lái)的黨的各級(jí)組織自上而下的科層化趨向，卻為黨在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、社會(huì)多元化的背景下如何去深入群眾、組織社會(huì)提出了新的考驗(yàn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)者，也必須是社會(huì)公共領(lǐng)域的組織者。能否有效地動(dòng)員組織人民群眾，仍然是新時(shí)代中國(guó)政治不容回避的大課題。