特殊工種退休的條件和申請主體

■文／向春華

核心提示：特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時(shí)間是否累計(jì)達(dá)到法定年限，凡是從事特殊工種時(shí)間累計(jì)達(dá)到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。對于符合特殊工種提前退休條件的人員，本人拒絕申請?zhí)崆巴诵莸?，可由所在單位申?bào)、主管部門同意、社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動部門批準(zhǔn)的方式進(jìn)行。

基本案情

劉某退休前系中核某公司（以下簡稱公司）員工， 1963年11月7日出生，1980年9月1日參加工作。1980年9月至1990年3月工種為生產(chǎn)劑量防護(hù)工，為有毒有害、放射性工作(等級甲3)，計(jì)9年6個(gè)月；1996年1月至2013年9月，累計(jì)從事有毒有害工作（等級丙2）時(shí)間為3年10個(gè)月；合計(jì)從事有毒有害工作時(shí)間為13年4個(gè)月。全部繳費(fèi)年限33年2個(gè)月。1996年5月至退休前在礦區(qū)司法局（屬于公司的職能機(jī)關(guān)）工作。2008年11月，劉某年滿45周歲，自2008年11月至2013年11月，經(jīng)劉某申請，公司同意，劉某享受“彈性退休”政策，填寫了“特殊工種彈性退休備案表”4份，公司確定劉某延遲5年退休。2013年11月延遲退休期滿，劉某年滿50周歲，公司為劉某辦理退休手續(xù)。2013年11月25日，礦區(qū)人社局在“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人員提前退休（職）審批表”中“社會保障部門批準(zhǔn)意見”欄中加蓋印章，并簽注：自2013年12月1日起執(zhí)行。2013年12月2日，公司向劉某所在職能機(jī)關(guān)下發(fā)《關(guān)于劉××同志退休的通知》，告知劉某已經(jīng)人社局批準(zhǔn)退休，從2013年12月1日起計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金。劉某認(rèn)為礦區(qū)人社局作出的批準(zhǔn)其按特殊工種提前退休的具體行政行為違法，要求賠償損失并恢復(fù)其正式編制干部身份，并訴至法院。

審判

一審法院認(rèn)為：根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[1999]10號）第四條規(guī)定:“男職工年滿60歲、女干部年滿55歲、女工人年滿50歲退休的仍由縣級人民政府勞動保障部門審批；從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康的工種，因病或非因工致殘完全喪失勞動能力的企業(yè)職工退休，改由地級勞動保障部門審批；按照國家有關(guān)規(guī)定提前退休的，改由省級人民政府勞動保障部門審批?！备拭C省人社廳《關(guān)于完善參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人員退休工作的通知》（甘人社通［2010］189號）第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)職工特殊工種提前退休，因病完全喪失勞動能力提前退休（退職）、特別困難國有企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部提前退休，仍由市級以上人力資源和社會保障行政部門審批；政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)提前退休由省級以上人力資源和社會保障行政部門審批?！睋?jù)此，礦區(qū)人社局作為地級市人社行政部門，具有對特殊工種提前退休進(jìn)行審批的法定職權(quán)。原勞動部《關(guān)于嚴(yán)格按規(guī)定辦理職工退休的通知》（勞險(xiǎn)字［1993］3號）第二條規(guī)定：“職工退休須經(jīng)所在單位報(bào)經(jīng)主管部門同意，當(dāng)?shù)厣鐣ｋU(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)審核后，由當(dāng)?shù)貏趧硬块T批準(zhǔn)。凡未按規(guī)定審批程序報(bào)批的，社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)不予支付其退休金和其他待遇。”原甘肅省勞動廳《甘肅省統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施細(xì)則》（甘勞發(fā)［1998］30號）第二十五條規(guī)定：“企業(yè)職工履行了繳費(fèi)（指單位和個(gè)人同時(shí)足額繳費(fèi)）的義務(wù)，符合上述享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條件，由企業(yè)報(bào)主管部門同意、社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動部門批準(zhǔn)，辦理離休、退休、退職手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。”據(jù)此，企業(yè)職工退休的法定程序應(yīng)為：所在單位申報(bào)、主管部門同意、社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動部門批準(zhǔn)。本案，礦區(qū)人社局提交的“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人員提前退休（職）審批表”上，分別有劉某所在單位、主管部門公司勞動人事處、礦區(qū)社保中心、礦區(qū)人社局加蓋印章并簽署意見，礦區(qū)人社局批準(zhǔn)劉某按特殊工種提前退休的行政行為符合法定程序。劉某訴稱職工本人提出退休申請為特殊工種提前退休法定程序的主張于法無據(jù)，不予支持。國務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)［1978］104號）第一條規(guī)定：全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人，符合“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿55周歲，女年滿45周歲，連續(xù)工齡滿10年的”，應(yīng)該退休。“本項(xiàng)規(guī)定也適用于工作條件與工人相同的基層干部”。國務(wù)院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國發(fā)［1995］6號）規(guī)定：“對國家規(guī)定可以提前退休的從事高空、井下、高溫、低溫、有毒有害工作和特別繁重體力勞動的職工，仍可按國家規(guī)定的離退休年齡執(zhí)行，離退休時(shí)按本辦法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金?！痹瓌趧颖Ｕ喜俊蛾P(guān)于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)［1999］8號）規(guī)定“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康工作的，退休年齡為男年滿55周歲，女年滿45周歲”；“按特殊工種退休條件辦理退休的職工，從事其他有害身體健康工作的必須在該工種崗位上工作累計(jì)滿8年。”上述規(guī)定表明，特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時(shí)間是否累計(jì)達(dá)到法定年限，而并不以職工從事特殊工種時(shí)的崗位性質(zhì)或者退休時(shí)的崗位性質(zhì)為要件。凡是從事特殊工種時(shí)間累計(jì)達(dá)到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。劉某訴稱特殊工種退休只適用于工人（生產(chǎn)操作崗位）而不適用于干部（管理技術(shù)崗位），因其退休前崗位為管理技術(shù)崗位，從而不符合特殊工種退休條件的主張于法無據(jù)，不予支持。劉某所在單位為直接從事核產(chǎn)品生產(chǎn)的核工業(yè)企業(yè)，劉某從事的計(jì)量防護(hù)工種工作內(nèi)容為對放射性劑量進(jìn)行檢測、防護(hù)，符合《核工業(yè)放射性、有毒有害作業(yè)提前退休工種范圍表》所列工種范圍；劉某在放射性、有毒有害作業(yè)崗位工作超過8年，且其中有9年6個(gè)月享受保障程度較高的甲3等級保健；全部繳費(fèi)年限33年2個(gè)月；年滿45周歲后經(jīng)與所在單位協(xié)商同意延遲5年退休，2013年11月延遲退休期滿后，經(jīng)公司上報(bào)，礦區(qū)人社局批準(zhǔn)劉某按特殊工種提前退休，主體適當(dāng)，程序合法，事實(shí)清楚，依據(jù)充分。劉某稱其所在崗位不屬于有毒有害特殊工種，不符合特殊工種退休條件的主張與事實(shí)不符，于法無據(jù)，不予支持。判決維持礦區(qū)人社局作出的批準(zhǔn)劉某按特殊工種提前退休的具體行政行為。

劉某不服一審法院判決，提起上訴。二審法院認(rèn)為：甘肅省人民政府辦公廳《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》（甘政辦發(fā)[2006]87號，以下簡稱《實(shí)施辦法》）第三條規(guī)定：“本辦法適用范圍：國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員，以及離退休、退職人員?！眲⒛吃诠酒髽I(yè)化管理下的礦區(qū)司法局工作，屬于《實(shí)施辦法》調(diào)整的范圍。該《實(shí)施辦法》第十九條第（一）項(xiàng)規(guī)定，女工人退休年齡可以實(shí)行彈性退休年齡制度，即符合退休條件的女職工，身體健康，工作需要，按照企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際制度的相應(yīng)操作辦法，在到達(dá)法定退休年齡一個(gè)月之前，經(jīng)本人申請，企業(yè)同意，勞動保障部門備案，其退休年齡可以適當(dāng)延遲，延遲的年限最短不得少于一年，并應(yīng)按整年操作，但最長不得超過55周歲。第（二）項(xiàng)規(guī)定：特殊工種退休條件為“凡從事高空和特別繁重體力勞動工作累計(jì)滿10年；從事井下、高溫工作累計(jì)滿9年；從事其他有害身體健康工作累計(jì)滿8年的職工，男年滿55周歲以上，女年滿45周歲以上，繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年?！北景钢校瑒⒛?980年9月至1990年3月，從事有毒有害、放射性工作9年6個(gè)月，全部繳費(fèi)年限33年2個(gè)月。2013年11月劉某延遲退休期滿，劉某年滿50周歲，在其本人不愿書寫退休申請的情況下，由其單位書寫同意意見，公司進(jìn)行了申報(bào)。2013年11月25日礦區(qū)人社局批準(zhǔn)劉某提前退休，事實(shí)清楚，法律法規(guī)依據(jù)充分。關(guān)于劉某提出在“省參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)人員提前退休（職）審批表”中沒有其本人簽字確認(rèn)，審批程序違法的問題，對于符合特殊工種提前退休條件的人員，本人拒絕申請?zhí)崆巴诵莸?，可根?jù)原勞動部《關(guān)于嚴(yán)格按規(guī)定辦理職工退休的通知》（勞險(xiǎn)字[1993]3號）第二條規(guī)定由所在單位申報(bào)、主管部門同意、社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動部門批準(zhǔn)的方式進(jìn)行。劉某認(rèn)為礦區(qū)人社局違反法定程序批準(zhǔn)其退休錯(cuò)誤的上訴理由沒有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，上訴理由不能成立。判決駁回劉某的訴訟請求。

劉某不服一、二審判決，向最高人民法院申請?jiān)賹彙Ｗ罡呷嗣穹ㄔ赫J(rèn)為，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》規(guī)定，特殊工種退休適用于所有的企業(yè)職工，其主要條件是企業(yè)職工從事特殊工種的時(shí)間是否累計(jì)達(dá)到法定年限，而并不是以職工從事特殊工種時(shí)的崗位性質(zhì)或者退休時(shí)的崗位性質(zhì)為要件。凡是從事特殊工種時(shí)間累計(jì)達(dá)到法定年限的企業(yè)職工均可以按特殊工種的法定退休年齡辦理退休。劉某訴稱特殊工種退休只適用于工人（生產(chǎn)操作崗位）而不適用于干部（管理技術(shù)崗位），并以其退休前崗位為管理技術(shù)崗位，從而不符合特殊工種退休條件的主張缺乏法律依據(jù)。礦區(qū)人社局批準(zhǔn)劉某按特殊工種提前退休，事實(shí)清楚，依據(jù)充分。裁定駁回劉某的再審申請。[（2014）甘行終字第103號行政判決，（2016）最高法行申4258號行政裁定]

評析

█ 一、特殊工種退休的目的與條件

特殊工種退休制度是我國一項(xiàng)特殊的退休制度，鑒于長期從事高空、高溫、井下、特別繁重體力勞動以及其他有毒有害工作對身體健康存在一定程度的損害，為了彌補(bǔ)這一損害，特殊工種退休制度允許這類工人早于正常退休年齡退休。從養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系來看，這一制度也具有合理性。長期從事有毒有害工作者的人均壽命可能更低，其可以獲得的養(yǎng)老金凈值也會更低，為了使每位被保險(xiǎn)人獲取的養(yǎng)老金凈值更趨公平，亦有必要讓這類勞動者更早退休，更早領(lǐng)取養(yǎng)老金，拉長其養(yǎng)老金領(lǐng)取期限，提升其養(yǎng)老金領(lǐng)取凈值。

特殊工種退休制度的主要法律依據(jù)是國務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，還有國務(wù)院、國務(wù)院主管部門、地方政府及其主管部門的規(guī)范性法律文件。根據(jù)這些法規(guī)和政策，特殊工種退休的基本條件是：（1）從事法定的特殊工種。目前，國家對特殊工種實(shí)行目錄管理，只有列入特殊工種目錄的工種才屬于特殊工種。（2）從事特殊工種達(dá)到規(guī)定的年限，根據(jù)類型的不同，分別為8年、9年、10年及以上。（3）特殊工種退休年齡男性為55周歲，女性為45周歲。（4）繳費(fèi)年限滿15年。本案中，劉某符合這些條件，法院對此的處理是正確的。

█ 二、特殊工種退休的申請主體

本案較大的一個(gè)爭議點(diǎn)是，劉某拒絕申請退休，用人單位啟動退休程序是否合法。法院對此認(rèn)為，可由所在單位申報(bào)、主管部門同意、社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核、勞動部門批準(zhǔn)的方式進(jìn)行。

從目前的退休申請(養(yǎng)老金申領(lǐng))實(shí)踐看，對于在用人單位參保的職工，其退休申請均由用人單位辦理，無論是社會保險(xiǎn)行政部門還是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不直接面向參保職工個(gè)人辦理手續(xù)。從這一政策及慣例來看，社會保險(xiǎn)行政部門依據(jù)用人單位的申報(bào)材料批復(fù)同意劉某特殊工種退休，且劉某確實(shí)符合特殊工種退休條件，因此人社部門的退休審批具有合法性。

但是，如果深入分析退休審批行政行為的法律屬性，其合理性值得進(jìn)一步探討。退休審批行政行為屬于依申請的行政行為，行政主體不能主動實(shí)施該行政行為，而需權(quán)利人或利害關(guān)系人提出申請。傳統(tǒng)實(shí)踐以及本案中法院顯然認(rèn)為，用人單位有權(quán)利為勞動者申請辦理退休手續(xù)，這必然要明確，用人單位在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中的法律地位是什么？其申請退休的權(quán)利淵源是什么？在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中，用人單位僅屬于投保人，勞動者屬于投保人、被保險(xiǎn)人和受益人，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于保險(xiǎn)人，社會保險(xiǎn)行政部門屬于行政主管部門。對養(yǎng)老金的受領(lǐng)權(quán)利（申辦退休手續(xù)從屬于這一權(quán)利）是作為被保險(xiǎn)人和受益人的勞動者的權(quán)利，用人單位作為投保人并不享有這一權(quán)利。只是基于雇主對雇員的照顧和保護(hù)義務(wù)，用人單位可以且應(yīng)當(dāng)幫助、協(xié)助勞動者申辦退休，此時(shí)用人單位僅是勞動者主張退休權(quán)利的履行輔助人。履行輔助人不能與權(quán)利人本人的意志相對抗。因此，如果勞動者拒絕主張退休權(quán)利，用人單位不能違背勞動者的意志。從這個(gè)角度來說，特殊工種退休申辦程序仍有完善之必要。

█ 三、退休是權(quán)利還是義務(wù)

用人單位能否直接為勞動者申辦退休，還與對退休屬于權(quán)利還是義務(wù)的認(rèn)識有關(guān)。如果認(rèn)為退休是義務(wù)，那么用人單位作為管理主體具有督促勞動者履行義務(wù)的職責(zé)，在勞動者拒絕履行義務(wù)時(shí)，用人單位直接履行申辦職責(zé)以強(qiáng)制勞動者退休，具有合理性。如果認(rèn)為退休是權(quán)利，而權(quán)利是不能強(qiáng)制履行的，用人單位自然不能強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)勞動者的退休權(quán)利，否則實(shí)際侵犯了勞動者的權(quán)利。

從國務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》以及國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行工人退休、退職暫行辦法的通知》的規(guī)定來看，退休不僅是勞動者的一項(xiàng)權(quán)利，也具有義務(wù)的性質(zhì)，用人單位可以強(qiáng)制勞動者退休、退職。但是，這些規(guī)則是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的，用人單位在該時(shí)期尚有行政管理職責(zé)。在現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已經(jīng)建立、養(yǎng)老保障體制發(fā)生根本變化的今天，已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》第十六條規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿十五年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。從文義解釋和整體解釋分析，這屬于對公民的賦權(quán)性規(guī)范而非義務(wù)性規(guī)范。

退休的本質(zhì)是養(yǎng)老金的受領(lǐng)，這是勞動者的權(quán)利，勞動者有權(quán)放棄自己的權(quán)利，用人單位以及其他主體不能干預(yù)；用人單位可以選擇的是，對于達(dá)到法定退休年齡、應(yīng)當(dāng)退休而拒絕退休者，終止勞動合同，停止支付工資?！?/p>