特殊工種提前退休問題探析

■文／李海明 張晨

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱104 號(hào)文）的規(guī)定，從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作，男年滿55 周歲、女年滿45 周歲，連續(xù)工齡滿10 年的，應(yīng)該退休。這是一種特殊的提前退休政策，主要是為了在退休政策上對(duì)有害身體健康的工作進(jìn)行補(bǔ)償。104 號(hào)文所規(guī)定的提前退休的條件是比較寬泛而模糊的，實(shí)施中“有害身體健康的工作”的認(rèn)定轉(zhuǎn)化為“提前退休工種”的審批，審批部門將“提前退休工種”稱之為“特殊工種”，以區(qū)分于“特有工種”。在退休制度改革的背景下，特殊工種提前退休的實(shí)施和改革等問題值得研究探討，尤其是其中的審批、申請(qǐng)條件和制度銜接問題。

特殊工種的審批問題

何為特殊工種？本應(yīng)該嚴(yán)格按照104 號(hào)文的規(guī)定進(jìn)行具體的判斷，即符合“井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作”的就是特殊工種，不符合就不是特殊工種。這意味著同樣的工種，有時(shí)候是特殊工種，有時(shí)候不是特殊工種，工種的工作環(huán)境和工作設(shè)施會(huì)發(fā)生變化從而影響判斷；同樣的工種，在一些行業(yè)會(huì)成為特殊工種，而在另一些行業(yè)就不是特殊工種，因?yàn)椴煌袠I(yè)有著相同或類似的工種，但工作環(huán)境可能差異很大。但是，辦理特殊工種提前退休手續(xù)時(shí)，申請(qǐng)人并不提交涉及實(shí)質(zhì)性判斷的材料，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也很少對(duì)特殊工種進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這是因?yàn)樘厥夤しN的判斷是前置的抽象審批，其認(rèn)定權(quán)限并不在具體的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，由此產(chǎn)生的問題即特殊工種的審批問題。

特殊工種的審批是落實(shí)特殊工種提前退休的制度基礎(chǔ)，其性質(zhì)屬于行政行為，即統(tǒng)一規(guī)定或核準(zhǔn)特殊工種的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，把審批特殊工種的權(quán)力交給行政主管部門或行業(yè)主管部門。從審批的法律依據(jù)來看，1951 年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》和104 號(hào)文均沒有明確授權(quán)，實(shí)踐中是原勞動(dòng)部和行業(yè)主管部門批準(zhǔn)了大量的特殊工種。從特殊工種的審批狀況來看，大致經(jīng)過了從寬和從嚴(yán)兩個(gè)時(shí)期，其標(biāo)志分別為《關(guān)于改由各主管部門審批提前退休工種的通知》（勞人護(hù)〔1986〕6號(hào)）和《關(guān)于加強(qiáng)提前退休工種審批工作的通知》（勞部發(fā)〔1993〕120 號(hào)）。行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)審批，優(yōu)點(diǎn)是熟悉行業(yè)情況，能夠高效地細(xì)化特殊工種的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，而且傾向于寬松核定“有害身體健康的工作”的標(biāo)準(zhǔn)，這明顯有利于勞動(dòng)者提前退休；缺點(diǎn)是權(quán)力和利益沖突、權(quán)力和責(zé)任錯(cuò)位，會(huì)過度寬松地認(rèn)定特殊工種的范圍，甚至造成提前退休人員過量增多。隨后，原勞動(dòng)部收回審批權(quán)限，提出要清理和調(diào)整已經(jīng)審批的提前退休工種，行業(yè)性的特殊工種審批由行業(yè)主管部門審核后再由勞動(dòng)行政主管部門審批。從原勞動(dòng)保障部《關(guān)于特有工種不是提前退休特殊工種的復(fù)函》（勞社廳函〔2002〕251 號(hào)）來看，“1998年以來，國家沒有審批過新的提前退休特殊工種”，行業(yè)特有的技術(shù)工種不是提前退休特殊工種，以行業(yè)主管部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核、勞動(dòng)行政主管部門進(jìn)行形式性批準(zhǔn)的審批模式已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)行政主管部門的從嚴(yán)審批模式。實(shí)踐中，從嚴(yán)審批模式幾乎等同于不再新審批狀態(tài)。從后來的實(shí)踐來看，僅有個(gè)別地方勞動(dòng)行政部門有新批復(fù)或復(fù)函，新出現(xiàn)的行業(yè)或工種很難納入特殊工種的范圍。審批制面臨的最大現(xiàn)實(shí)問題是已審批的特殊工種得不到更新，實(shí)踐中執(zhí)行的特殊工種名錄亟待根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整。

在理論上，特殊工種審批制至少存在兩個(gè)問題。其一，周詳審定特殊工種的復(fù)雜性問題。各行各業(yè)，工種繁多，特殊工種之特殊并非工種的本質(zhì)屬性，而僅僅是退休制度上的特殊安排，這意味著依據(jù)行業(yè)工種來審定特殊工種的方法明顯是不周延的方法，這會(huì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、難以形成科學(xué)的名錄。其二，特殊工種審批制的法律依據(jù)問題。在某種程度上，通過審批工種來實(shí)施提前退休制度已經(jīng)不太符合實(shí)際情況。要認(rèn)定提前退休的工作，本應(yīng)從勞動(dòng)者工作狀態(tài)和環(huán)境出發(fā)進(jìn)行具體的判斷，而不宜僵化為工種目錄。目前，提前退休工種審定異常復(fù)雜，客觀上造成了抽象行政行為上的不作為。從提前退休工作認(rèn)定的角度出發(fā)，特殊工種的抽象審批制應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)化為具體的工作履歷管理。也許，改審批為具體認(rèn)定可以解決審批制的問題，并可以更為準(zhǔn)確地實(shí)施提前退休制度。

特殊工種提前退休的申請(qǐng)條件

根據(jù)104 號(hào)文的規(guī)定，申請(qǐng)?zhí)厥夤しN提前退休有兩類條件：一類是自然狀況，即年齡；一類是工作履歷，即從事特殊工種工作連續(xù)滿10 年。特殊工種提前退休的年齡條件是“男年滿55 周歲、女年滿45 周歲”，認(rèn)定勞動(dòng)者的年齡是審批提前退休的一個(gè)要點(diǎn)，須嚴(yán)格把握勞動(dòng)者的出生時(shí)間，并實(shí)行居民身份證（戶口簿）與職工檔案相結(jié)合的方法。當(dāng)本人身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致時(shí)，以本人檔案最先記載的出生時(shí)間為準(zhǔn)。這意味著職工檔案在特殊工種提前退休的年齡認(rèn)定中起著重要作用。依據(jù)《民法典》，出生時(shí)間以出生證明為準(zhǔn)，沒有出生證明則以戶籍登記或其他有效身份登記記載為準(zhǔn)，但允許通過其他證據(jù)推翻。一般情況下，戶籍薄或居民身份證所記載的時(shí)間足以認(rèn)定自然人的年齡。在特殊工種提前退休的年齡認(rèn)定中卻確立了以職工檔案記載為準(zhǔn)的原則。缺失職工檔案，則無法申請(qǐng)?zhí)厥夤しN提前退休。

特殊工種提前退休所要求的工作履歷具體化為兩個(gè)條件：其一，用人單位有特殊工種并經(jīng)備案確認(rèn)；其二，勞動(dòng)者從事特殊工種工作連續(xù)滿10 年。根據(jù)原勞動(dòng)保障部《關(guān)于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》規(guī)定，設(shè)有特殊工種的企業(yè)每年要向地市級(jí)勞動(dòng)保障部門報(bào)送特殊工種名錄、實(shí)際用工人數(shù)及在特殊工種崗位工作的人員名冊(cè)及其從事特殊工種時(shí)間。這意味著勞動(dòng)保障部門是通過備案來確認(rèn)勞動(dòng)者從事特殊工種工作履歷的，沒有備案就無法確認(rèn)勞動(dòng)者從事特殊工種工作的履歷。這意味著特殊工種提前退休中的工作履歷是以勞動(dòng)保障部門的主動(dòng)管理為前提，而非被動(dòng)的事實(shí)認(rèn)定。如果企業(yè)沒有備案管理，就無法為勞動(dòng)者申請(qǐng)?zhí)厥夤しN提前退休。

備案管理是以嚴(yán)格實(shí)施104 號(hào)文和特殊工種審批制為基礎(chǔ)的，但是在企業(yè)制度不斷發(fā)展和勞動(dòng)力頻繁流動(dòng)的背景下有兩個(gè)問題日益突出。一是申請(qǐng)備案的主體條件比較苛刻，越來越多的企業(yè)無法申請(qǐng)備案。申請(qǐng)備案管理的單位只能是“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體”。有案例顯示，民營企業(yè)雖然有著相應(yīng)的特殊工種崗位，但是勞動(dòng)保障部門不接受其備案申請(qǐng)，甚至僅僅因?yàn)槠髽I(yè)改制而不屬于國有企業(yè)的單位也無法為一直從事特殊工種工作的勞動(dòng)者進(jìn)行備案。二是備案管理不是以勞動(dòng)者為中心的，難以回應(yīng)日益頻繁的勞動(dòng)力流動(dòng)。特殊工種本屬于有害身體健康的工作，從保護(hù)勞動(dòng)者身體健康出發(fā)，企業(yè)傾向于輪崗或替換勞動(dòng)者。在勞動(dòng)力市場(chǎng)化的背景下，勞動(dòng)者更換單位或工作實(shí)屬正常。無論主動(dòng)脫離特殊工作崗位，還是被動(dòng)脫離工作崗位，104 號(hào)文中從事特殊工種“連續(xù)工齡滿10 年”的要求一定程度會(huì)排除那些單位不唯一、從事特殊工種不連續(xù)的勞動(dòng)者。綜合來看，申請(qǐng)?zhí)厥夤しN提前退休的情形主要是原全民所有制企業(yè)的長(zhǎng)期工。從特殊工種提前退休制度法治化改革的角度出發(fā)，可確立以勞動(dòng)者為核心的管理制度，即通過完善勞動(dòng)者工作履歷檔案制度來替代以企業(yè)為中心的申請(qǐng)備案制度。

特殊工種提前退休的制度銜接

特殊工種提前退休制度源自1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，是新中國成立后勞動(dòng)保障領(lǐng)域中的一項(xiàng)重要制度。在勞動(dòng)保障制度轉(zhuǎn)型改革的過程中，該制度一度成為退休制度的“漏洞”。然而，在嚴(yán)格執(zhí)行特殊工種提前退休制度的情況下，受惠勞動(dòng)者群體又日益收窄，乃至有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)廢除特殊工種提前退休制度。倘若要在改革中保留特殊工種提前退休制度，真正以“有害身體健康的工作”為標(biāo)準(zhǔn)重塑提前退休制度，就應(yīng)該解決特殊工種提前退休的制度銜接問題。

第一，特殊工種之判定應(yīng)該與勞動(dòng)安全衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)戎贫冉Y(jié)合在一起。首先，企業(yè)應(yīng)當(dāng)向從事特殊工種工作的勞動(dòng)者支付特殊津貼，并有義務(wù)加強(qiáng)勞動(dòng)安全衛(wèi)生管理、不斷改善工作環(huán)境。其次，建立特殊的職業(yè)安全衛(wèi)生制度，根據(jù)職業(yè)及其工作環(huán)境審定新的提前退休工種。

第二，特殊工種提前退休應(yīng)該與養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇制度銜接起來。特殊工種提前退休制度應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)化為特殊職業(yè)提前退休制度，通過職業(yè)內(nèi)的退役（職）制度與退休制度相區(qū)別。但是，在從事影響身體健康的工作期間，其養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度應(yīng)有特殊規(guī)定，以補(bǔ)償其可能會(huì)縮短的工作生涯。這在效果上同新中國成立初期所設(shè)計(jì)的工齡折算制度有類似的效果，即確保特殊工種提前退休者不會(huì)因?yàn)樘崆巴诵荻诠g這個(gè)因子上影響?zhàn)B老待遇。

第三，特殊工種提前退休應(yīng)與職工檔案制度密切聯(lián)系起來。目前的實(shí)踐也是如此，但是因?yàn)槁毠n案制度實(shí)施的效果不好，檔案缺失成為一些職工無法申請(qǐng)?zhí)厥夤しN提前退休的重要原因。應(yīng)完善職工檔案制度，加強(qiáng)職工檔案管理，建立以職工檔案為重要載體的特殊工種提前退休管理制度。