城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃導(dǎo)向

■ 孫曉彤

城市邊緣區(qū)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點區(qū)域，開展城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃導(dǎo)向研究是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的應(yīng)有之義。

城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、實現(xiàn)資源配置、協(xié)調(diào)保護與開發(fā)的綜合平臺，一直是城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)注的重點。邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃以城鄉(xiāng)聯(lián)動、市區(qū)帶動以及搭建中觀層次的規(guī)劃管理平臺為原則，在工作機制、編制內(nèi)容和編制方法等方面彌補了傳統(tǒng)規(guī)劃的不足，為城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制進行了新的探索。

一、城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)

城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)范圍是指城市建成區(qū)以外受城市物質(zhì)建設(shè)活動與非物質(zhì)要素影響的地區(qū)，是城市到一般鄉(xiāng)村地區(qū)的過渡地帶。城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)是城市發(fā)展到一定階段在城市與鄉(xiāng)村地域之間，由于城市與鄉(xiāng)村各要素相互滲透、相互作用所形成的獨特的地域?qū)嶓w，其邊緣效應(yīng)明顯、功能互補強烈，自然、人文景觀和土地利用具有既不同于典型的城市也有別于典型農(nóng)村的顯著特征。

（二）城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展及城市化進程的加快，城市邊緣區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)的發(fā)展普遍缺乏整體性，其功能及結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生變化，發(fā)展現(xiàn)狀主要體現(xiàn)出以下特征：

（1）由于城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)接近市區(qū)，區(qū)位條件優(yōu)越，可優(yōu)先吸收市區(qū)經(jīng)濟、技術(shù)、信息等多方有利條件，具有較多的發(fā)展機遇，而且市場前景廣闊，具有城市及農(nóng)村雙重市場體系，為縣域經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（2）城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)位于由城市道路、村鎮(zhèn)道路、公路、鐵路等共同形成的區(qū)域整體交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)較好。因此，城鎮(zhèn)周圍基礎(chǔ)設(shè)施條件優(yōu)越，發(fā)展及建設(shè)起步較快，具備良好的投資環(huán)境。

（3）接受城市總體規(guī)劃的管控，服從總體戰(zhàn)略安排，承擔(dān)城市部分職能，受重要工業(yè)、居住、開發(fā)區(qū)等大規(guī)模項目建設(shè)的影響，為城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展及建設(shè)帶來了活力和效應(yīng)。

（4）城鎮(zhèn)部分村莊環(huán)境污染較為嚴(yán)重。城市垃圾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及個體企業(yè)廢棄物、從城市流經(jīng)鄉(xiāng)村的河流等由于缺乏處理，嚴(yán)重污染了地下水及農(nóng)田，造成多種隱患。

（三）城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)土地利用特征

1．過渡性

從城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的內(nèi)層到外層，外貌景觀和土地利用由城市型向農(nóng)村型逐步過渡，城市型居住、工業(yè)、商業(yè)用地逐漸減少，農(nóng)村型純農(nóng)業(yè)用地逐漸增多。這種過渡現(xiàn)象也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在土地利用結(jié)構(gòu)上的反映。

2．動態(tài)性

城市與農(nóng)村相互吸引，城市需要農(nóng)村的自然環(huán)境和勞動力資源，而城市的文化、經(jīng)濟對農(nóng)村有著巨大的吸引力，使農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、物質(zhì)形態(tài)具有向城市轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)變的趨勢。城市邊緣區(qū)成為城鎮(zhèn)化最為強烈的推進區(qū)，在城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)，無論是人文和自然景觀還是社會經(jīng)濟特征和土地利用結(jié)構(gòu)都具有強烈的動態(tài)性。

3．復(fù)雜性

城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)矛盾發(fā)展最集中的地帶，城市低密度蔓延和分散發(fā)展占據(jù)了許多良田，同時，通過土地征用，集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋?，所有?quán)性質(zhì)發(fā)生了變化，兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地交錯分布，無論是土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)還是土地使用結(jié)構(gòu)都具有復(fù)雜性的一面。

二、城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃編制趨勢

從規(guī)劃界當(dāng)前的實踐來看，城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不僅僅是城市總體規(guī)劃和下一層級鎮(zhèn)級總體規(guī)劃之間承上啟下的規(guī)劃銜接層次，也是與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等不同規(guī)劃的多規(guī)合一。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源配置平臺構(gòu)建，還是市、區(qū)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、搭建中觀層次的規(guī)劃管理和管控平臺，規(guī)劃實踐在組織模式、成果框架和技術(shù)方法等方面進行了積極的探索，為大中城市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善做出了有益的嘗試。

（一）增加邊緣區(qū)規(guī)劃層次是規(guī)劃管理的必要手段

從規(guī)劃實施的角度看，城市總體規(guī)劃過于宏觀和戰(zhàn)略，而詳細(xì)規(guī)劃過于微觀，中觀層次規(guī)劃是保障宏觀規(guī)劃實施的重要途徑。城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是落實城市總體規(guī)劃和各類全市層面專項規(guī)劃，把總體規(guī)劃所提出的策略、目標(biāo)分解為具體策略和目標(biāo)，深化全市總體發(fā)展戰(zhàn)略和各專項系統(tǒng)規(guī)劃的管控要素，同時，也是對下位鎮(zhèn)級規(guī)劃的指導(dǎo)和引領(lǐng)。因此，城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃可以充分反映區(qū)縣發(fā)展訴求和期望，形成可維護的全市中觀層面的規(guī)劃管控平臺，實現(xiàn)規(guī)劃管理的市域全覆蓋。

（二）編制組織模式創(chuàng)新是邊緣區(qū)規(guī)劃的工作重點

城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是上下層級政府互相溝通和協(xié)同的結(jié)果，應(yīng)在維護全市域整體利益的基礎(chǔ)上，綜合考慮城鎮(zhèn)個體的具體發(fā)展。同時，總體規(guī)劃的編制必須置于更大范圍內(nèi)進行研究，與周邊地區(qū)發(fā)展緊密聯(lián)系，并建立合理的工作機制，為“市、區(qū)、城鎮(zhèn)”搭建一個動態(tài)平臺。

（三）“多規(guī)合一”是邊緣區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌的關(guān)鍵路徑

2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施將實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為城市規(guī)劃最為核心的要求。作為落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源配置平臺，大城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制應(yīng)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等多種類型規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，重視城鎮(zhèn)拓展邊界的劃定，調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展節(jié)奏，解決好各類空間資源的配置和布局的問題，包括生態(tài)空間、公共服務(wù)設(shè)施等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（四）突出管控內(nèi)容是未來邊緣區(qū)規(guī)劃的總體方向

從國內(nèi)外規(guī)劃實踐的經(jīng)驗來看，中觀層次規(guī)劃本身承擔(dān)的是承上啟下和多規(guī)銜接的作用。這類規(guī)劃往往會避免大而全的規(guī)劃內(nèi)容，突出管控要素的落地和區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等核心問題。邊緣區(qū)規(guī)劃在編制內(nèi)容和深度上需要對傳統(tǒng)規(guī)劃進行優(yōu)化，聚焦在最為核心的空間資源配置和公益性設(shè)施上，內(nèi)容涉及規(guī)劃邊界、建設(shè)用地布局、生態(tài)空間落地、公共服務(wù)設(shè)施配置、道路和市政基礎(chǔ)設(shè)施等。

三、城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃導(dǎo)向研究

（一）發(fā)展方向與空間結(jié)構(gòu)

根據(jù)區(qū)位因素特征分析，城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃布局要有城市觀念，結(jié)合城市總體規(guī)劃及自身特點確定職能與分工，充分發(fā)揮區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件等優(yōu)勢來確定城鎮(zhèn)主要發(fā)展方向。城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃要避免僵化、被動地適應(yīng)城市總體規(guī)劃，應(yīng)留有規(guī)劃一定的彈性，要結(jié)合重點項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃布局具有一定的靈活性，能夠及時根據(jù)新的變化調(diào)整發(fā)展方向?？臻g結(jié)構(gòu)方面應(yīng)充分尊重現(xiàn)有城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)，依托現(xiàn)狀城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局，借助點軸發(fā)展理論和網(wǎng)絡(luò)布局模式，統(tǒng)籌考慮未來產(chǎn)業(yè)提升和城鄉(xiāng)聯(lián)動的發(fā)展趨勢，構(gòu)造利于地區(qū)發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu)，以便形成協(xié)調(diào)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)體系。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

1．農(nóng)業(yè)

城市邊緣區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃首先要注重穩(wěn)定和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和出口創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。其次，要大力推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化進程，加強與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上規(guī)模、上檔次，完善農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系及社會化服務(wù)體系，提高生產(chǎn)效率，并注重農(nóng)田的精耕細(xì)作以及生產(chǎn)組織方式上的不斷優(yōu)化提高。再次，規(guī)劃各類休閑場所，如觀光果園、垂釣、狩獵場所等，為城鄉(xiāng)居民提供服務(wù)，使城市居民能夠參與農(nóng)業(yè)活動，體驗農(nóng)村生活，密切城鄉(xiāng)關(guān)系，使農(nóng)業(yè)逐步向城市型生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2．工業(yè)

要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，受資金、市場體系發(fā)育不完善等因素的限制，企業(yè)規(guī)模一般不宜再擴大，應(yīng)走工業(yè)內(nèi)涵發(fā)展之路。對現(xiàn)有工業(yè)應(yīng)進行股份合作制改造、組建企業(yè)集團向規(guī)?；较虬l(fā)展，并形成多層次橫向聯(lián)合，向協(xié)作化方向發(fā)展。另外，工業(yè)發(fā)展進行差異化調(diào)控，對于工業(yè)項目的安排要避免同城市工業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化，要發(fā)展為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)的工業(yè)和為城市服務(wù)的配套與拾遺補缺的工業(yè)，如農(nóng)副產(chǎn)品深加工業(yè)，綜合利用城市工業(yè)“三廢”的工業(yè)，城市工業(yè)產(chǎn)品所屬的配套加工業(yè)等。

3．第三產(chǎn)業(yè)

首先，要注重發(fā)展傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)如商業(yè)、飲食業(yè)、運輸業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品市場等，這些行業(yè)經(jīng)營靈活、適應(yīng)性強、盈利高、發(fā)展迅速，應(yīng)鞏固這些行業(yè)的基礎(chǔ)，推動其上新層次，并帶動新項目的開發(fā)。其次，要考慮農(nóng)村市場經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)以后將結(jié)合市區(qū)形成完整的市場體系，安排建設(shè)公共服務(wù)性強、社會效益大、盈利低的基礎(chǔ)設(shè)施項目。同時，第三產(chǎn)業(yè)要注重發(fā)展面向農(nóng)業(yè)的服務(wù)業(yè)，如技術(shù)咨詢及信息服務(wù)、產(chǎn)品運輸及銷售、農(nóng)產(chǎn)品保鮮、儲運、技術(shù)推廣站等；要注重發(fā)展面向村莊的文教及生活服務(wù)設(shè)施如學(xué)校、圖書館、幼兒園、保健站、科技站等；要注重發(fā)展面向居住社區(qū)的游樂設(shè)施如文化活動中心、娛樂、康樂、體育等設(shè)施。

（三）空間管制

1．全域統(tǒng)籌的管制思路

將“城與鄉(xiāng)”“建設(shè)與非建設(shè)”全域納入邊緣區(qū)規(guī)劃視野，以區(qū)域空間為對象，同步研究集中建設(shè)區(qū)的集約發(fā)展和非集中建設(shè)區(qū)的生態(tài)保護，以及原住民發(fā)展等問題，進行覆蓋全域的空間管制區(qū)劃，促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2．“兩線三區(qū)”的管制模式

通過劃定城鎮(zhèn)增長邊界、生態(tài)控制線的“兩線”，明確集中建設(shè)區(qū)、生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)“三區(qū)”。城鎮(zhèn)增長邊界是城鎮(zhèn)集中建設(shè)與非集中建設(shè)區(qū)域的分界線，是規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)集中發(fā)展不可逾越的控制范圍線，可隨城市發(fā)展形勢的變化予以動態(tài)調(diào)整。生態(tài)控制線則是城鎮(zhèn)必須確保的生態(tài)控制要素的保護范圍線，是確保生態(tài)安全的基本底線，嚴(yán)禁建設(shè)與生態(tài)保護無關(guān)的項目。

3．多規(guī)合一的管制路徑

通過多規(guī)合一的規(guī)劃編制，對城鎮(zhèn)邊緣區(qū)城鎮(zhèn)實施法定層面的規(guī)劃管控?？臻g管制區(qū)劃對空間布局形成指引，空間管制策略在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中予以落實，多規(guī)合一達(dá)成布局和管控的高度一致，并利用土地管理較強的調(diào)控和管理手段，實現(xiàn)對生態(tài)區(qū)域的嚴(yán)格保護和管理。

4．剛彈相宜的管制政策

重點對生態(tài)控制區(qū)與生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)制定剛性與彈性相結(jié)合的分區(qū)管制政策。以確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為前提，生態(tài)控制區(qū)實施剛性的項目準(zhǔn)入控制，而生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)則相對具有一定的彈性，但準(zhǔn)入建設(shè)項目須嚴(yán)格遵循生態(tài)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點，要求逐步遷出，原用地恢復(fù)生態(tài)功能；生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點，進行異地統(tǒng)建和遷并，統(tǒng)一配建公共服務(wù)及市政基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生活水平。

（四）用地統(tǒng)籌

城鎮(zhèn)用地統(tǒng)籌，一方面需要做好“城鎮(zhèn)”用地的統(tǒng)籌，加強人均建設(shè)用地單項指標(biāo)的控制，實現(xiàn)集約利用；另一方面需要做好“鄉(xiāng)村”用地的統(tǒng)籌，以加強對耕地資源的保護；還要做好農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)控制，總體上使農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o論是單項指標(biāo)還是總指標(biāo)均呈現(xiàn)不斷下降趨勢。

（五）人口及社區(qū)規(guī)劃

通過研究，城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的人口及社區(qū)發(fā)展特征主要包括：城鄉(xiāng)居民混居但社區(qū)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、居民生活方式逐步由鄉(xiāng)土化走向城市化、剩余農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)但素質(zhì)較低等方面。人口及社區(qū)規(guī)劃需要以改善城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活環(huán)境為目標(biāo)，以擴大基層民主、提升社區(qū)服務(wù)水平為重點，布局完善的公共服務(wù)設(shè)施，建成民主制度健全、生活環(huán)境舒適、鄰里互助友愛的新型社區(qū)，促進農(nóng)村社會組織向城市型社會組織轉(zhuǎn)變。其次，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育、村莊聯(lián)辦等各類教育設(shè)施，從而提高勞動者素質(zhì)，使勞動力資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。第三，要規(guī)劃形成科技及信息服務(wù)體系，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等協(xié)調(diào)發(fā)展，使村莊勞動力資源在各產(chǎn)業(yè)之間得到有效配置。

（六）特色打造

1．經(jīng)濟特色

城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)不僅是一定地域的商服中心，還具有帶動本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能，同時，特色經(jīng)濟的增長是發(fā)展的主動力。不同的經(jīng)濟發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，能形成迥異的城鎮(zhèn)形態(tài)和布局結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)自身特色，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)避免類型趨同、彰顯個性。

2．環(huán)境特色

一般來講，城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境較脆弱，容易遭到破壞。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量高低，將決定城鎮(zhèn)未來發(fā)展?jié)摿Φ拇笮?，保護環(huán)境就是保護特色。只有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)特色的持續(xù)演變，否則將逐漸失去生命力。這就要求城鎮(zhèn)規(guī)劃中應(yīng)加強生態(tài)研究，集中布置工業(yè)區(qū)，發(fā)展無污染工業(yè)，建設(shè)高效的基礎(chǔ)設(shè)施來支撐可持續(xù)發(fā)展。

3．文化特色

城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)通常都有著深刻的社會歷史背景，其歷史因素主要包括傳統(tǒng)街區(qū)、居住形態(tài)、居民生活方式、文物古跡等，它們形成特有的地域文化特征。歷史文脈的繼承反映在城鎮(zhèn)的文物古跡、歷史地段中，并可從中找到串聯(lián)過去、當(dāng)今和未來的發(fā)展線索，創(chuàng)造本土地域文化，是城鎮(zhèn)規(guī)劃特色的重要組成。規(guī)劃要注意對歷史因素進行保護、再利用，從而更加突出城鎮(zhèn)地域文化特征。

4．道路特色

邊緣區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃布局應(yīng)因地制宜，對環(huán)境的利用中最重要的原則是尊重地形地貌，特別是路網(wǎng)建設(shè)應(yīng)依山就勢、與河網(wǎng)水系相融合，既節(jié)省投資，又獨具特色；同時，還應(yīng)從路網(wǎng)布局的歷史演變中探索其用地特點，規(guī)劃需要引導(dǎo)地方政府建設(shè)形成符合當(dāng)?shù)厍闆r的路網(wǎng)形式，避免盲目追求“方格網(wǎng)”或“自由式”道路格局，道路寬度等指標(biāo)也需要“量體裁衣”“尺度適宜”。

5．建筑特色

一個時代的建筑是特定歷史階段中政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)的結(jié)晶，也是一段歷史的縮影。在邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的建設(shè)與規(guī)劃中，要考慮建筑風(fēng)格的本土性、連續(xù)性，并注重與生態(tài)、園林相結(jié)合。一般來講，建筑特色的打造需要重視借鑒傳統(tǒng)文化建筑的空間特征，適當(dāng)應(yīng)用傳統(tǒng)建筑語匯與符號，鼓勵采用節(jié)能環(huán)保材料和當(dāng)?shù)靥赜械牟牧?。建筑色彩?yīng)以控制明度、彩度為主，色相建議以淺色為主色，深色為點綴色。