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    城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃導(dǎo)向

    2018-02-05 02:00:02孫曉彤
    城鄉(xiāng)建設(shè) 2018年2期
    關(guān)鍵詞:城市邊緣總體規(guī)劃城鎮(zhèn)

    ■ 孫曉彤

    城市邊緣區(qū)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重點區(qū)域,開展城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃導(dǎo)向研究是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的應(yīng)有之義。

    城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、實現(xiàn)資源配置、協(xié)調(diào)保護與開發(fā)的綜合平臺,一直是城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)注的重點。邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃以城鄉(xiāng)聯(lián)動、市區(qū)帶動以及搭建中觀層次的規(guī)劃管理平臺為原則,在工作機制、編制內(nèi)容和編制方法等方面彌補了傳統(tǒng)規(guī)劃的不足,為城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制進行了新的探索。

    一、城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

    (一)城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)

    城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)范圍是指城市建成區(qū)以外受城市物質(zhì)建設(shè)活動與非物質(zhì)要素影響的地區(qū),是城市到一般鄉(xiāng)村地區(qū)的過渡地帶。城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)是城市發(fā)展到一定階段在城市與鄉(xiāng)村地域之間,由于城市與鄉(xiāng)村各要素相互滲透、相互作用所形成的獨特的地域?qū)嶓w,其邊緣效應(yīng)明顯、功能互補強烈,自然、人文景觀和土地利用具有既不同于典型的城市也有別于典型農(nóng)村的顯著特征。

    (二)城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀

    近年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展及城市化進程的加快,城市邊緣區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)的發(fā)展普遍缺乏整體性,其功能及結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生變化,發(fā)展現(xiàn)狀主要體現(xiàn)出以下特征:

    (1)由于城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)接近市區(qū),區(qū)位條件優(yōu)越,可優(yōu)先吸收市區(qū)經(jīng)濟、技術(shù)、信息等多方有利條件,具有較多的發(fā)展機遇,而且市場前景廣闊,具有城市及農(nóng)村雙重市場體系,為縣域經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

    (2)城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)位于由城市道路、村鎮(zhèn)道路、公路、鐵路等共同形成的區(qū)域整體交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi),通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)較好。因此,城鎮(zhèn)周圍基礎(chǔ)設(shè)施條件優(yōu)越,發(fā)展及建設(shè)起步較快,具備良好的投資環(huán)境。

    (3)接受城市總體規(guī)劃的管控,服從總體戰(zhàn)略安排,承擔(dān)城市部分職能,受重要工業(yè)、居住、開發(fā)區(qū)等大規(guī)模項目建設(shè)的影響,為城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展及建設(shè)帶來了活力和效應(yīng)。

    (4)城鎮(zhèn)部分村莊環(huán)境污染較為嚴(yán)重。城市垃圾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及個體企業(yè)廢棄物、從城市流經(jīng)鄉(xiāng)村的河流等由于缺乏處理,嚴(yán)重污染了地下水及農(nóng)田,造成多種隱患。

    (三)城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)土地利用特征

    1.過渡性

    從城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的內(nèi)層到外層,外貌景觀和土地利用由城市型向農(nóng)村型逐步過渡,城市型居住、工業(yè)、商業(yè)用地逐漸減少,農(nóng)村型純農(nóng)業(yè)用地逐漸增多。這種過渡現(xiàn)象也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在土地利用結(jié)構(gòu)上的反映。

    2.動態(tài)性

    城市與農(nóng)村相互吸引,城市需要農(nóng)村的自然環(huán)境和勞動力資源,而城市的文化、經(jīng)濟對農(nóng)村有著巨大的吸引力,使農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)、物質(zhì)形態(tài)具有向城市轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)變的趨勢。城市邊緣區(qū)成為城鎮(zhèn)化最為強烈的推進區(qū),在城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn),無論是人文和自然景觀還是社會經(jīng)濟特征和土地利用結(jié)構(gòu)都具有強烈的動態(tài)性。

    3.復(fù)雜性

    城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)矛盾發(fā)展最集中的地帶,城市低密度蔓延和分散發(fā)展占據(jù)了許多良田,同時,通過土地征用,集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋?,所有?quán)性質(zhì)發(fā)生了變化,兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地交錯分布,無論是土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)還是土地使用結(jié)構(gòu)都具有復(fù)雜性的一面。

    二、城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃編制趨勢

    從規(guī)劃界當(dāng)前的實踐來看,城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不僅僅是城市總體規(guī)劃和下一層級鎮(zhèn)級總體規(guī)劃之間承上啟下的規(guī)劃銜接層次,也是與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等不同規(guī)劃的多規(guī)合一。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源配置平臺構(gòu)建,還是市、區(qū)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、搭建中觀層次的規(guī)劃管理和管控平臺,規(guī)劃實踐在組織模式、成果框架和技術(shù)方法等方面進行了積極的探索,為大中城市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的完善做出了有益的嘗試。

    (一)增加邊緣區(qū)規(guī)劃層次是規(guī)劃管理的必要手段

    從規(guī)劃實施的角度看,城市總體規(guī)劃過于宏觀和戰(zhàn)略,而詳細(xì)規(guī)劃過于微觀,中觀層次規(guī)劃是保障宏觀規(guī)劃實施的重要途徑。城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是落實城市總體規(guī)劃和各類全市層面專項規(guī)劃,把總體規(guī)劃所提出的策略、目標(biāo)分解為具體策略和目標(biāo),深化全市總體發(fā)展戰(zhàn)略和各專項系統(tǒng)規(guī)劃的管控要素,同時,也是對下位鎮(zhèn)級規(guī)劃的指導(dǎo)和引領(lǐng)。因此,城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃可以充分反映區(qū)縣發(fā)展訴求和期望,形成可維護的全市中觀層面的規(guī)劃管控平臺,實現(xiàn)規(guī)劃管理的市域全覆蓋。

    (二)編制組織模式創(chuàng)新是邊緣區(qū)規(guī)劃的工作重點

    城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是上下層級政府互相溝通和協(xié)同的結(jié)果,應(yīng)在維護全市域整體利益的基礎(chǔ)上,綜合考慮城鎮(zhèn)個體的具體發(fā)展。同時,總體規(guī)劃的編制必須置于更大范圍內(nèi)進行研究,與周邊地區(qū)發(fā)展緊密聯(lián)系,并建立合理的工作機制,為“市、區(qū)、城鎮(zhèn)”搭建一個動態(tài)平臺。

    (三)“多規(guī)合一”是邊緣區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌的關(guān)鍵路徑

    2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施將實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為城市規(guī)劃最為核心的要求。作為落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資源配置平臺,大城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制應(yīng)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃等多種類型規(guī)劃,實現(xiàn)“多規(guī)合一”,重視城鎮(zhèn)拓展邊界的劃定,調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展節(jié)奏,解決好各類空間資源的配置和布局的問題,包括生態(tài)空間、公共服務(wù)設(shè)施等,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

    (四)突出管控內(nèi)容是未來邊緣區(qū)規(guī)劃的總體方向

    從國內(nèi)外規(guī)劃實踐的經(jīng)驗來看,中觀層次規(guī)劃本身承擔(dān)的是承上啟下和多規(guī)銜接的作用。這類規(guī)劃往往會避免大而全的規(guī)劃內(nèi)容,突出管控要素的落地和區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等核心問題。邊緣區(qū)規(guī)劃在編制內(nèi)容和深度上需要對傳統(tǒng)規(guī)劃進行優(yōu)化,聚焦在最為核心的空間資源配置和公益性設(shè)施上,內(nèi)容涉及規(guī)劃邊界、建設(shè)用地布局、生態(tài)空間落地、公共服務(wù)設(shè)施配置、道路和市政基礎(chǔ)設(shè)施等。

    三、城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃導(dǎo)向研究

    (一)發(fā)展方向與空間結(jié)構(gòu)

    根據(jù)區(qū)位因素特征分析,城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃布局要有城市觀念,結(jié)合城市總體規(guī)劃及自身特點確定職能與分工,充分發(fā)揮區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施條件等優(yōu)勢來確定城鎮(zhèn)主要發(fā)展方向。城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃要避免僵化、被動地適應(yīng)城市總體規(guī)劃,應(yīng)留有規(guī)劃一定的彈性,要結(jié)合重點項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃布局具有一定的靈活性,能夠及時根據(jù)新的變化調(diào)整發(fā)展方向??臻g結(jié)構(gòu)方面應(yīng)充分尊重現(xiàn)有城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ),依托現(xiàn)狀城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局,借助點軸發(fā)展理論和網(wǎng)絡(luò)布局模式,統(tǒng)籌考慮未來產(chǎn)業(yè)提升和城鄉(xiāng)聯(lián)動的發(fā)展趨勢,構(gòu)造利于地區(qū)發(fā)展的空間布局結(jié)構(gòu),以便形成協(xié)調(diào)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)體系。

    (二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

    1.農(nóng)業(yè)

    城市邊緣區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃首先要注重穩(wěn)定和加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位,發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和出口創(chuàng)匯農(nóng)業(yè),全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。其次,要大力推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化進程,加強與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上規(guī)模、上檔次,完善農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系及社會化服務(wù)體系,提高生產(chǎn)效率,并注重農(nóng)田的精耕細(xì)作以及生產(chǎn)組織方式上的不斷優(yōu)化提高。再次,規(guī)劃各類休閑場所,如觀光果園、垂釣、狩獵場所等,為城鄉(xiāng)居民提供服務(wù),使城市居民能夠參與農(nóng)業(yè)活動,體驗農(nóng)村生活,密切城鄉(xiāng)關(guān)系,使農(nóng)業(yè)逐步向城市型生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

    2.工業(yè)

    要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主,受資金、市場體系發(fā)育不完善等因素的限制,企業(yè)規(guī)模一般不宜再擴大,應(yīng)走工業(yè)內(nèi)涵發(fā)展之路。對現(xiàn)有工業(yè)應(yīng)進行股份合作制改造、組建企業(yè)集團向規(guī)?;较虬l(fā)展,并形成多層次橫向聯(lián)合,向協(xié)作化方向發(fā)展。另外,工業(yè)發(fā)展進行差異化調(diào)控,對于工業(yè)項目的安排要避免同城市工業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化,要發(fā)展為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)的工業(yè)和為城市服務(wù)的配套與拾遺補缺的工業(yè),如農(nóng)副產(chǎn)品深加工業(yè),綜合利用城市工業(yè)“三廢”的工業(yè),城市工業(yè)產(chǎn)品所屬的配套加工業(yè)等。

    3.第三產(chǎn)業(yè)

    首先,要注重發(fā)展傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)如商業(yè)、飲食業(yè)、運輸業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品市場等,這些行業(yè)經(jīng)營靈活、適應(yīng)性強、盈利高、發(fā)展迅速,應(yīng)鞏固這些行業(yè)的基礎(chǔ),推動其上新層次,并帶動新項目的開發(fā)。其次,要考慮農(nóng)村市場經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)以后將結(jié)合市區(qū)形成完整的市場體系,安排建設(shè)公共服務(wù)性強、社會效益大、盈利低的基礎(chǔ)設(shè)施項目。同時,第三產(chǎn)業(yè)要注重發(fā)展面向農(nóng)業(yè)的服務(wù)業(yè),如技術(shù)咨詢及信息服務(wù)、產(chǎn)品運輸及銷售、農(nóng)產(chǎn)品保鮮、儲運、技術(shù)推廣站等;要注重發(fā)展面向村莊的文教及生活服務(wù)設(shè)施如學(xué)校、圖書館、幼兒園、保健站、科技站等;要注重發(fā)展面向居住社區(qū)的游樂設(shè)施如文化活動中心、娛樂、康樂、體育等設(shè)施。

    (三)空間管制

    1.全域統(tǒng)籌的管制思路

    將“城與鄉(xiāng)”“建設(shè)與非建設(shè)”全域納入邊緣區(qū)規(guī)劃視野,以區(qū)域空間為對象,同步研究集中建設(shè)區(qū)的集約發(fā)展和非集中建設(shè)區(qū)的生態(tài)保護,以及原住民發(fā)展等問題,進行覆蓋全域的空間管制區(qū)劃,促進地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

    2.“兩線三區(qū)”的管制模式

    通過劃定城鎮(zhèn)增長邊界、生態(tài)控制線的“兩線”,明確集中建設(shè)區(qū)、生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)和生態(tài)控制區(qū)“三區(qū)”。城鎮(zhèn)增長邊界是城鎮(zhèn)集中建設(shè)與非集中建設(shè)區(qū)域的分界線,是規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)集中發(fā)展不可逾越的控制范圍線,可隨城市發(fā)展形勢的變化予以動態(tài)調(diào)整。生態(tài)控制線則是城鎮(zhèn)必須確保的生態(tài)控制要素的保護范圍線,是確保生態(tài)安全的基本底線,嚴(yán)禁建設(shè)與生態(tài)保護無關(guān)的項目。

    3.多規(guī)合一的管制路徑

    通過多規(guī)合一的規(guī)劃編制,對城鎮(zhèn)邊緣區(qū)城鎮(zhèn)實施法定層面的規(guī)劃管控??臻g管制區(qū)劃對空間布局形成指引,空間管制策略在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃中予以落實,多規(guī)合一達(dá)成布局和管控的高度一致,并利用土地管理較強的調(diào)控和管理手段,實現(xiàn)對生態(tài)區(qū)域的嚴(yán)格保護和管理。

    4.剛彈相宜的管制政策

    重點對生態(tài)控制區(qū)與生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)制定剛性與彈性相結(jié)合的分區(qū)管制政策。以確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為前提,生態(tài)控制區(qū)實施剛性的項目準(zhǔn)入控制,而生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)則相對具有一定的彈性,但準(zhǔn)入建設(shè)項目須嚴(yán)格遵循生態(tài)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)控制區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點,要求逐步遷出,原用地恢復(fù)生態(tài)功能;生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點,進行異地統(tǒng)建和遷并,統(tǒng)一配建公共服務(wù)及市政基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)民生活水平。

    (四)用地統(tǒng)籌

    城鎮(zhèn)用地統(tǒng)籌,一方面需要做好“城鎮(zhèn)”用地的統(tǒng)籌,加強人均建設(shè)用地單項指標(biāo)的控制,實現(xiàn)集約利用;另一方面需要做好“鄉(xiāng)村”用地的統(tǒng)籌,以加強對耕地資源的保護;還要做好農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)控制,總體上使農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o論是單項指標(biāo)還是總指標(biāo)均呈現(xiàn)不斷下降趨勢。

    (五)人口及社區(qū)規(guī)劃

    通過研究,城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的人口及社區(qū)發(fā)展特征主要包括:城鄉(xiāng)居民混居但社區(qū)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、居民生活方式逐步由鄉(xiāng)土化走向城市化、剩余農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)但素質(zhì)較低等方面。人口及社區(qū)規(guī)劃需要以改善城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活環(huán)境為目標(biāo),以擴大基層民主、提升社區(qū)服務(wù)水平為重點,布局完善的公共服務(wù)設(shè)施,建成民主制度健全、生活環(huán)境舒適、鄰里互助友愛的新型社區(qū),促進農(nóng)村社會組織向城市型社會組織轉(zhuǎn)變。其次,要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育、村莊聯(lián)辦等各類教育設(shè)施,從而提高勞動者素質(zhì),使勞動力資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢。第三,要規(guī)劃形成科技及信息服務(wù)體系,使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等協(xié)調(diào)發(fā)展,使村莊勞動力資源在各產(chǎn)業(yè)之間得到有效配置。

    (六)特色打造

    1.經(jīng)濟特色

    城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)不僅是一定地域的商服中心,還具有帶動本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能,同時,特色經(jīng)濟的增長是發(fā)展的主動力。不同的經(jīng)濟發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),能形成迥異的城鎮(zhèn)形態(tài)和布局結(jié)構(gòu),體現(xiàn)自身特色,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)避免類型趨同、彰顯個性。

    2.環(huán)境特色

    一般來講,城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境較脆弱,容易遭到破壞。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量高低,將決定城鎮(zhèn)未來發(fā)展?jié)摿Φ拇笮?,保護環(huán)境就是保護特色。只有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)特色的持續(xù)演變,否則將逐漸失去生命力。這就要求城鎮(zhèn)規(guī)劃中應(yīng)加強生態(tài)研究,集中布置工業(yè)區(qū),發(fā)展無污染工業(yè),建設(shè)高效的基礎(chǔ)設(shè)施來支撐可持續(xù)發(fā)展。

    3.文化特色

    城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)通常都有著深刻的社會歷史背景,其歷史因素主要包括傳統(tǒng)街區(qū)、居住形態(tài)、居民生活方式、文物古跡等,它們形成特有的地域文化特征。歷史文脈的繼承反映在城鎮(zhèn)的文物古跡、歷史地段中,并可從中找到串聯(lián)過去、當(dāng)今和未來的發(fā)展線索,創(chuàng)造本土地域文化,是城鎮(zhèn)規(guī)劃特色的重要組成。規(guī)劃要注意對歷史因素進行保護、再利用,從而更加突出城鎮(zhèn)地域文化特征。

    4.道路特色

    邊緣區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃布局應(yīng)因地制宜,對環(huán)境的利用中最重要的原則是尊重地形地貌,特別是路網(wǎng)建設(shè)應(yīng)依山就勢、與河網(wǎng)水系相融合,既節(jié)省投資,又獨具特色;同時,還應(yīng)從路網(wǎng)布局的歷史演變中探索其用地特點,規(guī)劃需要引導(dǎo)地方政府建設(shè)形成符合當(dāng)?shù)厍闆r的路網(wǎng)形式,避免盲目追求“方格網(wǎng)”或“自由式”道路格局,道路寬度等指標(biāo)也需要“量體裁衣”“尺度適宜”。

    5.建筑特色

    一個時代的建筑是特定歷史階段中政治、經(jīng)濟、文化、技術(shù)的結(jié)晶,也是一段歷史的縮影。在邊緣區(qū)城鎮(zhèn)的建設(shè)與規(guī)劃中,要考慮建筑風(fēng)格的本土性、連續(xù)性,并注重與生態(tài)、園林相結(jié)合。一般來講,建筑特色的打造需要重視借鑒傳統(tǒng)文化建筑的空間特征,適當(dāng)應(yīng)用傳統(tǒng)建筑語匯與符號,鼓勵采用節(jié)能環(huán)保材料和當(dāng)?shù)靥赜械牟牧?。建筑色彩?yīng)以控制明度、彩度為主,色相建議以淺色為主色,深色為點綴色。

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