華東地震應(yīng)急救援軍（警）地力量協(xié)同問題思考

張永春 林夏菲

地震災(zāi)害應(yīng)急救援是在人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，軍（警）地多部門多力量的聯(lián)合行動，尤其是重特大地震災(zāi)害的救援，往往需要軍隊(duì)、武警、消防救援隊(duì)伍和以地震部門為主的地方相關(guān)應(yīng)急部門協(xié)同實(shí)施。華東地區(qū)應(yīng)急救援力量以軍隊(duì)、武警和消防專業(yè)隊(duì)伍為主體，加強(qiáng)華東區(qū)軍（警）應(yīng)急救援力量與地震應(yīng)急部門的協(xié)同研究，是適應(yīng)當(dāng)前形勢任務(wù)要求、更好發(fā)揮地區(qū)救援力量整體效能、提升區(qū)域聯(lián)合應(yīng)對重大地震災(zāi)害體系能力的重要舉措。

1 任務(wù)形勢

華東地區(qū)為我國地理大區(qū)，2006年全國地震應(yīng)急區(qū)域協(xié)作聯(lián)動制度建立時將華東地區(qū)列為全國六個協(xié)作聯(lián)動區(qū)之一，其地理范圍包括江蘇、安徽、浙江、江西、福建和上海五省一市。華東地區(qū)的蘇皖和閩東南屬于地震重點(diǎn)危險區(qū)，發(fā)生5.0級以上地震的可能性不能排除。

1.1 華東地區(qū)自然情況

華東地區(qū)地域廣闊，北起江蘇徐州、南至福建漳州，東起舟山群島、西至江西萍鄉(xiāng)，總面積64.12萬平方公里。東部瀕海，海岸線長達(dá)6700公里，許多島嶼遠(yuǎn)離大陸，南部多山，有羅霄山脈和武夷山脈阻隔，山地丘陵比例在75%以上，中北部平原河網(wǎng)密布、水系眾多，應(yīng)急救援行動樣式多，兵力投送組織難度大；華東地區(qū)氣候差異大，以淮河為界，北為溫帶季風(fēng)氣候，南為亞熱帶季風(fēng)氣候，跨越我國南北氣候帶，同一季節(jié)南北溫差最高可達(dá)17度以上，應(yīng)急救援行動氣候情況復(fù)雜。

1.2 華東地區(qū)社會情況

華東地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮，國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國30%以上，區(qū)域內(nèi)的“長三角”經(jīng)濟(jì)圈是我國經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大的經(jīng)濟(jì)圈，以上海為中心“1小時經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)聚集著近100個年工業(yè)產(chǎn)值超過100億元的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，全國新規(guī)劃的3個自貿(mào)區(qū)有2個位于區(qū)內(nèi)，逢災(zāi)損失難以估量；華東地區(qū)人口稠密，人口占全國24%，城市人口高達(dá)1.2億，潛在受災(zāi)人口多；華東地區(qū)城市化發(fā)展速度快，區(qū)內(nèi)人口500萬以上的城市有24個，城鎮(zhèn)十分密集，其中滬寧杭城市群是我國城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)之一，生命線工程多，地震極易成災(zāi)，并且救災(zāi)難度大。

1.3 華東地區(qū)災(zāi)情研判

強(qiáng)震發(fā)生的可能性不能排除，華東地區(qū)毗鄰地震頻發(fā)的環(huán)太平洋地震帶，地質(zhì)構(gòu)造背景復(fù)雜，我國23條主地震帶中的2條經(jīng)過區(qū)內(nèi)，分別是郯城-營口地震帶和東南沿海地震帶，其中東南沿海地震帶及周邊區(qū)域還是我國五大地震活動區(qū)之一，歷史上發(fā)生過多次中強(qiáng)破壞性地震。位于兩條地震帶上的安徽滁州，江蘇宿遷、新沂，福建泉州、漳州、廈門等已被國務(wù)院列為地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)。引發(fā)重大次生事故的隱患始終存在，全國規(guī)劃或已建的13個PX項(xiàng)目，有7個在華東地區(qū)，其中2個（福建泉州、福建漳州）位于重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)中。全國已投運(yùn)的14個核電項(xiàng)目中，有6個在華東地區(qū)，其中2個（福建寧德、福建福州）位于重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)中。出現(xiàn)災(zāi)害疊加的情況必須考慮，地球上潮汐南北擺動是地殼運(yùn)動的誘因之一，強(qiáng)震多發(fā)生于農(nóng)歷夏至前后，恰與華東沿海臺風(fēng)季節(jié)重疊，臺風(fēng)還可能帶來大范圍強(qiáng)降雨，多災(zāi)并發(fā)情況并非不會發(fā)生。海洋地震的威脅不容忽視，環(huán)太平洋地震帶進(jìn)入活躍期已成為科學(xué)界共識，位于該地震帶上的琉球群島附近海域是引發(fā)大型海嘯的高危區(qū)，聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略秘書處最新發(fā)布的《減災(zāi)全球評估報告》數(shù)據(jù)顯示除臺灣地區(qū)外，華東地區(qū)海岸線是中國唯一面臨嚴(yán)重海嘯威脅的地區(qū)，如發(fā)生特大海嘯（500年一遇）杭州灣和長江口沿岸浪高將超過20米，需要引起重視。

2 力量情況

華東地震應(yīng)急聯(lián)動協(xié)作區(qū)內(nèi)的應(yīng)急救援力量情況如下：

2.1 消防救援隊(duì)

消防救援隊(duì)是我國應(yīng)急救援的主力軍，是歷次地震救援過程中效率最高的救援隊(duì)伍，華東五省一市6支省級地震緊急救援隊(duì)均以各消防總隊(duì)特勤分隊(duì)為基干創(chuàng)建，大多數(shù)地市級地震緊急救援隊(duì)也以當(dāng)?shù)叵婪株?duì)為主要力量，2008年汶川地震救援中，華東五省一市地震緊急救援隊(duì)全部赴川參戰(zhàn)，具有較豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和其他隊(duì)伍無法復(fù)制的快速響應(yīng)機(jī)制。

2.2 武警救援隊(duì)

武警救援隊(duì)是我國應(yīng)急救援力量的重要組成部分，華東地區(qū)共有8支武警應(yīng)急救援隊(duì)和9支武警應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)作為武警地震災(zāi)害應(yīng)急救援力量的主體，另有水電、交通部隊(duì)和機(jī)動師工化營等專業(yè)力量，這些救援隊(duì)伍不僅配有地震現(xiàn)場搜救所需的各類裝備器材，還擁有推土機(jī)、挖掘機(jī)、裝載機(jī)、吊車等大型工程機(jī)械和處理次生災(zāi)害事故所需的偵檢、檢測、洗消、水上救生等裝備器材，具備多災(zāi)種、多要素、多領(lǐng)域的立體救援能力。

2.3 軍隊(duì)救援隊(duì)

軍隊(duì)救援隊(duì)是搶險救災(zāi)的突擊力量，其在大力加強(qiáng)核心軍事能力建設(shè)的同時，積極推進(jìn)包括完成搶險救災(zāi)任務(wù)在內(nèi)的非戰(zhàn)爭軍事行動能力建設(shè)。華東地區(qū)共有3支軍隊(duì)救援隊(duì)，另有南京軍區(qū)組建的9類40支省級應(yīng)急專業(yè)力量，包括工程、醫(yī)療、交通、核生化、通信等多個專業(yè)，裝備了直升機(jī)、大型工程機(jī)械和野戰(zhàn)醫(yī)療設(shè)備等器材設(shè)備。

2.4 其他救援隊(duì)

華東地區(qū)還建立有其他一些救援隊(duì)伍，如各地礦山、企業(yè)及志愿者救援隊(duì)，其配有一定數(shù)量的專業(yè)裝備，具備一定的專業(yè)救援能力，如藍(lán)天救援隊(duì)在上海、江西、浙江、福建均有分隊(duì)，有的還參加過實(shí)戰(zhàn)，部分隊(duì)伍還被納入各地市縣應(yīng)急救援力量體系，其將與軍隊(duì)、武警、消防救援隊(duì)并肩應(yīng)對地震災(zāi)害。

綜上所述，華東地區(qū)各類地震應(yīng)急救援隊(duì)伍，已經(jīng)形成平戰(zhàn)結(jié)合、點(diǎn)面結(jié)合、專群結(jié)合的救援力量體系和片區(qū)聯(lián)動、軍地聯(lián)動、部門聯(lián)動的應(yīng)急救援機(jī)制，加強(qiáng)軍地救援力量協(xié)同，將確保進(jìn)一步形成區(qū)域范圍內(nèi)體系合力。

3 制約因素

軍（警）地協(xié)同一直是應(yīng)對重特大自然災(zāi)害挑戰(zhàn)的重大現(xiàn)實(shí)問題，華東地區(qū)也不例外，從國內(nèi)最近的幾場地震救援實(shí)戰(zhàn)看，還存在以下一些瓶頸問題，制約了救援效率。

3.1 應(yīng)急響應(yīng)多為臨機(jī)決策

當(dāng)前，華東地區(qū)各省（市）地震災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案建設(shè)十分薄弱，通常是各單位自編自審、獨(dú)立完成，多為系統(tǒng)內(nèi)部預(yù)案，缺乏一個從區(qū)域全局高度出發(fā)的統(tǒng)一編審機(jī)構(gòu)，因此在區(qū)域?qū)用嫔线h(yuǎn)未形成銜接緊密、要素齊全的預(yù)案體系。這就導(dǎo)致在發(fā)生區(qū)域性重特大災(zāi)害時，一方面各救援隊(duì)因?yàn)闆]有與區(qū)域、?。ㄖ陛犑校┑卣馂?zāi)害救援相銜接的預(yù)案而難以確定響應(yīng)等級，只能憑經(jīng)驗(yàn)做決策；而另一方面各級地震應(yīng)急部門又很難第一時間精確掌握各支救援隊(duì)的啟動條件、配置資源和行動規(guī)模，各類出動方案多為臨機(jī)制訂，極易造成響應(yīng)不足和過度響應(yīng)，難以做到量災(zāi)用兵和科學(xué)救援，一定程度上影響了救援效率。

3.2 指揮機(jī)構(gòu)多為臨戰(zhàn)組建

一是從指揮關(guān)系上看，由聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一指揮是共識，但聯(lián)合行動的每支參戰(zhàn)力量基本都要面臨“雙重多級”指揮，既要服從系統(tǒng)內(nèi)部的垂直指揮，又要服從聯(lián)指的橫向指揮，指揮關(guān)系需要進(jìn)一步理順；二是從指揮機(jī)制上看，軍隊(duì)、武警兼有國家武裝力量身份，地震應(yīng)急部門對其使用時機(jī)、用兵規(guī)定和指揮程序的了解還不夠深入，聯(lián)合指揮時考慮過于簡單，聯(lián)合指揮機(jī)制還有待進(jìn)一步磨合；三是從指揮效果上看，由于聯(lián)合指揮部不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，人員多為臨時抽調(diào)、變化頻繁，沒有明確具體權(quán)責(zé)，對所屬救援力量形不成有力控制和約束，部分救援隊(duì)對聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)的命令執(zhí)行得還不夠堅(jiān)決，會出現(xiàn)落實(shí)遲緩和相互推諉現(xiàn)象，很多時候工作重心放在協(xié)調(diào)而非指揮上，聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)權(quán)威需進(jìn)一步加強(qiáng)。

3.3 任務(wù)協(xié)同多為臨場磨合

華東地區(qū)救援隊(duì)伍雖各有優(yōu)長，但由于平時缺乏協(xié)同訓(xùn)練，依靠臨場磨合，協(xié)同水平難上層次，一定程度上將影響救援成效。一是指揮協(xié)同，由于平時沒有隸屬關(guān)系，所以到達(dá)現(xiàn)場后，救援隊(duì)融入當(dāng)?shù)刂笓]機(jī)構(gòu)的過程比較緩慢，救援隊(duì)伍常常遇到與誰聯(lián)絡(luò)、歸誰指揮的問題；二是信息協(xié)同，由于平時缺乏信息通報的制度和技術(shù)保障，救援隊(duì)伍往往對任務(wù)區(qū)域內(nèi)情況掌握十分有限，既不了解友鄰隊(duì)伍的特點(diǎn)優(yōu)長，也不了解友鄰隊(duì)伍的資源情況，所以協(xié)同時很難做到優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享；三是力量協(xié)同，由于平時沒有明確協(xié)同關(guān)系，救援隊(duì)伍在協(xié)同動作時常常會出現(xiàn)誰在前誰在后、誰先上誰后上、以誰為主以誰為輔等具體問題，不加以明確就容易出現(xiàn)各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。

3.4 保障事宜多為臨時協(xié)調(diào)

一是情報保障，出于保密原因，軍（警）地通信系統(tǒng)各自獨(dú)立，通信體制各不相同，華東地區(qū)迄今尚未建立起統(tǒng)一的地震災(zāi)害信息共享網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)合救援行動中也缺乏通用指揮平臺，信息資源共享還不充分，軍（警）救援隊(duì)伍指揮員量災(zāi)用兵決策困難；二是裝備保障，華東地區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍攜帶裝備器材各不相同，災(zāi)害發(fā)生地的地方部門要做到即耗即補(bǔ)、即損即補(bǔ)，確有不小難度；三是后勤保障，聯(lián)合救援力量往往成分多元，由多支救援隊(duì)組成，但由于缺乏高效統(tǒng)籌的專設(shè)保障機(jī)構(gòu)，聯(lián)保模式比較粗放，往往臨時籌措物資物品，就近就便協(xié)調(diào)保障，難以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化和精確保障。

4 對策建議

針對上述問題和華東地區(qū)的實(shí)際情況，提如下對策建議：

4.1 完善預(yù)案

加強(qiáng)華東地區(qū)軍（警）應(yīng)急救援協(xié)同必須以預(yù)案建設(shè)為抓手，各救援力量只有先在預(yù)案層面上銜接成體系，才能在實(shí)際操作過程中變成協(xié)同。預(yù)案完善一是要突出系統(tǒng)性，各省（直轄市）制訂預(yù)案時應(yīng)面向全華東地區(qū)，各救援隊(duì)伍的預(yù)案也要考慮相互協(xié)同、跨區(qū)馳援情況，建立統(tǒng)一的預(yù)案機(jī)構(gòu)進(jìn)行審定，確保將各級各單位預(yù)案捏合成一個整體，建立起“橫向到邊，縱向到底，覆蓋全程”的震災(zāi)預(yù)案體系；二是要突出銜接性，軍隊(duì)和武警救援隊(duì)伍預(yù)案制訂時，不僅要考慮與本系統(tǒng)本部門的應(yīng)急預(yù)案銜接，還要考慮與駐地?。ㄖ陛犑校?yīng)急預(yù)案相銜接，將救援隊(duì)伍無縫嵌入?yún)^(qū)域和?。ㄖ陛犑校┚仍w系，做到真聯(lián)實(shí)合；三是要突出針對性，要根據(jù)華東地區(qū)的實(shí)際情況和特點(diǎn)擬制預(yù)案，滬寧杭地區(qū)受災(zāi)如何處置，閩北山區(qū)受災(zāi)如何處置，舟山群島受災(zāi)如何處置，確保遇有情況能依案而行；四是要突出操作性，當(dāng)前《國家地震災(zāi)害緊急救援總體預(yù)案》（2013年）提出的為總體性、原則性的寬泛要求，需要軍（警）各救援隊(duì)伍逐級細(xì)化為可實(shí)施的具體舉措，中震和強(qiáng)震、本地和跨區(qū)、城市和山區(qū)、空中輸送和鐵路輸送、自主保障和屬地保障，都需要明確清楚并加以論證，確保聯(lián)合救援行動組織實(shí)施時依案可行。

4.2 融合指揮

針對地震災(zāi)害，優(yōu)化指揮結(jié)構(gòu)，一方面在機(jī)關(guān)指揮層面，華東各省(直轄市)地震應(yīng)急部門牽頭成立指揮機(jī)構(gòu)，在指揮手段允許和人員相對精干情況下，軍隊(duì)、武警和消防部門指揮機(jī)構(gòu)可直接并入聯(lián)指，在省級指揮機(jī)構(gòu)層面實(shí)現(xiàn)融合，平時設(shè)立聯(lián)席會議，戰(zhàn)時轉(zhuǎn)為聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，班子相對固定，權(quán)責(zé)更易明確?？蓞⒖肌段渚筷?duì)搶險救災(zāi)專業(yè)力量使用意見》專業(yè)主責(zé)、屬地主責(zé)的原則，針對不同階段不同處置重點(diǎn)，確定誰主責(zé)、誰協(xié)助，落實(shí)指揮問責(zé)制，使指揮更為高效；另一方面在分隊(duì)指揮層面，適當(dāng)擴(kuò)大各省地震現(xiàn)場工作隊(duì)和專家隊(duì)伍規(guī)模，在發(fā)生災(zāi)情時，按預(yù)案將地震現(xiàn)場工作隊(duì)和專家編配至各支救援隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)專家隨隊(duì)指導(dǎo)，參與一線指揮決策，使軍（警）地深度協(xié)同，指揮更加科學(xué)。

4.3 共享信息

努力做到軍地共享、實(shí)時傳遞，保證第一時間獲取準(zhǔn)確信息，一方面建立平時信息共享網(wǎng)絡(luò)，軍隊(duì)、武警和消防救援隊(duì)可在本系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)之外，適當(dāng)建立一套適合民用的信息網(wǎng)絡(luò)，拓寬信息獲取渠道，綜合利用手機(jī)、電腦、廣播、電視網(wǎng)絡(luò)等民用平臺獲取災(zāi)情速報，及時獲取預(yù)警性、災(zāi)害性和動態(tài)性信息，增強(qiáng)救援隊(duì)伍信息快速獲取和災(zāi)情分析研判能力，使戰(zhàn)備工作更有針對性；另一方面建立戰(zhàn)時通用指揮平臺，開發(fā)一個制式統(tǒng)一、軍（警）地通用的指揮平臺，在實(shí)施救援行動時，能將災(zāi)區(qū)地理信息、地震烈度區(qū)劃、極震區(qū)范圍、重災(zāi)區(qū)內(nèi)主要交通干道破壞和各救援隊(duì)伍情況等重要信息實(shí)時傳送到該平臺上，使各應(yīng)急救援隊(duì)指揮員充分感知災(zāi)區(qū)整體態(tài)勢，為救援量災(zāi)用兵和專業(yè)用兵提供決策依據(jù)。

4.4 儲征資源

應(yīng)急救援現(xiàn)有保障體制通常為：機(jī)動途中各救援隊(duì)伍自我保障為主，到達(dá)災(zāi)區(qū)后以屬地保障為主，其中屬地保障以地方保障為主，軍隊(duì)（武警、消防）保障為輔，在屬地保障確有困難時，鄰近省份實(shí)施支援保障，各省份可結(jié)合年度災(zāi)情預(yù)判及預(yù)案用兵規(guī)模提前計算裝備器材和保障物資消耗量，改臨時籌措為提前預(yù)儲預(yù)征。 一方面重點(diǎn)方向預(yù)先儲備，在易發(fā)生災(zāi)害的重點(diǎn)方向和附近區(qū)域設(shè)立存儲點(diǎn)，華東地區(qū)可圍繞“兩個重點(diǎn)（閩東南、皖東蘇北）一個中心（滬寧杭）”地區(qū)，提前預(yù)儲救災(zāi)所需的各類保障物資，例如閩東南方向可有針對性地儲備核化救援等裝備器材，沿海地區(qū)可重點(diǎn)儲備沖鋒舟艇等裝備器材；另一方面社會潛力預(yù)備征用，與地方企業(yè)簽訂相關(guān)協(xié)議，以實(shí)物預(yù)征和生產(chǎn)能力預(yù)征的方式，對不便存儲或市場存量較大的通用型裝備和供給品實(shí)行預(yù)征，例如不便遠(yuǎn)距離投送的大型工程機(jī)械等裝備器材和不便長時間存儲的食品及飲用水等供給，做到預(yù)有準(zhǔn)備、未雨綢繆，形成應(yīng)急救援力量自我保障和地方支援有機(jī)結(jié)合，華東全域覆蓋與重點(diǎn)區(qū)域儲備相互支撐的保障格局，確保一地發(fā)生震災(zāi)，全區(qū)聯(lián)動，全域統(tǒng)籌。

4.5 落實(shí)機(jī)制

華東地區(qū)現(xiàn)已初步建立起地震應(yīng)急救援聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化軍（警）協(xié)同需要將建立的聯(lián)合機(jī)制逐項(xiàng)落到實(shí)處。一是要落實(shí)聯(lián)席會議。加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，華東區(qū)各級地震部門與軍（警）應(yīng)急救援隊(duì)伍定期召開聯(lián)席會議，共同研究抗災(zāi)救災(zāi)力量建設(shè)和聯(lián)合救援行動的重大現(xiàn)實(shí)問題，發(fā)揮會議平臺作用，密切軍（警）地合作交流。二是要定期聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演?！奥?lián)戰(zhàn)必須聯(lián)訓(xùn)”，華東區(qū)各級地震部門應(yīng)將與軍（警）救援隊(duì)伍定期協(xié)同（作）訓(xùn)練作為一項(xiàng)重要制度長抓不懈，檢驗(yàn)并提高聯(lián)合救援力量應(yīng)急準(zhǔn)備、組織指揮和協(xié)同救援能力。三是要加大專家指導(dǎo)力度。華東區(qū)地震部門可以抽調(diào)各領(lǐng)域?qū)＜?，定期組織對軍（警）應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)行防震減災(zāi)科普宣傳教育，并在組織專業(yè)訓(xùn)練、場地建設(shè)、職業(yè)資格鑒定等工作時給予支持和幫助，以平時合作交流促進(jìn)戰(zhàn)時協(xié)同。四是要組織聯(lián)檢聯(lián)考。地震應(yīng)急部門要與軍（警）協(xié)作單位上級訓(xùn)練部門組成聯(lián)合檢查組，定期對救援隊(duì)伍能力建設(shè)和完成任務(wù)情況進(jìn)行檢查評估，共同分析問題，研究對策，不斷提高協(xié)同救援能力。