PPP項目收益權(quán)質(zhì)押的裁判實踐及風控建議

北京市中倫（上海）律師事務所 周月萍 樊曉麗 劉昊

1 課題組成員：江蘇省高級人民法院副院長李玉生、民一庭庭長俞灌南、民一庭審判長潘軍鋒、民一庭審判員何斐。由潘軍鋒執(zhí)筆。

【導讀】

PPP項目收益權(quán)質(zhì)押問題始終是解決PPP項目融資難的首要問題。PPP項目收益權(quán)能否質(zhì)押，一直沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定。2015年11月19日，最高院發(fā)布第十一批指導性案例，其中第53號指導性案例明確特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押以及質(zhì)權(quán)人行使優(yōu)先受償權(quán)的方式。近日，江蘇高院民一庭發(fā)布《政府與社會資本合作（PPP）的法律疑難問題研究》 ，明確提出應比照第53號指導性案例，認可PPP項目收益權(quán)質(zhì)押的效力，且PPP項目收益權(quán)質(zhì)押應當在中國人民銀行征信中心的應收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進行公示，并明確了質(zhì)權(quán)人行使優(yōu)先受償?shù)姆绞?。中國人民銀行也于近日修訂了《應收賬款質(zhì)押登記辦法》。筆者以為，認可PPP項目收益權(quán)質(zhì)押的效力，在實踐中似已無爭議。那么，PPP項目收益權(quán)的質(zhì)押在實踐中需要注意哪些事項呢？

【第53號指導性案例】

第53號指導性案例的裁判觀點：1.特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押，并可作為應收賬款進行出質(zhì)登記；2.特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)依其性質(zhì)不宜折價、拍賣或變賣，質(zhì)權(quán)人主張優(yōu)先受償權(quán)的，人民法院可以判令出質(zhì)債權(quán)的債務人將收益權(quán)的應收賬款優(yōu)先支付給質(zhì)權(quán)人。

[案情簡介]該案由福建省福州市中級人民法院一審、由福建省高級人民法院二審。最高人民法院于2015年11月19日發(fā)布第十一批指導性案例時，將該案列為第53號指導性案例。

原告福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行（下稱“原告”）起訴被告1長樂亞新污水處理有限公司（下稱“被告1”）、被告2福州市政工程有限公司（下稱“被告2”），訴請包括：（1）被告1償還借款本金及利息約3000萬元；（2）確認《特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押擔保協(xié)議》合法有效；（3）將長樂市建設局支付給兩被告的污水處理服務費優(yōu)先清償給原告；（4）被告2承擔連帶責任。

該案的大事記及主要時間節(jié)點如下圖：

本案爭議焦點主要涉及污水處理項目的特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押是否有效，以及該質(zhì)權(quán)如何實現(xiàn)的問題。兩被告均辯稱“長樂市城區(qū)污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)并非法定的可以質(zhì)押的權(quán)利”。本案的生效判決中，法院明確認可了特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的效力，并對質(zhì)權(quán)實現(xiàn)方式進行明確。

法院認為，最高院擔保法司法解釋第九十七條明確，公路收益權(quán)屬于依法可質(zhì)押的其他權(quán)利，污水處理收益權(quán)與公路收益權(quán)類似，也應允許出質(zhì)。且，污水處理項目收益權(quán)雖系將來金錢債權(quán)，但其行使期間及收益金額均可確定，屬于確定的財產(chǎn)權(quán)利，可納入應收賬款的范圍進行出質(zhì)。關(guān)于質(zhì)權(quán)的具體實現(xiàn)方式，法院認為污水處理項目的收益權(quán)屬于將來金錢債權(quán)，質(zhì)權(quán)人可請求法院判決，由質(zhì)權(quán)人直接向債務人收取金錢、并對該金錢行使優(yōu)先受償權(quán)。

四川省南充市中院也曾作出同樣判決，確認以公路收費權(quán)作為權(quán)利質(zhì)押的《權(quán)利質(zhì)押合同》屬有效合同，質(zhì)權(quán)人有權(quán)對該《權(quán)利質(zhì)押合同》約定的公路收費權(quán)享有優(yōu)先受償權(quán)。

【江蘇高院民一庭的課題研究報告】

目前，國家層面有關(guān)PPP模式的法律、行政法規(guī)暫未正式出臺?！痘A設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》目前處于征求意見稿階段，已基本確定了PPP模式下社會資本方可以取得收益及收益調(diào)整機制等 。同時，【國發(fā)〔2014〕60號】文也指出，要探索創(chuàng)新信貸服務，支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務協(xié)議預期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔保創(chuàng)新類貸款業(yè)務，并探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。此外，國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行、中國銀監(jiān)會相繼單獨或聯(lián)合發(fā)文，對金融業(yè)支持政府和社會資本合作，開展創(chuàng)新信貸和擔保模式也發(fā)布指導性意見或通知 。

江蘇省高級人民法院民一庭發(fā)布《政府與社會資本合作（PPP）的法律疑難問題研究》，提出應參照最高院第53號指導性案例，PPP項目收益權(quán)質(zhì)押應認可其效力，且PPP項目收益權(quán)質(zhì)押應當按照《物權(quán)法》的規(guī)定，在中國人民銀行征信中心的應收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進行公示。江蘇省高級人民法院同時提出，PPP項目收益權(quán)質(zhì)押的實現(xiàn)不同于一般的權(quán)利質(zhì)押，其權(quán)利質(zhì)押必須在項目建設完成，項目收費經(jīng)過審批后才能設定。質(zhì)權(quán)人優(yōu)先受償無需經(jīng)過折價、拍買、變賣等手段，可以直接請求人民法院判決其向債務人收取金錢優(yōu)先受償其債權(quán)。

日前，中國人民銀行修訂《應收賬款質(zhì)押登記管理辦法》，明確“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)項目收益權(quán)可質(zhì)押”，并將登記期限從“1-5年”擴展為“0.5-30年”，與PPP項目合作期限相匹配。筆者認為，此次《應收賬款質(zhì)押登記管理辦法》修訂，切實完善并落實了PPP項目收益權(quán)質(zhì)押登記的路徑。

【風控建議】

1、在簽訂PPP項目相關(guān)融資協(xié)議時，明確約定項目收益權(quán)質(zhì)押的具體細節(jié)，并及時在中國人民銀行征信中心的應收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進行公示，及時在相關(guān)行業(yè)行政主管部門辦理質(zhì)押登記或預登記。

已有的裁判實踐及現(xiàn)行政策，將PPP項目收益權(quán)界定為應收賬款的一種。根據(jù)《物權(quán)法》第228條規(guī)定，“以應收賬款出質(zhì)的，當事人應當訂立書面合同。質(zhì)權(quán)自信貸征信機構(gòu)辦理出質(zhì)登記時設立?！?也就是說，根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，PPP項目收益權(quán)的質(zhì)權(quán)是在辦妥出質(zhì)登記時方才設立。因此，筆者建議銀行等金融機構(gòu)在書面合同簽訂后，應及時在中國人民銀行征信中心的質(zhì)押登記系統(tǒng)辦妥質(zhì)押登記手續(xù)。

另外，在可行性允許的情況下，筆者建議銀行等金融機構(gòu)對相關(guān)法律法規(guī)明確要求需在特定行業(yè)行政主管部門辦理質(zhì)押登記的收費權(quán)或收益權(quán)，還應到相應行業(yè)行政主管部門辦妥質(zhì)押登記手續(xù)。對暫不具備登記條件的，也建議盡量與行業(yè)行政主管部門充分溝通后，先行辦理預登記手續(xù)。在行業(yè)行政主管部門辦理登記手續(xù)，既能起到向相關(guān)單位公示的作用，也為將來質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)掃清障礙。

同時，按照《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》第32條規(guī)定，“對于歸屬項目公司的資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)，經(jīng)行業(yè)主管部門和財政部門同意，可以依法設置抵押、質(zhì)押等擔保權(quán)益，或進行結(jié)構(gòu)化融資，但應及時在財政部PPP綜合信息平臺上公示”。因此，在PPP項目資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)、收益權(quán)上設定抵質(zhì)押擔保的，除應事先按照合同約定取得政府方書面同意外，還應及時在財政部PPP綜合信息平臺上進行信息公示。

江蘇省高級人民法院民一庭提出，PPP項目收益權(quán)質(zhì)押必須在項目建設完成，項目收費經(jīng)過審批后才能設定。筆者對此持不同觀點。PPP模式下項目需要經(jīng)過識別、準備、采購、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)，PPP項目收益權(quán)是通過招投標等競爭方式獲得（具體獲得方式表現(xiàn)為政府出具有關(guān)授權(quán)書或正式簽署《政府和社會資本合作協(xié)議》）。PPP項目收益權(quán)獲得后，質(zhì)權(quán)經(jīng)過有關(guān)機關(guān)登記即可設立，而并非需要等到項目建設完成后才能設立。同時，該收益權(quán)即便是在項目尚未啟動、權(quán)利人尚未向不特定主體提供公共產(chǎn)品或服務之前，該收益權(quán)依然存在 。當然，該收益權(quán)的最終實現(xiàn)，仍有賴于項目實際建設完成并投入使用。

2、建議銀行等金融機構(gòu)在簽約尤其是放款前，審慎核實項目的合規(guī)性。對于政府付費及可行性缺口補助的項目，需確認項目已納入財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫，并在后續(xù)執(zhí)行過程中動態(tài)關(guān)注項目的持續(xù)合規(guī)性及“在庫”動態(tài)管理信息。

使用者付費模式下，只有在項目建設完成且竣工驗收通過后，才能向相關(guān)主管部門申請收費許可；政府付費或者可行性缺口補助模式下，只有在項目建設完成且竣工驗收通過后，相關(guān)支付條件才成就。也就是說，PPP項目的收益權(quán)，只有在項目建設完成且順利進入運營階段后，才能實現(xiàn)。

對于銀行等金融機構(gòu)來說，除要求社會資本方提供完工擔?；?qū)ㄔO期完工風險的其他增信措施外，還需審慎核實PPP項目的合規(guī)性，對于政府承擔全部或缺口補助付費義務的項目，需確認該項目已納入財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫，并在項目執(zhí)行階段持續(xù)滿足合規(guī)監(jiān)管要求。項目合規(guī)是確保項目建設完成且順利進入運營階段的基本保障。

鑒于（財辦金[2017]92號）文提出了PPP項目入庫和出庫的“負面清單”，政府也將對PPP項目進行動態(tài)監(jiān)管，不合規(guī)的PPP項目會被及時清理退庫。因此，也建議銀行等金融機構(gòu)動態(tài)關(guān)注PPP項目的合規(guī)性。一旦項目存在已經(jīng)或可能被清理出庫的風險，應及時采取相應措施，應對擔保物價值減損或債務不能及時清償?shù)娘L險。

【宋茜對本文亦有貢獻】

2 《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）第2條：基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作，是指政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。

3 【發(fā)改投資〔2015〕445號】關(guān)于“探索創(chuàng)新信貸服務”的要求，不斷創(chuàng)新和完善PPP項目貸款風險管理體系，通過排污權(quán)、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務協(xié)議項下權(quán)益質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)，切實防范貸款風險?！俱y監(jiān)發(fā)〔2015〕43號】（十）積極創(chuàng)新?lián)７绞?。按照《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）的有關(guān)精神，靈活運用排污權(quán)、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務協(xié)議預期收益、林權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)等進行抵質(zhì)押貸款，不斷創(chuàng)新?lián)７绞?。探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預期收益質(zhì)押貸款，允許利用相關(guān)收益作為還款來源。

4 PPP項目收益權(quán)質(zhì)押問題的研究，鄒銀暉、孫慧。