淺析爛尾PPP項(xiàng)目的投資方退出

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周月萍 樊曉麗 史夢(mèng)清

【引言】

2015年正是全國(guó)各地響應(yīng)國(guó)務(wù)院和各部委文件，如火如荼開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的時(shí)候,而甘肅武威工業(yè)園區(qū)污水BOT項(xiàng)目的SPV公司武威恒泰污水處理有限公司卻于2015年正式起訴涼州區(qū)人民政府及甘肅武威工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，主張因甘肅武威工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)無故單方解除合同，訴請(qǐng)確認(rèn)《甘肅武威工業(yè)園區(qū)污水BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同書》及《甘肅武威工業(yè)園區(qū)污水廠資產(chǎn)回購協(xié)議》解除，同時(shí)要求二被告支付項(xiàng)目投資款、建設(shè)期內(nèi)產(chǎn)生的投資利息、出資資金的合理利潤(rùn)以及損失等共計(jì)近7000萬元。

在該案中，政府方認(rèn)為施工進(jìn)度影響了《甘肅省2011年污染物減排計(jì)劃》對(duì)武威工業(yè)園區(qū)污水治理工程的要求，故而提出解除合同，并按未完工程原狀接管項(xiàng)目實(shí)體工程；SPV公司認(rèn)為政府方侵害了其合法利益，為保全自身利益不得不采取訴訟的途徑。政府方和社會(huì)資本方緣何會(huì)走到對(duì)簿公堂的地步？

眾所周知，由于PPP項(xiàng)目合作期較長(zhǎng)、投資體量較大、法律關(guān)系較為復(fù)雜，故PPP項(xiàng)目推行全生命周期管理的理念，并要求合同各方有較強(qiáng)的契約精神。但是，在實(shí)際的合同履行過程中，因?yàn)檫@樣或那樣的原因，PPP項(xiàng)目發(fā)生糾紛導(dǎo)致PPP項(xiàng)目爛尾的概率確實(shí)不小。那么，碰到PPP項(xiàng)目“爛尾”的情況，社會(huì)資本方應(yīng)通過什么途徑退出？政府方或社會(huì)資本方又該如何應(yīng)對(duì)？筆者試從以下幾方面淺析其中要點(diǎn)，拋磚引玉，以期給擬參與或正在參與PPP項(xiàng)目的各方一些啟示。

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一、可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾的情形

PPP項(xiàng)目實(shí)踐過程中，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目爛尾的原因往往是多方面且互相影響的。如引言中提及的案例，政府方認(rèn)為是由于施工進(jìn)度影響《甘肅省2011年污染物減排計(jì)劃》對(duì)武威工業(yè)園區(qū)污水治理工程的要求；而社會(huì)資本方則認(rèn)為是政府方未按約定與社會(huì)資本和SPV公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同書》和《資產(chǎn)回購協(xié)議書》,也未按約定辦妥承諾的文件（項(xiàng)目土地使用證、涼州區(qū)財(cái)政局出具的污水處理費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算內(nèi)支付的承諾書，以及涼州區(qū)人大就同意財(cái)政承諾書所作出的決議文件等），項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)依約順延。總結(jié)下來，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目爛尾往往是因?yàn)槿缦氯矫嬖虻囊环N或多種。

（一）政府方原因

在PPP項(xiàng)目履行過程中，或由于政府方換屆、或由于項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)影響公共利益的因素、亦或當(dāng)?shù)刎?cái)政支付能力降低等等原因，政府方提出單方解除PPP合同。

（二）社會(huì)資本方內(nèi)部原因

如，因社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按期完成融資交割或者資金鏈斷裂等，無能力繼續(xù)履行協(xié)議約定，導(dǎo)致項(xiàng)目爛尾。又如，社會(huì)資本聯(lián)合體投標(biāo)，因分工等內(nèi)部矛盾無法協(xié)調(diào)導(dǎo)致不能履行合同，政府方終止合作的。以上均是社會(huì)資本方內(nèi)部原因?qū)е马?xiàng)目無法正常履行。

原則上因社會(huì)資本原因?qū)е碌臓€尾，政府方可通過重新招選社會(huì)資本的方式重啟項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目本身并不會(huì)存在爛尾。但是對(duì)于退出的社會(huì)資本而言，該P(yáng)PP項(xiàng)目已終止。

（三）第三方原因

一般在PPP合同中會(huì)對(duì)不可抗力、法律變更造成的終止進(jìn)行?？罴s定：如因任何不可抗力、法律變更事件阻止一方履行其義務(wù)且經(jīng)過努力仍不可克服，自該不可抗力、法律變更發(fā)生或知道發(fā)生之日起連續(xù)超過九十日，雙方應(yīng)協(xié)商決定繼續(xù)履行本合同的條件或者同意按照PPP合同的約定終止本合同。如果自該不可抗力、法律變更發(fā)生或知道發(fā)生之日起一百八十日之內(nèi)雙方不能就繼續(xù)履行的條件或終止本合同達(dá)成一致意見，則任何一方有權(quán)根據(jù)本合同的約定向另一方發(fā)出終止意向通知。

在PPP項(xiàng)目中，也存在因不可抗力、法律變更等不可歸責(zé)于雙方的第三方原因?qū)е碌捻?xiàng)目爛尾。該種情況下，政府方與社會(huì)資本方可協(xié)商按照PPP合同約定的退出機(jī)制退出。

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二、爛尾PPP項(xiàng)目投資方的退出路徑分析

（一）可通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)退出。

在PPP項(xiàng)目爛尾時(shí)，如政府方與社會(huì)資本方可協(xié)商一致或在協(xié)商不成時(shí)通過訴訟或仲裁方式實(shí)現(xiàn)退出。社會(huì)資本方的退出路徑主要包括資產(chǎn)退出及股權(quán)退出兩種。

資產(chǎn)退出，即由項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他接收機(jī)構(gòu)。股權(quán)退出，即由社會(huì)資本方股東將項(xiàng)目公司股權(quán)移交給實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)退出及股權(quán)退出支付的對(duì)價(jià)在后文中詳述。

資產(chǎn)退出方案的優(yōu)點(diǎn)在于，資產(chǎn)移交后，項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)清算，無遺留債務(wù)，由政府方全盤接收無負(fù)債資產(chǎn)。但是，資產(chǎn)退出可能產(chǎn)生較重的稅負(fù)（如印花稅、土地增值稅等）。

股權(quán)退出方案的優(yōu)點(diǎn)在于政府方通過接收項(xiàng)目公司股權(quán)而完全控股PPP項(xiàng)目公司，由PPP項(xiàng)目公司繼續(xù)負(fù)責(zé)移交期間及之后的運(yùn)營(yíng)，保障項(xiàng)目提供公共服務(wù)的持續(xù)性。就政府方的支出而言，由于項(xiàng)目公司負(fù)債仍由項(xiàng)目公司繼續(xù)承擔(dān)，因此股權(quán)退出方案中政府對(duì)社會(huì)資本方的支付責(zé)任小于資產(chǎn)退出方案，且總體稅負(fù)較低。缺點(diǎn)是，由于前期是由社會(huì)資本方控股，公司管理權(quán)交接風(fēng)險(xiǎn)增大、股權(quán)變更等手續(xù)繁瑣。且股權(quán)退出，特別是涉及控股股東變更時(shí)，往往需要征得銀行金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人的同意。如社會(huì)資本方為國(guó)有企業(yè)，還將涉及國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批、進(jìn)場(chǎng)程序等。因此股權(quán)退出的程序較為復(fù)雜，所需時(shí)間也較長(zhǎng)。

需要說明的是，在無法協(xié)商一致而發(fā)生如筆者在引言中提到的情形，以訴訟或仲裁等司法途徑來實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方的退出的。在循司法途徑完成爭(zhēng)議解決后，仍將回歸到上述資產(chǎn)移交或股權(quán)移交的路徑之一以實(shí)現(xiàn)投資人的投資退出。若擔(dān)心另一方不能配合完成項(xiàng)目退出程序時(shí)，訴訟或仲裁方式更有利于盡快定紛止?fàn)?，?shí)現(xiàn)項(xiàng)目順利終止。

（二）爛尾PPP項(xiàng)目的終止補(bǔ)償及移交

1、確定索賠主體

關(guān)于項(xiàng)目爛尾時(shí)的終止補(bǔ)償，筆者認(rèn)為首先應(yīng)確定索賠主體。在PPP項(xiàng)目中，施工類的社會(huì)資本方往往具有雙重屬性—既是項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方股東，又是與項(xiàng)目公司簽訂《施工/工程總承包合同》的總承包商。

筆者認(rèn)為，根據(jù)合同相對(duì)性原理，總承包商應(yīng)根據(jù)總承包合同向發(fā)包人項(xiàng)目公司進(jìn)行索賠；而項(xiàng)目公司/社會(huì)資本方則應(yīng)根據(jù)PPP合同向?qū)嵤C(jī)構(gòu)進(jìn)行索賠。

2、確定索賠金額

根據(jù)以上索賠主體，社會(huì)資本方應(yīng)從總承包商與項(xiàng)目公司兩個(gè)角度分別就索賠金額進(jìn)行梳理。

總承包商梳理的索賠金額相對(duì)簡(jiǎn)單，應(yīng)根據(jù)《施工/工程總承包合同》確定的計(jì)價(jià)規(guī)則對(duì)已完工程造價(jià)進(jìn)行確定；

項(xiàng)目公司梳理的索賠金額則應(yīng)包括：

（1）PPP合同簽訂前，社會(huì)資本方參與項(xiàng)目調(diào)查、合同談判的投入，包括工作人員的交通住宿費(fèi)用、聘請(qǐng)第三方的費(fèi)用等；

（2）PPP合同簽訂后，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司實(shí)際已投入的損失，包括投資損失、已支付政府方前期費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用、施工造價(jià)、項(xiàng)目公司費(fèi)用、與第三方簽訂合同需解約的損失等；

（3）預(yù)期利潤(rùn)。

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三、研究爛尾PPP項(xiàng)目對(duì)其它PPP項(xiàng)目的啟示

（一）建議完善PPP合同中的退出條款及終止補(bǔ)償條款。

明確、精準(zhǔn)的合同約定在發(fā)生項(xiàng)目爛尾時(shí)，能給予雙方協(xié)商解決問題的依據(jù)和基礎(chǔ)。筆者建議在簽訂PPP合同時(shí)，明確約定違約條款、再談判機(jī)制、合同解除條件、解除后的退出、終止補(bǔ)償及相關(guān)賠償條款。如對(duì)上述內(nèi)容未做明確約定，則糾紛發(fā)生時(shí)僅能按照《合同法》法定解除條件解除合同，并主張損失賠償。

1、明確約定解除條件及違約責(zé)任：

例如，可明確在嚴(yán)重違約的情形下，守約方可單方解除合同的權(quán)利：

社會(huì)資本方可解除合同的情況一般包括：①政府方所作的任何聲明和保證被證明在做出時(shí)有實(shí)質(zhì)性不實(shí)，使政府方履行本合同的能力受到嚴(yán)重的不利影響；②政府方未按照合同的有關(guān)規(guī)定，向項(xiàng)目公司支付相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，在項(xiàng)目公司發(fā)出催告后的多少日內(nèi)仍未能支付的；③政府方未能按照約定履行征地拆遷、辦理項(xiàng)目開工、投入運(yùn)營(yíng)應(yīng)具備的各項(xiàng)前期審批手續(xù)等前置義務(wù)，造成工程無法按期建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，單次或累計(jì)達(dá)到雙方約定的期限的。

政府方可解除合同的情況一般包括：①社會(huì)資本方未按照《股東協(xié)議》的規(guī)定履行出資義務(wù)；②項(xiàng)目公司所作的任何聲明與保證被證明在做出時(shí)實(shí)質(zhì)上不屬實(shí)，使項(xiàng)目公司履行本合同的能力受到嚴(yán)重不利影響；③或視為放棄項(xiàng)目的建設(shè)；④貸款人根據(jù)融資合同的規(guī)定開始行使其融資文件下的擔(dān)保權(quán)利；⑤未經(jīng)政府方事先書面同意，對(duì)項(xiàng)目設(shè)施及有關(guān)財(cái)產(chǎn)以及其在項(xiàng)目合同項(xiàng)下獲得的權(quán)利設(shè)定任何抵押、質(zhì)押或其它擔(dān)保物權(quán)及第三方權(quán)益；⑥未經(jīng)政府方同意無故關(guān)閉項(xiàng)目設(shè)施或中止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，對(duì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害等情形。

如可制定以下的終止補(bǔ)償表（以資產(chǎn)移交退出為例，僅供參考）：

2、建議明確約定爛尾PPP項(xiàng)目的終止補(bǔ)償條款。

建設(shè)期終止違約金為：根據(jù)項(xiàng)目公司實(shí)際到位的注冊(cè)資本金的時(shí)間、金額、約定利率計(jì)算的利息。約定利率等于中國(guó)人民銀行公布的5年期貸款利率乘以一定比例。

運(yùn)營(yíng)期終止違約金＝明確一定金額×（運(yùn)營(yíng)期終止時(shí)運(yùn)營(yíng)期的剩余年數(shù)/運(yùn)營(yíng)期總年限）。

在“建設(shè)期內(nèi)，項(xiàng)目公司嚴(yán)重違約事件導(dǎo)致的終止”及“運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，因項(xiàng)目公司嚴(yán)重違約事件導(dǎo)致的終止”情況下，如果移交資產(chǎn)為項(xiàng)目公司的全部資產(chǎn)，則相應(yīng)的終止補(bǔ)償金額應(yīng)不低于融資文件項(xiàng)下的未償還貸款本金及利息。

（二）建議加強(qiáng)項(xiàng)目管理和監(jiān)督。

一方面，在出現(xiàn)政府方行使監(jiān)督權(quán)、介入權(quán)或融資方行使介入權(quán)時(shí)，社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司應(yīng)積極提供應(yīng)對(duì)方案，如補(bǔ)充提供擔(dān)保、提供項(xiàng)目運(yùn)行良好的記錄或完成完善整改的承諾等，以推進(jìn)項(xiàng)目的正常履行。

另一方面，在政府方出現(xiàn)違約導(dǎo)致合同解除的可能時(shí)，社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)發(fā)函督促政府方履約、與政府方共同協(xié)商處理方案等，避免后續(xù)嚴(yán)重后果出現(xiàn)時(shí)處于被動(dòng)狀態(tài)。

同時(shí)，需要提醒PPP項(xiàng)目的參與各方，在履行PPP合同或總承包商在履行施工合同時(shí)應(yīng)提高項(xiàng)目管理水平，對(duì)于甲方要求、設(shè)計(jì)變更、工期順延等做好完整的簽證手續(xù)，并留存書面資料，以免在后續(xù)不得以的訴訟、仲裁過程中因證據(jù)不足處于劣勢(shì)地位。

（三）及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在后續(xù)的項(xiàng)目實(shí)施過程中不斷完善并改進(jìn)。

對(duì)于爛尾PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目參與各方應(yīng)總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免類似情況的再次發(fā)生。

對(duì)于一些缺乏合作意識(shí)、誠信觀念的單位，可將其不良行為納入地方PPP項(xiàng)目誠信系統(tǒng)，將一些“老賴”列入黑名單，避免再次合作。

同時(shí)，對(duì)于一些符合再啟動(dòng)條件的PPP項(xiàng)目，可以設(shè)立專門的項(xiàng)目庫，重新組織政府和社會(huì)資本的合作，再次發(fā)揮PPP項(xiàng)目高效共贏的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)應(yīng)注意已完工的部分項(xiàng)目設(shè)施應(yīng)以存量項(xiàng)目或在建工程等方式轉(zhuǎn)化到再次啟動(dòng)的PPP項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)原設(shè)施與后續(xù)實(shí)施的新/改建設(shè)施之間在資產(chǎn)權(quán)屬、運(yùn)營(yíng)管理等方面的銜接，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期效益最大化。