提升政府購買扶貧服務(wù)效能需把握好四個環(huán)節(jié)

楊帆

摘 要：扶貧是一項(xiàng)重要的公共服務(wù)，涉及貧困地區(qū)的振興發(fā)展和貧困人口的收入水平及生存質(zhì)量的改進(jìn)，是實(shí)施共享發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面小康戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵工作。十八大以來，黨和政府高度重視扶貧工作的開展，提出了一系列有關(guān)扶貧的新論斷。本文從政府購買扶貧服務(wù)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的角度提出了政府在購買公共服務(wù)過程中應(yīng)把握好四個環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：扶貧；政府購買；政府職能轉(zhuǎn)變；契約精神

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這一方針指引著我國公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新，對于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)社會活力、提升公共服務(wù)效能具有深遠(yuǎn)意義。長期以來，在我國的扶貧實(shí)踐中，政府擔(dān)當(dāng)著“資源分配者”和“服務(wù)提供者”的角色，通過劃撥轉(zhuǎn)移支付、制定地方財(cái)政預(yù)算、落實(shí)扶貧責(zé)任制的行政方式開展工作，對扶貧攻堅(jiān)、提高民生福利和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)揮了巨大作用，取得舉世矚目的成就。但是這種“單方供應(yīng)”的模式也存在信息不對稱的“道德風(fēng)險(xiǎn)”“政策滲漏”“面子工程”以及“扶貧投入的邊際效益遞減”等實(shí)際問題。如何通過扶貧工作的體制創(chuàng)新，提升扶貧服務(wù)的效能，是一項(xiàng)需要深入研究的現(xiàn)實(shí)課題。

政府購買扶貧服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式吸引社會力量多層面、多形式地參與貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)和貧困人口脫貧致富的工作。2005年，國家扶貧辦公室等部門與非政府組織合作在江西實(shí)施的村級扶貧規(guī)劃項(xiàng)目的正式啟動，代表著我國政府的扶貧資源首次公開向社會組織開放。縱觀十多年來的實(shí)踐，政府購買扶貧服務(wù)總體上規(guī)模較小，合作領(lǐng)域較為單一，缺乏競爭，管理規(guī)范有待增強(qiáng)。提升政府購買扶貧服務(wù)效能，需著力把握好以下環(huán)節(jié)。

一、培育扶貧服務(wù)的競爭性市場

政府購買扶貧服務(wù)的核心在于改變傳統(tǒng)扶貧服務(wù)由政府“單方供應(yīng)、自我評估”的運(yùn)行模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)與市場機(jī)制的有效結(jié)合，通過政府由扶貧服務(wù)的“資源分配者”與“服務(wù)提供者”角色的合理分離，發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，提高扶貧工作的效率和質(zhì)量。受長期以來的“大政府、小社會”傳統(tǒng)權(quán)力格局的影響，我國社會力量的扶貧作用十分有限，主要是少數(shù)依靠政府影響力、動員力的社會組織、民營企業(yè)家等所推進(jìn)的公益慈善行動，缺乏真正意義上的扶貧服務(wù)競爭性市場。貧困原因復(fù)雜多樣，決定扶貧服務(wù)的內(nèi)容和方式應(yīng)當(dāng)是多元的，除了直接的、以產(chǎn)業(yè)為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的扶貧，還包括間接的、創(chuàng)設(shè)發(fā)展條件的教育扶貧、健康扶貧、水利及交通設(shè)施扶貧等。因此，政府?dāng)U大購買扶貧服務(wù)需要合理確定適宜購買的主體項(xiàng)目。另外，在培育和扶持服務(wù)供給主體方面，通過適當(dāng)降低門檻，特別是降低貧困地區(qū)本土社會組織的注冊條件，確保其獲得資金獨(dú)立運(yùn)作、行政合法性以及社會合法性。在此基礎(chǔ)上，借助免稅登記杠桿等經(jīng)濟(jì)激勵，規(guī)范和引導(dǎo)社會組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其“量”的增長。對新生的社會組織，政府可以借助資助性投入和資助性購買服務(wù)的方式進(jìn)行催化，創(chuàng)造社會組織“借用政府資源成長”的條件。同時(shí)，組織各方面的專家為其舉行相關(guān)培訓(xùn)，協(xié)助社會組織提升項(xiàng)目操作能力，增強(qiáng)其組織能力和專業(yè)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會組織承接扶貧服務(wù)的“質(zhì)”的提升。

二、增強(qiáng)政府購買扶貧服務(wù)的契約規(guī)范

作為一種新的公共服務(wù)體系的營造，政府購買扶貧服務(wù)的內(nèi)在機(jī)理是以契約責(zé)任關(guān)系建構(gòu)與社會力量扶貧服務(wù)之間的聯(lián)系，在互動與制衡、風(fēng)險(xiǎn)與激勵的契約管理基礎(chǔ)上提高財(cái)政資金的利用效益。增強(qiáng)政府購買扶貧服務(wù)的契約規(guī)范，首先，需要客觀梳理、評價(jià)各項(xiàng)扶貧服務(wù)的可社會化程度，掌握項(xiàng)目可能具備的競爭性程度、量化評估標(biāo)準(zhǔn)、確定授權(quán)程度，從而對各項(xiàng)可社會化的扶貧服務(wù)進(jìn)行分門別類的管理。其次，需要科學(xué)制定扶貧服務(wù)提供者的激勵制度。正如組織行為學(xué)所揭示的，科學(xué)的激勵制度能夠平衡合作者之間的目標(biāo)差異。政府購買扶貧服務(wù)是將一些切實(shí)可行的扶貧服務(wù)項(xiàng)目從政府部門轉(zhuǎn)移給社會力量，這意味著責(zé)任和激勵結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，即從政府體制單一組織內(nèi)部上下級直接的行政責(zé)任和利益激勵，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c體制外的多元組織之間的目標(biāo)責(zé)任和利益激勵的轉(zhuǎn)變。擬定扶貧服務(wù)購買合同之前，需邀請潛在的競標(biāo)者和相關(guān)專家參與服務(wù)范圍、責(zé)任、激勵及懲罰條款等內(nèi)容的公開討論和協(xié)商，廣泛聽取各方的意見和建議，合理決策。在此過程中，政府應(yīng)善于使用經(jīng)濟(jì)激勵、聲譽(yù)激勵、長期契約激勵等多元激勵策略。最后，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控，正確評估、預(yù)測各類社會化扶貧服務(wù)項(xiàng)目可能隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，并有意識地針對潛在風(fēng)險(xiǎn)建立風(fēng)險(xiǎn)防范框架，尤其是風(fēng)險(xiǎn)防范的責(zé)任框架。在獨(dú)立審計(jì)或第三方評估基礎(chǔ)上，對達(dá)不到既定標(biāo)準(zhǔn)的扶貧服務(wù)，不僅要追究購買方的責(zé)任，同時(shí)也要追究供應(yīng)方的責(zé)任，通過約束機(jī)制克服扶貧服務(wù)承接方和政府的卸責(zé)行為，降低扶貧資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善信息公開制度，提高扶貧資源利用的透明度

在信息不完全的背景下，合作一方可能會利用另一方對信息掌握不充分而損害對方的利益，這種情況廣泛存在于商品交易以及委托—代理的服務(wù)關(guān)系之中。政府購買扶貧服務(wù)蘊(yùn)含諸多環(huán)節(jié)的信息失靈風(fēng)險(xiǎn)，包括政府體制內(nèi)管理職能部門及權(quán)力者個人之間、政府與社會力量之間、扶貧服務(wù)的提供者與接受者之間都可能存在因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ而出現(xiàn)的“跑、冒、滲、漏”等問題，損害政府的公信力。為此，需加強(qiáng)相關(guān)的信息公開制度建設(shè)，創(chuàng)立政府購買扶貧服務(wù)門戶網(wǎng)站，開通網(wǎng)上調(diào)查和信息交互欄目，接受公眾對扶貧情況的反映和建議，及時(shí)回應(yīng)社會關(guān)心的內(nèi)容。對于扶貧服務(wù)的招投標(biāo)項(xiàng)目，要利用電子信息屏、固定公開欄等形式進(jìn)行信息公開，加強(qiáng)購買過程的見證，接受利益相關(guān)者的監(jiān)督。增強(qiáng)政府購買扶貧服務(wù)的信息公開，也有助于避免或提防“合作慣性”現(xiàn)象，即政府與某社會組織初次合作后會傾向于將類似的服務(wù)項(xiàng)目繼續(xù)委托給該組織，這在本質(zhì)上就構(gòu)成了一種新的合作壟斷關(guān)系，遏制扶貧服務(wù)市場的發(fā)育。實(shí)踐表明，多個服務(wù)提供者不僅有利于避免成本虛高、效率低下等風(fēng)險(xiǎn)，而且競爭市場的存在能夠生成一個有效運(yùn)作的制衡與退出機(jī)制。

四、構(gòu)建社會扶貧的績效評估制度

構(gòu)建政府購買扶貧服務(wù)的績效評估制度，蘊(yùn)含著對政府管理是職能部門和扶貧服務(wù)供給者行為績效的雙重評估，兩者聯(lián)系密切，社會力量是否按照合同要求履行好責(zé)任，取得政府和幫扶對象的滿意，是考核和評價(jià)這一工作的關(guān)鍵。在以往的實(shí)踐中，政府一般側(cè)重于“是否簽訂合同、合同給誰”前期階段管理，至于合同簽訂后的服務(wù)跟進(jìn)、質(zhì)量監(jiān)控與評估等，則疏于管理。扶貧服務(wù)采購具有目標(biāo)多元性、層次復(fù)雜性、過程持續(xù)性的特點(diǎn)，要求政府作為采購方應(yīng)充分注意合同簽訂前后階段的管理。首先，要合理設(shè)定績效評估指標(biāo)體系。根據(jù)不同的評估目的和評估對象，選擇能夠全面反映其特征和關(guān)聯(lián)性的數(shù)量關(guān)系指標(biāo)。盡管扶貧服務(wù)的領(lǐng)域不同，考核評估的具體目標(biāo)有各自的特殊性，但總體上涵蓋經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)兩大層次，需要從扶貧項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)或?qū)ο蟮慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量、民主水平等多個角度對其績效進(jìn)行考核。其次，需要推行第三方評估制度，監(jiān)測各類政府購買的扶貧服務(wù)到村到戶情況、就業(yè)增收情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧對象培訓(xùn)等公共服務(wù)和社會保障等情況；評估合同責(zé)任落實(shí)情況、計(jì)劃推進(jìn)情況、政府和群眾的滿意度等。通過專業(yè)的考核評估，發(fā)現(xiàn)存在的問題，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法。最后，將項(xiàng)目結(jié)束后的評估結(jié)果在相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺上公布，接受社會的評價(jià)和監(jiān)督。并且將評估結(jié)果寫進(jìn)社會組織或企業(yè)、個人的誠信檔案，以構(gòu)筑政府購買扶貧服務(wù)的優(yōu)良社會基礎(chǔ)。endprint