加拿大政府機構評估做法與借鑒

田志龍+曹水清+崔偉康+葛長會

1867年，英國同意加拿大建國，加拿大也實行了與英國相同的政治體制。加拿大議會由參眾兩院組成，眾議院有443名議員，每選區(qū)（10萬人）選舉一名。參議院105名議員，由總理任命?？偠酱砼鹾炇鸱珊腿蚊偫恚ê蟪蔀閼椃☉T例）?？偫硭M內閣最初法律地位為總督的樞密院，后總督逐步不再有行政權，只在名義上與議會、總理成為政府體系一部分。加拿大政府機構（公立機構、政府組織），包括所有國家投資的政府部門、企業(yè)與經濟組織、事業(yè)單位、軍事單位等等。

一、行政體制與機構編制管理

議會行使立法權并最終決策行政事務，行政執(zhí)行由總理及其所組內閣負責（議會獲勝黨黨首出任總理，與其任命的各部部長同為議員）。內閣提出的議案法案一般都能通過（各省亦如此）。加拿大三級政府的具體事權分配如下：聯(lián)邦負責國防、移民、外交、總部銀行與貨幣政策、導航、運輸、刑事司法及重犯監(jiān)獄、郵政服務、貿易、關稅、外海漁業(yè)、稅、專利、商事事務；省級負責衛(wèi)生、醫(yī)院、教育、財產和公民權利、公有土地管理、自然資源、司法行政、監(jiān)獄、直接稅收、社會服務、地方政府（市政府）事務；市縣級的權力來自省法律的授權，因而省里可隨時通過法律剝奪，現(xiàn)承擔越來越多的住房和社會福利職責。如多倫多市政府承擔如下與群眾日常生活息息相關的事務：固體廢物收集及運輸再利用、市區(qū)規(guī)劃發(fā)展、水及廢水處理、警察和消防緊急服務、許可、依法執(zhí)行與檢查、社會服務，就業(yè)與社會救助、公共交通、公路與人行道，長期性的家庭護理、兒童服務事項、賓館與福利房、經濟發(fā)展服務、圖書館、公園森林及再生林、公共服務、法庭服務、藝術文化與遺產與服務。自1960年起，由于地方政府出現(xiàn)破產情況，聯(lián)邦一級開始圍繞法律實施需求向省一級放權，如稅收、環(huán)保、教育等。在環(huán)保方面，已放權3000多項。

加拿大政府實際上是議會的一部分即議會制政府，不同于美國的三權分立，政府部分稱之為內閣，閣首為總理（首相），各部部長為閣員。內閣對議會承擔集體責任制和部長責任制。為贏得下屆選舉，各部必須對內閣決定相互支持。本部出現(xiàn)問題先由部長承擔責任（是否開除由總理決定）。對于政府評估來說，主要是接受以選民要求為核心的國會議員的質詢（真正發(fā)揮監(jiān)督作用的是在議會選舉中失敗的政黨）和法院司法審查，最終政府要接受選民的投票“評估”。內閣下設內閣辦（樞密院），為其辦公機構，有三方面職能：向總理就綜合性公共服務、主權事務、國防、省際工作進行建議；承擔內閣、內閣委員會日常事務、政府機構設置建議；服務于總理辦；發(fā)揮公共服務領導者作用，向總理提交年度工作報告草案，就事項提出建議?？偫恚ㄊ￠L）和各部（廳）長有各自的政治參謀或幕僚組成總理（省長）辦及部長（廳長）辦公室（部廳長的幕僚長由總理或省長的幕僚長推薦或批準?？偫磙k100人左右，部長辦共390多人）。內閣設國庫委，再與內閣辦和各部副部長會議，一起組成聯(lián)邦的公共服務組織（省一級稱為公共服務局），是實際上的行政法律政策執(zhí)行組織，人員主要由總理（省長）任命。就機構編制人事權來說，主要是由部長組成的國庫委負責決策，其秘書處承擔具體工作，作為秘書處一部分的首席人力資源官辦公室再承擔具體事務。

加拿大聯(lián)邦現(xiàn)有機構282個，分為政府部門、特營機構、法律專設單位、部門公司、國企、合作企業(yè)、跨省性機構、政府代理公司等，工作人員近50萬人，其中政府公務人員19.56萬，國企12.17萬，武裝力量9萬，獨立機構6.15萬，專業(yè)性機構2.4萬。女性公務員已占到55%。加拿大人現(xiàn)平均一生從事8個職業(yè)，在信息共享上，一個人失業(yè)（就業(yè)）的當月，信息就進入公共服務網絡，自下月起失業(yè)保險金即向本人賬戶注入（停發(fā)）。政府公務員主要分布于15個崗位，前6位是：行政服務15%，規(guī)劃12%，文秘11%，電腦信息7%，經濟社會7%，科學發(fā)展3%。就人員來說，已不再采用大規(guī)模新錄人員的做法，而是強化部門副職的管理作用，靈活用人，提升效率。

二、聯(lián)邦（?。﹪鴰煳袚鷻C構評估工作

在政府組織評估方面，從國家宏觀層面講，最終是由議會進行審議監(jiān)督和評估。其次是由獨立于政府的總審計長對國家財政支出進行審計，予以專業(yè)監(jiān)督，三是財政部門進行預算監(jiān)督，國庫委員會進行支出審核評估。四是政府設有專門的投訴專員，接受社會和公民對政府部門和人員的投訴。國庫委的評估，就總體內容與方式看，一是關注工作目標及執(zhí)行情況，二是合法性，三是應當改進的內容，四是服務對象因素，五是財務管理、風險管理和工作量，六是部門文化氣氛，七是考慮對比分析。

國庫委員會（成員為部長）及其秘書處負責政府責任、道德、財政、人事和行政管理，檢查、批準規(guī)則和大多數行政指令，承擔預算審核和開支內部審計職責，承擔人事管理、部門職責、政策統(tǒng)籌和部門評估工作，是最大的政府管理機構，目前有1875人。主要下設機構為：一是319人的開支審核委，負責審核批準預算、監(jiān)督開支、審核評估和建議政府項目的效率效果和相關性、向議會和公眾提供政府開支信息。二是494人的管理委，負責政府項目發(fā)起、政策制定、服務政府并提供信息公開和戰(zhàn)略方向，進行資產管理，負責財務、信息科技工作。三是422人的人事委，負責管理用人單位、制定公共服務人事管理的戰(zhàn)略方向并制定政策、管理薪酬和勞工關系、推進業(yè)績創(chuàng)新，人才選拔和確立相關目標。四是33人的監(jiān)管委，負責制定監(jiān)管政策、規(guī)范監(jiān)管行為、審核監(jiān)管建議，推進部門間監(jiān)管合作。另設總監(jiān)察官辦公室、首席信息官辦公室、規(guī)劃與優(yōu)先事務機構。

評估具體工作由國庫委所屬監(jiān)管委秘書處負責，秘書處下設內閣委員會運行、監(jiān)管專業(yè)中心、監(jiān)管改革三個辦公室，主要職責為向相關部門提供監(jiān)管政策指導、支持平行政策管理工作，確保監(jiān)管要求證據充分且符合國家政策，提供監(jiān)管建議以保障國庫委發(fā)揮樞密院成員作用。監(jiān)管主要針對部門欺詐、工作疏忽或失誤、失職、浪費、低效問題。監(jiān)管工作在評估基礎上進行。內閣管理委員會秘書長、國庫委秘書長和各部首長組成評估委，每5年對各部門全面評估一遍，另每年進行年度評估。評估計劃由部門自定，但要上交國庫委。在年度評估中，財政、信息和信息科技、風險整合、規(guī)劃與績效作為全部重點評估內容，購買服務、安全、服務內容作為選擇評估內容。每年五月，評估委與各部門商定評估辦法，在11月底前，部門通過網絡上傳自評報告及數據文件，專業(yè)中心的專家進行審核評估，評估草案冬季送各部門征求修改意見，一個月內與國庫委溝通，終稿在冬季交被評估機構。下年度一月份報告確定，由國庫委秘書長與各部門進行評估談判。評估報告主要分為符合預期與應當改進的工作兩部分內容。對部門的評估，即是對部門副職的評估。對評估的結果要進行排名，不公開，提交內閣辦用于對部門副職進行績效管理。評估結果最主要的應用是對部門副職30%的績效工資部分進行調整。對不合格的人員，一般以調職、提前退休、勸退處理。endprint

安大略省機構編制及評估工作。安大略省議會有107個席位，每四年選一次，10月第一個星期四進行。省里不設參議院，名義上行政體系由總督、議會、省長組成，省長由省督任命并組閣。省議會的組成，一是9個常委會（選舉、估算、財務與經濟、政府機構、司法政策、公共賬目、法規(guī)和私人提案，社會政策、立法會議），委員會下設辦公室，圍繞選民利益開展決策和質詢。二是特別委員會。三是全體委員會。對于行政性法律法案，議會三讀投票通過，省督簽字成為法律，后公告生效。省長與廳長組成內閣，下設國庫委（內閣管理委）、法規(guī)委、應急管理、內閣政策四個委員會，發(fā)揮具體政務決策作用。

安省省級機構分為兩類：一類是總部機構，二是直屬單位。內閣辦公室、財政廳、國庫委員會秘書處、基礎設施廳為總部機構，是工作核心，解決政府層面橫向問題，為內閣提供優(yōu)先事項、政策管理、財政會計、公共服務、基礎設施管理建議和支持，審核政策方案，進行分析，應對挑戰(zhàn)，促進發(fā)展，核對細節(jié)，記錄財務，對各機構具有當然的評估審核權力。環(huán)境和氣候變化廳，社區(qū)與社會服務廳、教育廳、能源廳、交通廳為直屬廳。對于各廳提交的申請事項，如果涉及財務的先由國庫委審核批準，經內閣委員會審查批準后，交法規(guī)委審核，提交議會或內閣批準，予以公布或廳內實施。具體執(zhí)行工作，是由公共服務局（內閣辦牽頭，與副廳長委員會組成）來組織落實內閣的決策，該局現(xiàn)有65500多人。

三、有關評估理論與案例

按照國庫委的評估政策，加拿大官方規(guī)定：評估是通過系統(tǒng)的、中立的證據收集分析來判斷績效、品格或價值，以幫助決策、改進、創(chuàng)新和問責。評估通常側重于項目、政策和重點，并檢查與相關性、有效性和效率相關的問題，也可檢查其他單位、主題和問題，包括現(xiàn)有干預措施的替代方案。評估通常采用社會科學的研究方法。評估政策基于成績管理和責任制度體系、成績或政策導向、績效指導要求、評論標準四方面要求設計。

（一）項目評估。北美的項目評估，始于早期的大型政府工程項目，強化于世界銀行的國際項目。自上世紀60年代，產生了社會科學性質的社會實驗評估方法，80年代出現(xiàn)了經濟成本—效益評估法。進入21世紀至今，又出現(xiàn)了以證據為依據的政策評估方法。2014年12月，聯(lián)合國大會通過決議，將2015年作為國際評估年，要求各成員國以國家政策為重點，加強評估能力。加拿大國庫委的機構評估，最初基于對財務評估，后來向行政效率及客戶滿意度評估轉變。就評估內容看，安大略省有六種，即：可評估性評估、需求評估、標準合規(guī)性評估、實施與流程評估、沖擊與結果評估、項目審核有效性評估。項目評估的主要根據：工程物理數據等數量報告、財務數據、人口數據、大數據、信息反饋數據、經濟數據、經濟模型、收支數據、實地考察。

（二）加拿大評估協(xié)會的評估標準。評估標準要求具備五方面要素：實用性、可行性、正當性、精確度、問責。其中：

實用性標準要求關注6個方面：評估者的可信度，利益相關者、明確的價值觀及工作理念、有意義的流程和產品、及時適當的溝通報告，后果和影響。

精確度標準要求8個因素：合理的結論和決定、有效信息、可靠信息、明確的項目和內容描述、信息管理、良好的設計和分析、明確的評價和推理、信息溝通和報告。

有效信息特征依據3個方面：內部有效性、外部有效性、測量有效性。

（三）評估體制與案例

1、西溫哥華區(qū)的教育局和學校評估。在一個省內，分多個校區(qū)，每個校區(qū)根據法律規(guī)定四年一次由公民直接選舉教育委員，由教育委員會聘任一個局長即教育總監(jiān)，由總監(jiān)聘用人員，組成一個教育（學校）局。教育局負責對工作人員及轄區(qū)內校長的聘任。西溫哥華區(qū)教育局轄區(qū)有中學及以下學生6800名，其中1673人來自區(qū)外，國際生500名。學校編制方面，嚴格執(zhí)行省的教育法律規(guī)定即師生比要求：即幼兒園為1：20、1-3年級1：22、4年級至高中1：30的比例規(guī)定。教育廳對學校的撥款，主要是按學生數進行，先撥至教育局。另外，如學校有特殊的資金需要，則專門向教育局申請。對于私立學校的管理與考核，與公立學校相同。如果私立學校達到教育大綱要求指標的50%以上，則同樣給予與公立學校相同的撥款。對于國家的撥款，要接受國庫委員會的審核；還要接受省總審計長的監(jiān)督。對教育局的評估，有兩個方面，一是教育局向省教育廳匯報工作，接受評估檢查，同時，還要向校區(qū)教育委員會匯報工作，接受評估檢查、驗收等考核工作，結果對局長的聘任有決定作用。評估的依據主要是相應的教育規(guī)劃，教育局的教育規(guī)劃要以省教育廳的規(guī)劃為依據，圍繞校區(qū)選民的意見制定，并要落實校區(qū)委員會的具體要求。從局長的個人意見看，因面對兩方面要求，有時會面臨分數要求與素質教育的沖突，也面臨考核困境。在具體的考核指標方面，省教育廳有大綱要求，主要依據仍然是學生的考試成績如算術、語文的成績。對于學校的考核評估，由指定的教育局副局長（總監(jiān)）負責；先是學校自評，校長向教育局進行工作報告，然后教育局組成考核評估機構，收集材料，確定問題，進駐學校至少3天。評估的依據仍然是學校的教學與發(fā)展規(guī)劃，考核重在平時，每周由學監(jiān)本人或安排專人圍繞教育規(guī)劃的落實情況及時溝通，進行跟蹤，每月進行會議，以數據為依據，對發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，找準原因，幫助學?？朔щy，確保教育規(guī)劃的落實和教學效果。考核可采取現(xiàn)場走訪查看、與教師學生談話、家長座談、調查問卷的形式進行。評估中有專門針對校長的內容。學校評估不確定等級，但必須有改進的內容，評估結果向社會公開。

2、加拿大就業(yè)與社會發(fā)展部安大略省公共服務局評估工作情況。服務局的職責（是聯(lián)邦職責）覆蓋了人的一生，即：出生登記、保險號碼、兒童福利、上學、青年就業(yè)戰(zhàn)略實施、學生貸款、就業(yè)培訓、學徒基金撥款、護照、失業(yè)和救濟金發(fā)放、個人津貼發(fā)放、弱勢群體救助、殘疾人服務、退伍軍人幫助、原住民兒童強制隔離賠償、農業(yè)季節(jié)招工服務工作。在組織評估方面，主要評估六方面因素。一是價值觀，二是持續(xù)學習創(chuàng)新情況，三是領導力與戰(zhàn)略選擇和執(zhí)行，四是項目管理尤其是實施情況和服務效果，人員財務管理情況、信息公開情況，五是風險管理情況，涉及靈活性、機會把握、結果聚焦、變化應對、有效管理等因素，六是責任追究情況?？偛繉λ膮^(qū)的評估，結合內部審計進行，也可委托第三方審計。作為聯(lián)邦機構，同時接受總審計長與國庫委的審計與評估。在人員績效評估指標方面，為應對社會變化，在內部人員崗位管理上，改革了按每一職位設立職位說明書的做法，而是按文員、官員、高級官員的職務層級，按服務宗旨、管理要求、工作內容、專業(yè)素養(yǎng)設立共性的崗位要求，以突出人的重要性和激發(fā)個人積極性。

四、有關借鑒思考

加拿大的行政管理與機構評估工作值得借鑒的地方，從宏觀角度講，有三個方面：一是以便于向人民群眾提供服務為標準向基層政府下放權力和服務事項，而且對服務機構的規(guī)格與編制數，通過法律議案的形式予以充分保障和固定。這些內容，實際上體現(xiàn)出了政府層級分權，對我們的放管服工作有一定的借鑒價值。二是機構共管共用的做法。為利于協(xié)調和工作銜接，安大略省確定省教育廳技能發(fā)展部同時隸屬于安大略省普通教育廳和高等教育廳，對兩個廳的兩名副廳長負責，以提升工作效率和政府服務效能。三是對評估工作的重視和有力開展。在加拿大，現(xiàn)實中各政府組織對于評估工作并不歡迎，但在國家層面仍然配備了充足力量，開展了各種內容、多個角度的評估，并以工作計劃的執(zhí)行為重點，將所有公立機構一律納入評估，工作時專人負責，進行日常性的跟蹤和溝通，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，確保國家政策的落實效果。鑒于此，建議從事改革的機構和機構編制部門特別是改革牽頭單位，針對自己的工作規(guī)劃或部署，結合中央深改組的明確要求，提前謀劃，盡早部署，以求事半功倍?！醣疚母鶕鄠惗啻髮W羅特曼管理學院SCOPSR政府機構評估培訓項目諸教授授課內容及政府機構現(xiàn)場考察談話材料綜合整理。作者單位：山東省編辦E：CWK

關鍵詞：多倫多 政府 機構評估endprint