調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革視角下縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分研究

燕杰貴+宋立濤+彭勇

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，以此新論斷為前提，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革、堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，是黨的十九大在新形勢(shì)、新矛盾下對(duì)我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代提出的新要求、新目標(biāo)?？h鄉(xiāng)政府作為我國(guó)行政管理體制實(shí)質(zhì)意義上的基礎(chǔ)層級(jí)，承載著我國(guó)改革措施真正落地落實(shí)、民生政策真正惠民利民等責(zé)任擔(dān)當(dāng)。目前，我國(guó)現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)政府行政體制和縣鄉(xiāng)事權(quán)配置現(xiàn)狀，會(huì)一定程度上阻礙中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代在體制改革、民生改善等方面作出新作為。對(duì)此，本文以縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)和事權(quán)配置為研究切口，以調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革為研究視角，以理論闡釋和實(shí)踐檢驗(yàn)為研究方法，以東營(yíng)市探索實(shí)踐合理化縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分優(yōu)化路徑為研究目標(biāo)，對(duì)縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分問(wèn)題進(jìn)行較為系統(tǒng)的探討性研究。

一、調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的理論闡釋

縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分研究避不開(kāi)對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系的探討，縣鄉(xiāng)事權(quán)合理劃分的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于如何權(quán)衡縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡與相稱(chēng)，關(guān)鍵方式在于避免“一刀切”式改革以允許多種模式的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制并存發(fā)展，形成因地制宜的調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革路徑，進(jìn)而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠在保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下履行職責(zé)、提高效率。

（一）縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系的模式分類(lèi)

目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系中已經(jīng)付諸實(shí)踐的主要有“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”兩種模式，這兩種模式推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力、機(jī)構(gòu)、責(zé)任和職能等結(jié)構(gòu)性要素向相異方向變革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)變革的主要推動(dòng)力，也是“收權(quán)型”和“放權(quán)型”兩種組織結(jié)構(gòu)變革路徑的主要催生劑。

1.“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)保持“三權(quán)”不變，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，實(shí)行“賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、預(yù)算統(tǒng)編、票據(jù)統(tǒng)管、采購(gòu)統(tǒng)辦、集中收付”的財(cái)政管理方式，由縣級(jí)財(cái)政主管部門(mén)直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，同時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制和職能?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的典型特征在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)上劃，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所預(yù)算會(huì)計(jì)，由縣政府承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支；適用地區(qū)主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較為薄弱的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)；預(yù)期效果在于遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)過(guò)度膨脹、減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)水平等。與此相對(duì)應(yīng)，形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)變革路徑為“收權(quán)型”，即收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)后，由縣級(jí)政府更多的承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)田水利、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)職能方面的投入成本，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能更本色地轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會(huì)管理方面。

2.“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”模式

“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”是在政府轉(zhuǎn)型速度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型速度同步及經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府轉(zhuǎn)型協(xié)同進(jìn)行的要求下，市縣向經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力的行政體制改革行動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化，其動(dòng)因在于改變經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)小責(zé)大、職權(quán)倒掛導(dǎo)致的“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象，其適用主體為財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其目的在于通過(guò)權(quán)力下沉激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高全面履行政府職能的能力。與此相對(duì)應(yīng)形成“放權(quán)型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)變革路徑，即通過(guò)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力自留比例下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)的同時(shí)下放事權(quán)，按照“小政府、大服務(wù)”的要求由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主承擔(dān)在重點(diǎn)工程建設(shè)、公共醫(yī)療等方面的投入成本和服務(wù)管理職能。

（二）調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的機(jī)理解析

我國(guó)現(xiàn)行的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”兩種縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系模式，催生了“收權(quán)型”和“放權(quán)型”兩類(lèi)組織結(jié)構(gòu)變革路徑，這種因地制宜的調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革方式是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異化的客觀(guān)產(chǎn)物，其產(chǎn)生發(fā)展有其必然的主要?jiǎng)恿Α?nèi)在邏輯和最終目標(biāo)，三者共同構(gòu)成調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)模式的內(nèi)在機(jī)理。

首先，縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配性引致的權(quán)責(zé)失衡構(gòu)成了調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的主要?jiǎng)恿?。稅費(fèi)改革后逐漸形成的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配現(xiàn)象及新公共管理“透明政府”理念要求的雙重背景下，縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的重新合理配置成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的新訴求，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象所做出的自發(fā)性、適應(yīng)性調(diào)整。其次，通過(guò)組織結(jié)構(gòu)要素對(duì)權(quán)力關(guān)系調(diào)適，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的內(nèi)在邏輯。權(quán)力的合理縱向劃分是政府履行責(zé)任的必要條件，通過(guò)權(quán)力問(wèn)責(zé)、合理化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備等手段，不斷推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“責(zé)任型”政府建立和權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員、職能等組織結(jié)構(gòu)要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，以使公共行政權(quán)力“零距離”地接近它的服務(wù)對(duì)象，無(wú)縫隙滿(mǎn)足公眾需求。最后，提升公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化是調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的最終目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化取決于財(cái)政能力的均等化及財(cái)政體制安排。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于提供公共服務(wù)的一線(xiàn)位置，是公眾“利益表達(dá)-利益整合-利益實(shí)現(xiàn)”的橋梁，無(wú)論其權(quán)力關(guān)系的調(diào)適還是問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立或機(jī)構(gòu)設(shè)置的調(diào)整，其最終目標(biāo)均回歸于根據(jù)公眾需求整合公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化。

概括而言，調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革在形式上表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系的重組，但其實(shí)質(zhì)是縣鄉(xiāng)權(quán)力關(guān)系的重組再分配，需要縣鄉(xiāng)政府間形成權(quán)責(zé)事協(xié)調(diào)共存的良好態(tài)勢(shì)，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠更好地履行公共權(quán)力、更全地滿(mǎn)足公共需求。

二、調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的實(shí)踐檢驗(yàn)

（一）“收權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革

2003年安徽省和縣、五河等9個(gè)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先作為“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革試點(diǎn)，其中西埠鎮(zhèn)和香泉鎮(zhèn)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的典型案例可作為安徽省“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的縮影。經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、城鎮(zhèn)化水平較低、自求平衡和自我發(fā)展能力弱是兩地呈現(xiàn)的主要特征，較為符合“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式的基本要求。

西埠鎮(zhèn)和香泉鎮(zhèn)將財(cái)權(quán)上移后，保留其一級(jí)政府和一級(jí)預(yù)算單位地位，縣級(jí)部門(mén)結(jié)合兩鎮(zhèn)自身情況對(duì)其財(cái)政預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，并在此前提下辦理財(cái)務(wù)移交、推行集中收付、票據(jù)統(tǒng)管與采購(gòu)統(tǒng)辦，由縣會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)籌政府采購(gòu)等事宜?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革推動(dòng)了兩鎮(zhèn)在權(quán)力、職能、機(jī)構(gòu)、責(zé)任等組織結(jié)構(gòu)要素方面的變革，改變了西埠鎮(zhèn)、香泉鎮(zhèn)原有的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，理順了縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，緩解了財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配矛盾，重新分配了公共行政權(quán)力和公共服務(wù)產(chǎn)品，減輕了兩鎮(zhèn)提供公共服務(wù)供給的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使兩鎮(zhèn)政府將更多精力放在反映社情民意、維護(hù)公民基本權(quán)益等方面，將更多職能放在提供公共服務(wù)管理方面。西埠鎮(zhèn)和香泉鎮(zhèn)財(cái)政體制改革是對(duì)“收權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革的有力實(shí)踐。endprint

（二）“放權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革

浙江省紹興市錢(qián)清鎮(zhèn)作為浙江省首批“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”試點(diǎn)，以“國(guó)際輕紡原料基地、都市經(jīng)濟(jì)圈節(jié)點(diǎn)城市、縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)副中心”的精準(zhǔn)定位，成為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的成熟典范。

錢(qián)清鎮(zhèn)以不調(diào)整行政區(qū)域?qū)蛹?jí)為前提，以“簡(jiǎn)放并舉、能放就放、權(quán)責(zé)一致、提高效率”為原則，以“委托擴(kuò)權(quán)”的形式下放部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)，合并鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的多個(gè)職能辦公室，成立2個(gè)綜合性工作領(lǐng)導(dǎo)小組和7個(gè)專(zhuān)項(xiàng)性工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)書(shū)”制度，賦予鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)等方面的縣級(jí)管理權(quán)限，形成城鎮(zhèn)改革的層級(jí)聯(lián)動(dòng)。錢(qián)清鎮(zhèn)的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力關(guān)系、職能供給、問(wèn)責(zé)機(jī)制等結(jié)構(gòu)性要素變化，理順了財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一”和“大腳穿小鞋”的矛盾，增強(qiáng)了政府的自主性和公共服務(wù)能力，推進(jìn)了服務(wù)型政府建設(shè)。錢(qián)清鎮(zhèn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革是對(duì)“放權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革的有力實(shí)踐。

（三）調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革實(shí)踐的啟示

“收權(quán)型”和“放權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革看似是相反的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)配置路徑，但其實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的合理調(diào)適，它使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了自主選擇權(quán)，由封閉式治理轉(zhuǎn)向開(kāi)放式治理，實(shí)現(xiàn)了政府與民眾的良性互動(dòng)。充分發(fā)揮兩種相反變革路徑的互補(bǔ)作用，多樣化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)配置制度模式，對(duì)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化具有較強(qiáng)推動(dòng)作用。

三、東營(yíng)市探索實(shí)踐調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的可能性分析

（一）充分條件

為明晰調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革在東營(yíng)市探索實(shí)踐可能性的充分條件，本文以東營(yíng)市廣饒縣六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本，從規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、公共財(cái)政收入和城鎮(zhèn)化率三方面，對(duì)比分析廣饒縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)與調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革實(shí)踐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性與相似性。相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自于《廣饒縣統(tǒng)計(jì)年鑒》《和縣統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《柯橋區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值方面，如圖1所示，大王鎮(zhèn)、稻莊鎮(zhèn)和錢(qián)清鎮(zhèn)2016年規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值分別為16855610萬(wàn)元、7023774萬(wàn)元和5558188萬(wàn)元，廣饒縣大王鎮(zhèn)和稻莊鎮(zhèn)的規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值均高于“放權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革實(shí)踐鄉(xiāng)鎮(zhèn)錢(qián)清鎮(zhèn)；李鵲鎮(zhèn)、花官鎮(zhèn)、陳官鎮(zhèn)與西埠鎮(zhèn)、大碼頭鎮(zhèn)與香泉鎮(zhèn)的規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值相近。公共財(cái)政收入方面，如圖2所示，2016年大王鎮(zhèn)和錢(qián)清鎮(zhèn)的公共財(cái)政收入分別為103360萬(wàn)元和143693萬(wàn)元，兩者公共財(cái)政收入較為相近；稻莊鎮(zhèn)的公共財(cái)政收入低于大王鎮(zhèn)和錢(qián)清鎮(zhèn)，但明顯高于廣饒其它四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及西埠鎮(zhèn)和香泉鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化率方面，如圖3所示，錢(qián)清鎮(zhèn)、李鵲鎮(zhèn)和大王鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到32.9%、28.6%和23%，平均高于其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)15%，其中李鵲鎮(zhèn)較高的城鎮(zhèn)化率與其人口基數(shù)有較大關(guān)系。

綜合所述，大王鎮(zhèn)和稻莊鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面與錢(qián)清鎮(zhèn)具有一定相似性，屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；李鵲鎮(zhèn)、大碼頭鎮(zhèn)、花官鎮(zhèn)、陳官鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面與西埠鎮(zhèn)和香泉鎮(zhèn)具有一定相似性，屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。稻莊鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化率方面出現(xiàn)了與其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相?，F(xiàn)象，說(shuō)明其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中可能存在“大腳穿小鞋”“權(quán)責(zé)失衡”問(wèn)題。據(jù)此，可將大王鎮(zhèn)、稻莊鎮(zhèn)和錢(qián)清鎮(zhèn)歸為實(shí)施“放權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革類(lèi)，將李鵲鎮(zhèn)、大碼頭鎮(zhèn)、花官鎮(zhèn)、陳官鎮(zhèn)和西埠鎮(zhèn)、香泉鎮(zhèn)歸為“收權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革類(lèi)。這是東營(yíng)市探索實(shí)踐調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的充分條件。

（二）必要條件

東營(yíng)市以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革工作為切入點(diǎn)，在理順縣鄉(xiāng)關(guān)系、明確職責(zé)定位和優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)等方面開(kāi)展大量工作，在推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)建高效便民的管理體制、提升公共服務(wù)水平和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但成效顯著的同時(shí)仍伴隨矛盾與問(wèn)題，這些矛盾與問(wèn)題是東營(yíng)市探索實(shí)踐調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的必要條件。

1.職責(zé)定位與發(fā)展實(shí)際不匹配。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等方面執(zhí)法權(quán)，但在實(shí)際工作中需要承擔(dān)較大責(zé)任。以大王鎮(zhèn)為例，相對(duì)龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模下，鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等方面的任務(wù)十分繁重，雖然改革試點(diǎn)時(shí)下放了部分管理權(quán)限，但由于是縣主管部門(mén)委托執(zhí)法，鎮(zhèn)政府執(zhí)法時(shí)仍需依靠縣主管部門(mén)，出現(xiàn)責(zé)任與權(quán)限倒掛現(xiàn)象，政府提供公共服務(wù)的水平和效能大打折扣。

2.可支配財(cái)力與發(fā)展需要不相符。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，責(zé)任重大。分稅制改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)政府作出了較大財(cái)政貢獻(xiàn)，稅收地方留成比例較小，在鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和改善民生要求的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民生保障、農(nóng)田水利、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面的財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“小馬拉大車(chē)”現(xiàn)象普遍存在。

3.人員編制與工作任務(wù)不適應(yīng)?！吧线吳l線(xiàn)，下邊一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作頭緒多、任務(wù)重。在構(gòu)建“服務(wù)型”小政府的職責(zé)定位和精細(xì)化、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的服務(wù)理念下，2010年核定的現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制標(biāo)準(zhǔn)已不能有效適應(yīng)實(shí)際工作任務(wù)需求，其在黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)管理、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的工作人員嚴(yán)重不足，在城鎮(zhèn)管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全執(zhí)法等不宜通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)解決的領(lǐng)域內(nèi)，結(jié)構(gòu)性人員不足現(xiàn)象較為普遍。

（三）可能性實(shí)踐路徑

調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的理論機(jī)理、實(shí)踐啟示及東營(yíng)市探索實(shí)踐調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革的充分條件與必要條件，均為東營(yíng)市探索實(shí)踐調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化組合縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分提供了可能性參考。可按照“拜師學(xué)藝-聚類(lèi)分型-試點(diǎn)先行-調(diào)適變革”的路徑探索實(shí)踐調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革，以最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.拜師學(xué)藝，借鑒學(xué)習(xí)實(shí)踐典范先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。改革工作需要在不斷學(xué)習(xí)中摸索前進(jìn)，西埠鎮(zhèn)、香泉鎮(zhèn)和錢(qián)清鎮(zhèn)的調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革實(shí)踐，能夠?yàn)闁|營(yíng)市探索實(shí)踐調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革提供諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)。成立以上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)、以變革主導(dǎo)者為中堅(jiān)、以變革對(duì)象為主體的考察團(tuán)隊(duì)，多批次、多領(lǐng)域、多形式的考察學(xué)習(xí)實(shí)踐典范地區(qū)主要做法，為東營(yíng)市調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革儲(chǔ)備經(jīng)驗(yàn)。

2.聚類(lèi)分型，摸清理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府復(fù)雜狀況。東營(yíng)市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口分布、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平、歷史文化等方面千差萬(wàn)別。探索實(shí)踐調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革，需要在充分調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)科學(xué)性、全面性、精細(xì)性的原則對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行聚類(lèi)分型，為東營(yíng)市調(diào)適型組織結(jié)構(gòu)變革提供科學(xué)依據(jù)。

3.試點(diǎn)先行，積累吸取變革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。選擇與實(shí)踐典范地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)先行，在試點(diǎn)過(guò)程中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)整策略、優(yōu)化目標(biāo)。例如，以廣饒縣為例，可將花官鎮(zhèn)和大碼頭鎮(zhèn)作為“收權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將大王鎮(zhèn)和稻莊鎮(zhèn)作為“放權(quán)型”組織結(jié)構(gòu)變革的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照看似方向相反實(shí)則目標(biāo)一致的模式探索前進(jìn)。

4.調(diào)適變革，優(yōu)化組合組織結(jié)構(gòu)變革要素。根據(jù)試點(diǎn)先行的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以避免“一刀切”為基本原則，不斷調(diào)整各種組織結(jié)構(gòu)變革模式權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員、責(zé)任和目標(biāo)等結(jié)構(gòu)要素的優(yōu)化組合，以實(shí)現(xiàn)合理化縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分、均等化公共服務(wù)、轉(zhuǎn)變政府職能、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代治理能力的目標(biāo)，盡早在縣鄉(xiāng)事權(quán)劃分領(lǐng)域作出新作為?！醣疚墨@東營(yíng)市“轉(zhuǎn)變政府職能提升政務(wù)服務(wù)效能”主題征文活動(dòng)一等獎(jiǎng)，作者單位：東營(yíng)市編辦E：YWJ

關(guān)鍵詞：調(diào)適型 組織結(jié)構(gòu)變革 縣鄉(xiāng)政府事權(quán)劃分 東營(yíng)市endprint