呼倫貝爾市草原生態(tài)補獎政策落實情況調(diào)研報告

程利 呼斯勒

摘 ?要：為保護草原生態(tài)，改善草原生態(tài)環(huán)境，推動牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，自2011年起，國家在內(nèi)蒙古等8個主要牧區(qū)省，實施了草原生態(tài)保護補助獎勵機制。今年以來，呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局先后深入到牧區(qū)四旗、額爾古納市、海拉爾區(qū)、牙克石市及嶺東三旗市等10個旗市區(qū)、30多個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、50多個嘎查村，走訪了70余戶草原補獎政策受益戶，對全市草原生態(tài)補獎政策落實情況進行調(diào)研督查，摸清了呼倫貝爾市草原生態(tài)補獎政策落實情況和存在的問題，為下一步更好地開展草原生態(tài)補獎工作提供了決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：呼倫貝爾市 草原生態(tài)補獎 措施 成效

從2018年7月10日開始，呼倫貝爾市對全市牧區(qū)四旗、額爾古納市、海拉爾區(qū)、牙克石市及嶺東三旗市等10個旗市區(qū)、30多個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、50多個嘎查村草原生態(tài)補獎政策落實情況進行調(diào)研督查，走訪了70余戶草原補獎政策受益戶。深入了解各地草原生態(tài)補獎政策落實情況，“找問題、抓落實、看實效”。

一、基本情況

為保護草原生態(tài)，改善草原生態(tài)環(huán)境，推動牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，自2011年起，國家在內(nèi)蒙古等8個主要牧區(qū)省，實施了草原生態(tài)保護補助獎勵機制，2016年又開始實施了新一輪草原生態(tài)保護補助政策，進一步提高了禁牧和草畜平衡補貼獎勵標準，擴大了補獎實施范圍。8年來，在草原補獎政策的推動下，草原生態(tài)環(huán)境得到有效保護和恢復，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式得到加快轉(zhuǎn)變，農(nóng)牧民收入持續(xù)增長。

（一）實施范圍

新一輪草原補獎政策，凡是落實草原承包經(jīng)營權(quán)或簽訂草原承包經(jīng)營合同的草場全部納入補獎政策實施范圍。凡持有草原承包經(jīng)營權(quán)證或簽訂了草原承包經(jīng)營合同的畜牧業(yè)經(jīng)營者、國有農(nóng)牧林場的員工均可享受草原生態(tài)補獎政策。呼倫貝爾市有10個旗市區(qū)實施了草原生態(tài)補獎政策，涉及103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木，697個嘎查村（場），14.2萬戶農(nóng)牧民，36.1萬人受益。其中涉及牧業(yè)四旗30個蘇木鎮(zhèn)，196個嘎查（場），3萬戶，7.7萬人。

（二）補獎標準

國家確定的禁牧補助標準每年每畝7.5元，草畜平衡獎勵標準每年每畝2.5元。按照自治區(qū)測算的呼倫貝爾市標準畝系數(shù)1.8334，計算出禁牧補助標準為每年每畝13.7505元，草畜平衡獎勵標準為每年每畝4.5835元。

（三）任務分解

補獎總面積是10358萬畝，其中，禁牧面積1687萬畝，草畜平衡面積8671萬畝。牧業(yè)四旗任務是9066.36萬畝，占總?cè)蝿盏?7.5%，占牧業(yè)四旗可利用草原面積的91.6%，其中禁牧面積1468萬畝，草畜平衡面積7598.36萬畝。補獎總資金是62941萬元，其中，牧業(yè)四旗資金是55013.16萬元，占補獎總資金的87.4%。全市補獎區(qū)戶均草場728畝，享受補獎資金4423.5元，人均草場286.7畝，享受補獎資金1742.2元。其中，牧業(yè)四旗戶均草場3018.9畝，享受補獎資金18317.6元，人均草場1181.8畝，享受補獎資金7171元;半農(nóng)半牧區(qū)及城林區(qū)戶均草場504畝，享受補獎資金707元，人均草場198畝，享受補獎資金278元。

（四）資金兌現(xiàn)

2016—2017年到位資金125882萬元，發(fā)放120382萬元，發(fā)放率95.6%。要求草原生態(tài)保護補助獎勵資金以一卡通形式實行兩次發(fā)放，資金的60%一次性發(fā)放到農(nóng)牧戶，其余40%的資金與禁牧和草畜平衡制度落實情況掛鉤，達到禁牧或草畜平衡要求的，在年底前予以全部發(fā)放，沒有達到禁牧或草畜平衡要求的，40%的資金不予發(fā)放，結(jié)余資金主要用于禁牧和草畜平衡制度執(zhí)行好的牧戶獎勵。

（五）獎勵資金

2016—2017年，獲得自治區(qū)績效考核資金17260萬元（2016年7130萬元、 ?2017 年 10130萬元）。其中，工作經(jīng)費補助1060萬元，獎勵資金3800萬元，草牧業(yè)試驗試點資金5200萬元，產(chǎn)業(yè)扶持資金5700萬元，牲畜改良資金1500萬元。

二、采取的具體措施

（一）制定監(jiān)管辦法

為落實好新一輪草原生態(tài)保護補獎政策，市政府印發(fā)了《新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策實施方案（2016年-2020年）》，出臺了《呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實施辦法》。在禁牧區(qū)執(zhí)行嚴格的禁牧政策，鼓勵牧民合作經(jīng)營，開展規(guī)?；猩犸?、半舍飼養(yǎng)殖。草畜平衡區(qū)執(zhí)行嚴格的草畜平衡制度，市旗（市、區(qū)）兩級草原監(jiān)理機構(gòu)根據(jù)不同類型天然草原生產(chǎn)力實測平均值，結(jié)合自治區(qū)衛(wèi)星遙感校正數(shù)據(jù)，科學合理核定草畜平衡區(qū)載畜量標準，要求各旗市區(qū)將載畜量標準明確寫入實施方案中，并以旗市區(qū)級人民政府、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位公布。

（二）實行簡政放權(quán)

呼倫貝爾市堅持草原補獎資金、任務、目標、責任“四到旗市區(qū)”，逐級建立目標責任制，分解任務指標，確保資金任務落實到位。全市新一輪落實草原生態(tài)補獎政策的10個旗市區(qū)均出臺了實施方案，并在方案中明確了任務落實、監(jiān)督管理、資金發(fā)放與農(nóng)牧戶責任掛鉤等內(nèi)容，形成了市級方案管大政方針，旗市區(qū)方案管落實，層層落實責任的政策落實機制。

（三）成立專職機構(gòu)

草原補獎政策落實的基礎是草原確權(quán)承包工作，各地在深化鞏固草原確權(quán)工作的同時，也推出了一些新舉措，加快草原補獎政策的落實。新巴爾虎右旗設立了草原補獎政策辦事大廳，并成立草原糾紛仲裁辦公室，及時解決草場邊界糾紛，化解矛盾，確保補獎資金及時兌現(xiàn)到戶。

（四）聘用管護人員

為落實好草原生態(tài)補獎政策，各旗市區(qū)按照有關(guān)規(guī)定和程序，統(tǒng)一聘用專職草原管護員186人，工資補貼432萬元。自治區(qū)撥付我市草原管護員資金306萬元，旗市區(qū)配套資金126萬元，管護員人均工資2.3萬元。管護員由旗市區(qū)草原監(jiān)理部門統(tǒng)一管理，協(xié)助草原執(zhí)法人員做好禁牧、草畜平衡的監(jiān)督管理工作。

（五）創(chuàng)新監(jiān)管手段

為補齊地面巡查“短板”，創(chuàng)新使用“無人機”監(jiān)管，填補草原空中巡查空白。建立草原監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，采取“空、天、地”一體化實時監(jiān)測，基于大數(shù)據(jù)分析，建立智能監(jiān)管平臺，達到地面數(shù)據(jù)可視化及監(jiān)管工作智能化，以解決傳統(tǒng)草原監(jiān)管工作中的監(jiān)管面積大、工作人員少、管理難度大等諸多問題。

（六）加大宣傳力度

2016年6月，在全市范圍內(nèi)開展了為期一個月的“貫徹落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策暨呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實施辦法宣傳月活動”，僅此次活動就印發(fā)了《呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實施辦法》蒙漢宣傳手冊37500冊，宣傳掛歷20000本，并在陳巴爾虎旗舉辦宣傳月啟動儀式。2017年8月，自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳和呼倫貝爾市政府聯(lián)合舉辦了以“依法保護、科學建設、合理利用、綠色發(fā)展”為主題的“草原生態(tài)文明宣傳活動日”啟動儀式，宣傳活動日重點圍繞草原補獎政策落實、草原執(zhí)法、草原監(jiān)測等方面進行宣傳展示，解讀法律法規(guī)及相關(guān)政策，倡導綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展理念和綠色生活方式，推動形成尊重草原、保護草原、綠色生活的社會風尚，提高全民草原生態(tài)文明意識。

三、取得的主要成效

草原確權(quán)承包工作得到進一步落實，基礎設施建設得到進一步加強，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變，草原生態(tài)各項指標得到明顯提高，促進了農(nóng)村牧區(qū)社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)了草原生態(tài)保護和農(nóng)牧民增收的雙贏目標。

（一）促進了草原確權(quán)工作

各旗市區(qū)結(jié)合落實草原補獎機制政策，進一步促進了草牧場確權(quán)工作，全市完成草原確權(quán)面積10496萬畝，占草原補獎面積的101.3%。自治區(qū)試點旗——新巴爾虎右旗完成草原確權(quán)承包面積3429萬畝，占草原補獎面積的100.5%。其他9個落實草原補獎政策的旗市區(qū)完成草原確權(quán)面積7066.97萬畝，占草原補獎面積的102%。

（二）加強了基礎設施建設

牧區(qū)貯草棚面積由2010年的3萬平方米增加到2017年的15萬平方米，增加了12萬平方米，增長了400%。棚圈面積由2010年的300萬平方米增加到2017年的500萬平方米，增加了200萬平方米，增長了66.6%。截至目前，在牧區(qū)已經(jīng)建成1000平方米的應急飼草料儲備庫97座，已經(jīng)具備儲備20萬噸應急飼草的能力。人工飼草地面積由2010年的186萬畝增加到2017年的350萬畝，增加了164萬畝，增長了88.2%。

（三）加快了生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變

在草原補獎政策的推動下，草原畜牧業(yè)逐步向生態(tài)型、建設型的現(xiàn)代化草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，牧區(qū)各類畜牧業(yè)合作社由2010年的178個發(fā)展到2017年的2100個。機械動力由2010年的48萬千瓦增加到2017年的80萬千瓦以上。

（四）草原生態(tài)恢復明顯

草原生態(tài)重要指標在實施草原獎補政策以后，都發(fā)生了十分明顯的好轉(zhuǎn)。據(jù)全市256個草原監(jiān)測點的監(jiān)測（其中5個是國家級固定監(jiān)測點），草原植被蓋度、草群高度、平均產(chǎn)草量分別由2010年的67%、30.5厘米、92公斤，提高到2015年的72%、36.5厘米、114公斤，草原植被蓋度提高了5個百分點、高度提高了6厘米、干草產(chǎn)量每畝提高了21公斤，各項指標列全區(qū)第一。近兩年呼倫貝爾市連續(xù)大旱，各項指標均有所下降，2017年草原植被蓋度、草群高度、平均產(chǎn)草量分別為70%、19.6厘米、80.9公斤/畝。預計2018年全市草原綜合植被蓋度將達到72%以上，恢復到2015年水平。

（五）農(nóng)牧民收入持續(xù)增長

每年有近6.3億元的補獎政策資金以“一卡通”形式直接補貼發(fā)放到農(nóng)牧民手中，增加了農(nóng)牧民政策性收入;同時每年有近0.8億元的后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持資金用于支持發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，增加家庭經(jīng)營收入;用近1.2億元的生態(tài)移民資金對生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的牧戶進行轉(zhuǎn)移安置，既減輕了草場承載壓力，恢復草原生態(tài)，又改善了貧困牧民生產(chǎn)生活條件，讓貧困牧民穩(wěn)定脫貧致富奔小康。

（六）積極推動牧區(qū)牲畜到農(nóng)區(qū)轉(zhuǎn)場放牧

近兩年來，呼倫貝爾市連續(xù)大旱，天然打貯草量減少，草畜平衡區(qū)放牧壓力較大。為切實保護草原，維護好草畜平衡，全市累計投入抗旱資金3.6億元，鼓勵引導牧區(qū)牲畜異地轉(zhuǎn)場到農(nóng)區(qū)越冬，2016—2017年牧區(qū)牲畜轉(zhuǎn)場到農(nóng)區(qū)越冬牲畜合計94萬頭只，從農(nóng)區(qū)調(diào)運飼草及秸稈138萬噸，同時加大出欄力度，牧區(qū)草場基本達到了草畜平衡，保護了草原生態(tài)。

（七）促進了農(nóng)村牧區(qū)社會和諧穩(wěn)定

補獎政策為探索草原生態(tài)保護長效機制提供了條件，補獎區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民收入保持穩(wěn)定增長，有效緩解了保護草原生態(tài)與增加農(nóng)牧民收入之間的矛盾，提高了農(nóng)牧民的收入，及時把黨的惠農(nóng)惠牧政策送到千家萬戶，受到廣大農(nóng)牧民的歡迎和認可，進一步促進了農(nóng)村牧區(qū)社會的和諧穩(wěn)定。

四、存在的困難及建議

（一）草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍然較脆弱

近年來，呼倫貝爾草原生態(tài)總體向好，但仍處于起步恢復階段。加之我市近年遭遇干旱，草原資源環(huán)境承載壓力進一步加大，已經(jīng)恢復的草原生態(tài)系統(tǒng)更顯脆弱。

建議上級對呼倫貝爾草原生態(tài)保護給予特殊政策支持。

（二）草原執(zhí)法體制問題

草原執(zhí)法缺少強制手段。呼倫貝爾草原面積大、野外工作戰(zhàn)線長，監(jiān)管難度大。每名草原監(jiān)督管理人員平均承擔的草原監(jiān)管任務是90萬畝。許多旗市區(qū)草原監(jiān)督管理機構(gòu)沒有單獨設置，蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是沒有專門的草原監(jiān)督管理機構(gòu)，體系建設不完善。

建議：一是建立旗市區(qū)級草原監(jiān)督管理局、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原監(jiān)督管理所、嘎查村管護員隊伍三級草原生態(tài)補獎管護隊伍，負責草原生態(tài)補獎機制工作的監(jiān)督、檢查，對禁牧、草畜平衡區(qū)草場植被恢復情況進行監(jiān)測，定期核定載畜量;二是按照生態(tài)文明制度要求，明確草原生態(tài)紅線概念，對破壞原生態(tài)環(huán)境行為進一步明確處罰強制措施、處罰標準、處罰額度，使之便于操作，為草原生態(tài)環(huán)境保護工作提供更為完善的法律依據(jù)。

（三）林草重疊問題

從宏觀區(qū)劃上看，草原與森林有各自的分布區(qū)，大牧區(qū)草原和大林區(qū)界線區(qū)域基本明確、互不相干。但在草原森林過渡帶、農(nóng)牧交錯帶、草原零星分布區(qū)，林草互生共生、林草鑲嵌分布、草中有林和林中有草的情況比較普遍，在技術(shù)上明確區(qū)分兩者有難度，存在一地雙證的情況，使部分草原無法享受到補獎政策，也給草原確權(quán)和草原執(zhí)法帶來困難。

建議：一是機構(gòu)改革后，國家重新修訂草原、林業(yè)調(diào)查標準，一次性解決此類問題;二是實施全國草地資源調(diào)查專項工作，全面摸清當前草原資源家底，正確定義草原的概念，解決草地與林地交叉重疊問題，為建立更加嚴格的資源管控制度、扎實推進生態(tài)文明改革制度落地奠定堅實基礎。

（四）資金發(fā)放使用問題

在草原面積小、農(nóng)牧戶多、補獎資金少的半農(nóng)半牧區(qū)，個別地區(qū)聯(lián)戶承包草場的農(nóng)牧戶，每戶發(fā)放的補獎資金不到100元，起不到草原生態(tài)保護和農(nóng)牧民增收的目的，建議實施“一攬子”政策，補獎資金不發(fā)放到農(nóng)牧戶手中，可圍繞當?shù)夭菰鷳B(tài)保護建設中存在的重點難點問題，將補獎資金集中統(tǒng)籌用于草原生態(tài)保護建設和農(nóng)牧民畜牧業(yè)基礎設施建設方面。

（作者單位：呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局）

責任編輯：代建明