呼倫貝爾市草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況調(diào)研報(bào)告

程利 呼斯勒

摘 ?要：為保護(hù)草原生態(tài)，改善草原生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，自2011年起，國(guó)家在內(nèi)蒙古等8個(gè)主要牧區(qū)省，實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。今年以來，呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局先后深入到牧區(qū)四旗、額爾古納市、海拉爾區(qū)、牙克石市及嶺東三旗市等10個(gè)旗市區(qū)、30多個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、50多個(gè)嘎查村，走訪了70余戶草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤芤鎽簦瑢?duì)全市草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況進(jìn)行調(diào)研督查，摸清了呼倫貝爾市草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況和存在的問題，為下一步更好地開展草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)工作提供了決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：呼倫貝爾市 草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng) 措施 成效

從2018年7月10日開始，呼倫貝爾市對(duì)全市牧區(qū)四旗、額爾古納市、海拉爾區(qū)、牙克石市及嶺東三旗市等10個(gè)旗市區(qū)、30多個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、50多個(gè)嘎查村草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況進(jìn)行調(diào)研督查，走訪了70余戶草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤芤鎽?。深入了解各地草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)情況，“找問題、抓落實(shí)、看實(shí)效”。

一、基本情況

為保護(hù)草原生態(tài)，改善草原生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，自2011年起，國(guó)家在內(nèi)蒙古等8個(gè)主要牧區(qū)省，實(shí)施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，2016年又開始實(shí)施了新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策，進(jìn)一步提高了禁牧和草畜平衡補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)施范圍。8年來，在草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩耐苿?dòng)下，草原生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)和恢復(fù)，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式得到加快轉(zhuǎn)變，農(nóng)牧民收入持續(xù)增長(zhǎng)。

（一）實(shí)施范圍

新一輪草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，凡是落?shí)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或簽訂草原承包經(jīng)營(yíng)合同的草場(chǎng)全部納入補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施范圍。凡持有草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或簽訂了草原承包經(jīng)營(yíng)合同的畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)者、國(guó)有農(nóng)牧林場(chǎng)的員工均可享受草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?。呼倫貝爾市?0個(gè)旗市區(qū)實(shí)施了草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，涉?03個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木，697個(gè)嘎查村（場(chǎng)），14.2萬戶農(nóng)牧民，36.1萬人受益。其中涉及牧業(yè)四旗30個(gè)蘇木鎮(zhèn)，196個(gè)嘎查（場(chǎng)），3萬戶，7.7萬人。

（二）補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家確定的禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每年每畝7.5元，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)每年每畝2.5元。按照自治區(qū)測(cè)算的呼倫貝爾市標(biāo)準(zhǔn)畝系數(shù)1.8334，計(jì)算出禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝13.7505元，草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝4.5835元。

（三）任務(wù)分解

補(bǔ)獎(jiǎng)總面積是10358萬畝，其中，禁牧面積1687萬畝，草畜平衡面積8671萬畝。牧業(yè)四旗任務(wù)是9066.36萬畝，占總?cè)蝿?wù)的87.5%，占牧業(yè)四旗可利用草原面積的91.6%，其中禁牧面積1468萬畝，草畜平衡面積7598.36萬畝。補(bǔ)獎(jiǎng)總資金是62941萬元，其中，牧業(yè)四旗資金是55013.16萬元，占補(bǔ)獎(jiǎng)總資金的87.4%。全市補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)戶均草場(chǎng)728畝，享受補(bǔ)獎(jiǎng)資金4423.5元，人均草場(chǎng)286.7畝，享受補(bǔ)獎(jiǎng)資金1742.2元。其中，牧業(yè)四旗戶均草場(chǎng)3018.9畝，享受補(bǔ)獎(jiǎng)資金18317.6元，人均草場(chǎng)1181.8畝，享受補(bǔ)獎(jiǎng)資金7171元;半農(nóng)半牧區(qū)及城林區(qū)戶均草場(chǎng)504畝，享受補(bǔ)獎(jiǎng)資金707元，人均草場(chǎng)198畝，享受補(bǔ)獎(jiǎng)資金278元。

（四）資金兌現(xiàn)

2016—2017年到位資金125882萬元，發(fā)放120382萬元，發(fā)放率95.6%。要求草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金以一卡通形式實(shí)行兩次發(fā)放，資金的60%一次性發(fā)放到農(nóng)牧戶，其余40%的資金與禁牧和草畜平衡制度落實(shí)情況掛鉤，達(dá)到禁牧或草畜平衡要求的，在年底前予以全部發(fā)放，沒有達(dá)到禁牧或草畜平衡要求的，40%的資金不予發(fā)放，結(jié)余資金主要用于禁牧和草畜平衡制度執(zhí)行好的牧戶獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）獎(jiǎng)勵(lì)資金

2016—2017年，獲得自治區(qū)績(jī)效考核資金17260萬元（2016年7130萬元、 ?2017 年 10130萬元）。其中，工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助1060萬元，獎(jiǎng)勵(lì)資金3800萬元，草牧業(yè)試驗(yàn)試點(diǎn)資金5200萬元，產(chǎn)業(yè)扶持資金5700萬元，牲畜改良資金1500萬元。

二、采取的具體措施

（一）制定監(jiān)管辦法

為落實(shí)好新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，市政府印發(fā)了《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案（2016年-2020年）》，出臺(tái)了《呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實(shí)施辦法》。在禁牧區(qū)執(zhí)行嚴(yán)格的禁牧政策，鼓勵(lì)牧民合作經(jīng)營(yíng)，開展規(guī)?；猩犸?、半舍飼養(yǎng)殖。草畜平衡區(qū)執(zhí)行嚴(yán)格的草畜平衡制度，市旗（市、區(qū)）兩級(jí)草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)根據(jù)不同類型天然草原生產(chǎn)力實(shí)測(cè)平均值，結(jié)合自治區(qū)衛(wèi)星遙感校正數(shù)據(jù)，科學(xué)合理核定草畜平衡區(qū)載畜量標(biāo)準(zhǔn)，要求各旗市區(qū)將載畜量標(biāo)準(zhǔn)明確寫入實(shí)施方案中，并以旗市區(qū)級(jí)人民政府、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位公布。

（二）實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)

呼倫貝爾市堅(jiān)持草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金、任務(wù)、目標(biāo)、責(zé)任“四到旗市區(qū)”，逐級(jí)建立目標(biāo)責(zé)任制，分解任務(wù)指標(biāo)，確保資金任務(wù)落實(shí)到位。全市新一輪落實(shí)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩?0個(gè)旗市區(qū)均出臺(tái)了實(shí)施方案，并在方案中明確了任務(wù)落實(shí)、監(jiān)督管理、資金發(fā)放與農(nóng)牧戶責(zé)任掛鉤等內(nèi)容，形成了市級(jí)方案管大政方針，旗市區(qū)方案管落實(shí)，層層落實(shí)責(zé)任的政策落實(shí)機(jī)制。

（三）成立專職機(jī)構(gòu)

草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)的基礎(chǔ)是草原確權(quán)承包工作，各地在深化鞏固草原確權(quán)工作的同時(shí)，也推出了一些新舉措，加快草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩穆鋵?shí)。新巴爾虎右旗設(shè)立了草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咿k事大廳，并成立草原糾紛仲裁辦公室，及時(shí)解決草場(chǎng)邊界糾紛，化解矛盾，確保補(bǔ)獎(jiǎng)資金及時(shí)兌現(xiàn)到戶。

（四）聘用管護(hù)人員

為落實(shí)好草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，各旗市區(qū)按照有關(guān)規(guī)定和程序，統(tǒng)一聘用專職草原管護(hù)員186人，工資補(bǔ)貼432萬元。自治區(qū)撥付我市草原管護(hù)員資金306萬元，旗市區(qū)配套資金126萬元，管護(hù)員人均工資2.3萬元。管護(hù)員由旗市區(qū)草原監(jiān)理部門統(tǒng)一管理，協(xié)助草原執(zhí)法人員做好禁牧、草畜平衡的監(jiān)督管理工作。

（五）創(chuàng)新監(jiān)管手段

為補(bǔ)齊地面巡查“短板”，創(chuàng)新使用“無人機(jī)”監(jiān)管，填補(bǔ)草原空中巡查空白。建立草原監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，采取“空、天、地”一體化實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，基于大數(shù)據(jù)分析，建立智能監(jiān)管平臺(tái)，達(dá)到地面數(shù)據(jù)可視化及監(jiān)管工作智能化，以解決傳統(tǒng)草原監(jiān)管工作中的監(jiān)管面積大、工作人員少、管理難度大等諸多問題。

（六）加大宣傳力度

2016年6月，在全市范圍內(nèi)開展了為期一個(gè)月的“貫徹落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策暨呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實(shí)施辦法宣傳月活動(dòng)”，僅此次活動(dòng)就印發(fā)了《呼倫貝爾市禁牧和草畜平衡監(jiān)督管理實(shí)施辦法》蒙漢宣傳手冊(cè)37500冊(cè)，宣傳掛歷20000本，并在陳巴爾虎旗舉辦宣傳月啟動(dòng)儀式。2017年8月，自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳和呼倫貝爾市政府聯(lián)合舉辦了以“依法保護(hù)、科學(xué)建設(shè)、合理利用、綠色發(fā)展”為主題的“草原生態(tài)文明宣傳活動(dòng)日”啟動(dòng)儀式，宣傳活動(dòng)日重點(diǎn)圍繞草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呗鋵?shí)、草原執(zhí)法、草原監(jiān)測(cè)等方面進(jìn)行宣傳展示，解讀法律法規(guī)及相關(guān)政策，倡導(dǎo)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展理念和綠色生活方式，推動(dòng)形成尊重草原、保護(hù)草原、綠色生活的社會(huì)風(fēng)尚，提高全民草原生態(tài)文明意識(shí)。

三、取得的主要成效

草原確權(quán)承包工作得到進(jìn)一步落實(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式加快轉(zhuǎn)變，草原生態(tài)各項(xiàng)指標(biāo)得到明顯提高，促進(jìn)了農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了草原生態(tài)保護(hù)和農(nóng)牧民增收的雙贏目標(biāo)。

（一）促進(jìn)了草原確權(quán)工作

各旗市區(qū)結(jié)合落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制政策，進(jìn)一步促進(jìn)了草牧場(chǎng)確權(quán)工作，全市完成草原確權(quán)面積10496萬畝，占草原補(bǔ)獎(jiǎng)面積的101.3%。自治區(qū)試點(diǎn)旗——新巴爾虎右旗完成草原確權(quán)承包面積3429萬畝，占草原補(bǔ)獎(jiǎng)面積的100.5%。其他9個(gè)落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩钠焓袇^(qū)完成草原確權(quán)面積7066.97萬畝，占草原補(bǔ)獎(jiǎng)面積的102%。

（二）加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

牧區(qū)貯草棚面積由2010年的3萬平方米增加到2017年的15萬平方米，增加了12萬平方米，增長(zhǎng)了400%。棚圈面積由2010年的300萬平方米增加到2017年的500萬平方米，增加了200萬平方米，增長(zhǎng)了66.6%。截至目前，在牧區(qū)已經(jīng)建成1000平方米的應(yīng)急飼草料儲(chǔ)備庫(kù)97座，已經(jīng)具備儲(chǔ)備20萬噸應(yīng)急飼草的能力。人工飼草地面積由2010年的186萬畝增加到2017年的350萬畝，增加了164萬畝，增長(zhǎng)了88.2%。

（三）加快了生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變

在草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩耐苿?dòng)下，草原畜牧業(yè)逐步向生態(tài)型、建設(shè)型的現(xiàn)代化草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，牧區(qū)各類畜牧業(yè)合作社由2010年的178個(gè)發(fā)展到2017年的2100個(gè)。機(jī)械動(dòng)力由2010年的48萬千瓦增加到2017年的80萬千瓦以上。

（四）草原生態(tài)恢復(fù)明顯

草原生態(tài)重要指標(biāo)在實(shí)施草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策以后，都發(fā)生了十分明顯的好轉(zhuǎn)。據(jù)全市256個(gè)草原監(jiān)測(cè)點(diǎn)的監(jiān)測(cè)（其中5個(gè)是國(guó)家級(jí)固定監(jiān)測(cè)點(diǎn)），草原植被蓋度、草群高度、平均產(chǎn)草量分別由2010年的67%、30.5厘米、92公斤，提高到2015年的72%、36.5厘米、114公斤，草原植被蓋度提高了5個(gè)百分點(diǎn)、高度提高了6厘米、干草產(chǎn)量每畝提高了21公斤，各項(xiàng)指標(biāo)列全區(qū)第一。近兩年呼倫貝爾市連續(xù)大旱，各項(xiàng)指標(biāo)均有所下降，2017年草原植被蓋度、草群高度、平均產(chǎn)草量分別為70%、19.6厘米、80.9公斤/畝。預(yù)計(jì)2018年全市草原綜合植被蓋度將達(dá)到72%以上，恢復(fù)到2015年水平。

（五）農(nóng)牧民收入持續(xù)增長(zhǎng)

每年有近6.3億元的補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哔Y金以“一卡通”形式直接補(bǔ)貼發(fā)放到農(nóng)牧民手中，增加了農(nóng)牧民政策性收入;同時(shí)每年有近0.8億元的后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持資金用于支持發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)，增加家庭經(jīng)營(yíng)收入;用近1.2億元的生態(tài)移民資金對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的牧戶進(jìn)行轉(zhuǎn)移安置，既減輕了草場(chǎng)承載壓力，恢復(fù)草原生態(tài)，又改善了貧困牧民生產(chǎn)生活條件，讓貧困牧民穩(wěn)定脫貧致富奔小康。

（六）積極推動(dòng)牧區(qū)牲畜到農(nóng)區(qū)轉(zhuǎn)場(chǎng)放牧

近兩年來，呼倫貝爾市連續(xù)大旱，天然打貯草量減少，草畜平衡區(qū)放牧壓力較大。為切實(shí)保護(hù)草原，維護(hù)好草畜平衡，全市累計(jì)投入抗旱資金3.6億元，鼓勵(lì)引導(dǎo)牧區(qū)牲畜異地轉(zhuǎn)場(chǎng)到農(nóng)區(qū)越冬，2016—2017年牧區(qū)牲畜轉(zhuǎn)場(chǎng)到農(nóng)區(qū)越冬牲畜合計(jì)94萬頭只，從農(nóng)區(qū)調(diào)運(yùn)飼草及秸稈138萬噸，同時(shí)加大出欄力度，牧區(qū)草場(chǎng)基本達(dá)到了草畜平衡，保護(hù)了草原生態(tài)。

（七）促進(jìn)了農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定

補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邽樘剿鞑菰鷳B(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制提供了條件，補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民收入保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，有效緩解了保護(hù)草原生態(tài)與增加農(nóng)牧民收入之間的矛盾，提高了農(nóng)牧民的收入，及時(shí)把黨的惠農(nóng)惠牧政策送到千家萬戶，受到廣大農(nóng)牧民的歡迎和認(rèn)可，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

四、存在的困難及建議

（一）草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍然較脆弱

近年來，呼倫貝爾草原生態(tài)總體向好，但仍處于起步恢復(fù)階段。加之我市近年遭遇干旱，草原資源環(huán)境承載壓力進(jìn)一步加大，已經(jīng)恢復(fù)的草原生態(tài)系統(tǒng)更顯脆弱。

建議上級(jí)對(duì)呼倫貝爾草原生態(tài)保護(hù)給予特殊政策支持。

（二）草原執(zhí)法體制問題

草原執(zhí)法缺少?gòu)?qiáng)制手段。呼倫貝爾草原面積大、野外工作戰(zhàn)線長(zhǎng)，監(jiān)管難度大。每名草原監(jiān)督管理人員平均承擔(dān)的草原監(jiān)管任務(wù)是90萬畝。許多旗市區(qū)草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)沒有單獨(dú)設(shè)置，蘇木、鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是沒有專門的草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，體系建設(shè)不完善。

建議：一是建立旗市區(qū)級(jí)草原監(jiān)督管理局、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)草原監(jiān)督管理所、嘎查村管護(hù)員隊(duì)伍三級(jí)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)管護(hù)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制工作的監(jiān)督、檢查，對(duì)禁牧、草畜平衡區(qū)草場(chǎng)植被恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，定期核定載畜量;二是按照生態(tài)文明制度要求，明確草原生態(tài)紅線概念，對(duì)破壞原生態(tài)環(huán)境行為進(jìn)一步明確處罰強(qiáng)制措施、處罰標(biāo)準(zhǔn)、處罰額度，使之便于操作，為草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供更為完善的法律依據(jù)。

（三）林草重疊問題

從宏觀區(qū)劃上看，草原與森林有各自的分布區(qū)，大牧區(qū)草原和大林區(qū)界線區(qū)域基本明確、互不相干。但在草原森林過渡帶、農(nóng)牧交錯(cuò)帶、草原零星分布區(qū)，林草互生共生、林草鑲嵌分布、草中有林和林中有草的情況比較普遍，在技術(shù)上明確區(qū)分兩者有難度，存在一地雙證的情況，使部分草原無法享受到補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，也給草原確權(quán)和草原執(zhí)法帶來困難。

建議：一是機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家重新修訂草原、林業(yè)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，一次性解決此類問題;二是實(shí)施全國(guó)草地資源調(diào)查專項(xiàng)工作，全面摸清當(dāng)前草原資源家底，正確定義草原的概念，解決草地與林地交叉重疊問題，為建立更加嚴(yán)格的資源管控制度、扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明改革制度落地奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）資金發(fā)放使用問題

在草原面積小、農(nóng)牧戶多、補(bǔ)獎(jiǎng)資金少的半農(nóng)半牧區(qū)，個(gè)別地區(qū)聯(lián)戶承包草場(chǎng)的農(nóng)牧戶，每戶發(fā)放的補(bǔ)獎(jiǎng)資金不到100元，起不到草原生態(tài)保護(hù)和農(nóng)牧民增收的目的，建議實(shí)施“一攬子”政策，補(bǔ)獎(jiǎng)資金不發(fā)放到農(nóng)牧戶手中，可圍繞當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)保護(hù)建設(shè)中存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，將補(bǔ)獎(jiǎng)資金集中統(tǒng)籌用于草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和農(nóng)牧民畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

（作者單位：呼倫貝爾市農(nóng)牧業(yè)局）

責(zé)任編輯：代建明