互聯(lián)網(wǎng)背景下地方政府治理創(chuàng)新的過程、模式及影響因素
——以網(wǎng)約車治理為例

路穩(wěn)玲, 魏淑艷

(1.東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169; 2.巢湖學(xué)院 經(jīng)管學(xué)院, 安徽 巢湖 238000)

地方政府治理創(chuàng)新是地方政府為謀求地方發(fā)展或應(yīng)對外部壓力與危機而進行的或主動、或被動的變革與調(diào)適,主要表現(xiàn)為治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理工具、治理機制等方面的創(chuàng)新。互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使得經(jīng)濟生活中進行“雙方交易”的領(lǐng)域不斷擴展,傳統(tǒng)“公共選擇”領(lǐng)域受到?jīng)_擊與挑戰(zhàn),這成為地方政府治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)環(huán)境。政府、市場與社會之間的邊界調(diào)適,權(quán)力與權(quán)利之間的互動構(gòu)成了地方政府治理創(chuàng)新的核心主題。網(wǎng)約車是典型的“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè),發(fā)展于傳統(tǒng)的出租車行業(yè),但與之又有所不同。共享經(jīng)濟需要彈性、高效的政府治理模式,非正式制度四方協(xié)議挑戰(zhàn)瓦解著既有的制度秩序,新興利益組織、個人的出現(xiàn)擴展了原有的政策場域。為了應(yīng)對這些變化,地方政府治理創(chuàng)新成為了題中之義。

一、互聯(lián)網(wǎng)背景下地方政府治理創(chuàng)新面臨的形勢

互聯(lián)網(wǎng)是信息技術(shù)革命的綜合成果。它的蓬勃發(fā)展衍生了諸如淘寶、京東、美團、攜程等新生經(jīng)濟業(yè)態(tài)組織,催生了政務(wù)微博、政務(wù)微信、智慧城市建設(shè)等新型政治載體,促成了電子公告板(BBS)、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、微信朋友圈等新型社會交往模式。這些新生態(tài)對傳統(tǒng)的經(jīng)濟關(guān)系、政治關(guān)系、社會關(guān)系提出挑戰(zhàn),發(fā)揮著融合與顛覆的雙向作用,并形構(gòu)了地方政府治理的新環(huán)境、新對象,對地方政府治理提供了機遇,也提出了新挑戰(zhàn)。

1.地方政府治理創(chuàng)新面臨的機遇

曼紐爾·卡斯特指出:“網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)了我們社會的新社會形態(tài),而網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴散實質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗、權(quán)力與文化過程中的操作和結(jié)果?！盵1]網(wǎng)絡(luò)為地方政府治理創(chuàng)新提供了新的機遇。

(1) 互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展為地方政府治理創(chuàng)新提供了理念之源。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,人們之間形成了更為開放、平等、多元的交往模式,這極大地擴展了相對萎縮、封閉的公共領(lǐng)域。盡管有些學(xué)者悲觀地認為掌控信息工具和信息能力的政府,可以憑借信息工具,加強對社會現(xiàn)實的掌控[2],但不可否認的是近年來呈上升趨勢的環(huán)境抗爭事件、網(wǎng)絡(luò)公益事件、社會維權(quán)等集體行動的成功開展與線上的社會動員密不可分,意見領(lǐng)袖、草根力量、網(wǎng)絡(luò)圍觀等網(wǎng)絡(luò)力量形塑了新的社會共識,為網(wǎng)絡(luò)共鳴向現(xiàn)實轉(zhuǎn)化提供了集體行動的基礎(chǔ)和方向。同時電子商務(wù)閉環(huán)的服務(wù)體系也“培育了用戶一種消費者主權(quán)意識和自由、平等、參與的理念”[3]。公民的權(quán)利意識在不斷增長的社會活動和電子商務(wù)活動中得到了洗禮與培育,深刻影響著政府的治理理念。

(2) 互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展衍生的多元利益主體之間的矛盾與沖突構(gòu)成了地方政府治理創(chuàng)新的動力。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展,政治、經(jīng)濟、社會生活等諸領(lǐng)域均出現(xiàn)了新的利益主體(見表1)?！袄鏇_突是現(xiàn)代歷史的動力。”[4]這些主體的利益訴求打破了既有的利益藩籬,是地方政府治理創(chuàng)新的動力。然而,沖突轉(zhuǎn)化為動力需以適當?shù)闹贫裙┙o為前提,缺乏制度規(guī)范、調(diào)節(jié)的沖突易發(fā)展為破壞性的社會暴力。作為制度供給主體的政府,首要的職責就是通過政府治理創(chuàng)新提供新制度以

表1 互聯(lián)網(wǎng)衍生的多元利益主體

平衡、調(diào)節(jié)新舊業(yè)態(tài)。其次,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所蘊含的多元化、開放性、創(chuàng)新性、連接一切的特點使得隱藏于傳統(tǒng)政府監(jiān)管、商業(yè)規(guī)則之下的矛盾、弊病逐漸顯現(xiàn),并呈現(xiàn)出公開化、透明化的趨勢,為處于“深水區(qū)”“攻堅區(qū)”的政府改革提供了革故鼎新的契機。

(3) 中央層面“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的推行是地方政府治理創(chuàng)新可持續(xù)的保障。地方政府處于集權(quán)體制下的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,中央政策的支持、鼓勵賦予了地方政府治理創(chuàng)新所必需的權(quán)威與合法性。本屆中央政府認為“互聯(lián)網(wǎng)+”是改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新經(jīng)濟形態(tài)的有力工具,并于2015年7月頒發(fā)了《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》,這為地方政府治理創(chuàng)新提供了有利的宏觀環(huán)境,也是創(chuàng)新得以持續(xù)的重要支持與保障。

2.地方政府治理創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展模糊了傳統(tǒng)行業(yè)的治理邊界,地方政府的治理理念、治理方式受到挑戰(zhàn)。

(1) 傳統(tǒng)全能型地方政府治理理念受到挑戰(zhàn)?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟具有快速迭代創(chuàng)新的特點,指數(shù)式的商業(yè)模式變革漸成常態(tài),技術(shù)的應(yīng)用及非正式制度的創(chuàng)設(shè)使得市場領(lǐng)域不斷擴大。突出表現(xiàn)就是傳統(tǒng)政府管制較為嚴格的郵政、金融、教育、醫(yī)療等行業(yè)市場邊界均在不斷擴大,政府管制出現(xiàn)失靈,政府與市場的邊界亟需重新界定。傳統(tǒng)地方政府重經(jīng)濟發(fā)展、輕公共服務(wù),重管制、輕市場的治理理念面臨著沖擊與挑戰(zhàn)。

(2)地方政府運動式的治理方式與僵化的治理機制受到挑戰(zhàn)。伴隨互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而發(fā)展起來的電子商務(wù)、共享經(jīng)濟、在線支付等新興業(yè)態(tài)為人們帶來便利的同時也產(chǎn)生了諸如電信詐騙、信息安全、金融安全等諸多問題。這些問題多是跨國團伙作案,具有隱蔽性、傳播速度快的特點,傳統(tǒng)強制性的治理工具及“突擊檢查”“集中整治”“統(tǒng)一行動”“嚴打”等運動式治理方式難以有效應(yīng)對、解決這些問題。政府的治理方式與治理能力受到挑戰(zhàn)。

二、地方政府治理創(chuàng)新過程:以網(wǎng)約車為例

1.網(wǎng)約車的治理過程

網(wǎng)約車是一種可以通過手機軟件實現(xiàn)實時叫車的服務(wù),屬于典型的“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè),地方政府對網(wǎng)約車的治理歷程可分為三個階段。

(1) 網(wǎng)約車起步階段的地方政府治理(2010—2012年)。國內(nèi)網(wǎng)約車的發(fā)展雛形是電話叫車。最早使用電話叫車的是具有壟斷地位的傳統(tǒng)出租車公司,但是其廣泛發(fā)展卻是在汽車租賃市場和較少甚至沒有出租車供給的城鄉(xiāng)結(jié)合部。“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展取代了傳統(tǒng)的電話叫車模式,網(wǎng)約車在上述兩個市場率先發(fā)展起來,與傳統(tǒng)出租車行業(yè)更多的是一種互補關(guān)系,因而未被納入到地方政府治理范圍之內(nèi)。

(2) 網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展階段的地方政府治理(2013—2015年10月)。2013年后網(wǎng)約車進入了快速發(fā)展階段,規(guī)模不斷壯大,侵蝕著傳統(tǒng)出租車行業(yè)的市場領(lǐng)域,兩者之間的利益沖突愈發(fā)嚴重、激烈。地方政府開始將網(wǎng)約車視為治理對象,并以非法營運為依據(jù),采取了堵截式的治理方式,直接打擊、禁止網(wǎng)約車的發(fā)展,表現(xiàn)出了更多的保守性(見表2)。

表2 網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展階段地方政府的治理方式

(3) 網(wǎng)約車合法化階段的地方政府治理(2015年10月—2016年12月)。網(wǎng)約車是典型的“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè),受到用戶歡迎,得到中央政府支持。2015年10月交通部頒布的征求意見稿率先認可了網(wǎng)約車的合法性。與此相比,2016年7月國務(wù)院和交通部七部委分別頒發(fā)的文件則更具包容性和創(chuàng)新精神,進一步肯定、支持了網(wǎng)約車的發(fā)展。在中央政府強制性政策變遷的影響下,被迫創(chuàng)新成為了地方政府的選擇。

2.地方政府治理創(chuàng)新的表征

合法化與規(guī)范化階段,地方政府進行了不同程度的創(chuàng)新,主要表現(xiàn)為:

(1) 治理理念的轉(zhuǎn)變。地方政府的治理理念從重管制輕市場轉(zhuǎn)變?yōu)楣苤婆c市場并重,但是這一過程是漸進的、被動的。從無為而治到鼓勵、促進傳統(tǒng)出租車與打車平臺融合,從一禁了之到“高級版昂貴版出租車”,從認可網(wǎng)約車的合法地位到具有地方特色的細則出臺。管制主義的治理理念映射于地方政府的行政吸納式、運動式治理方式之中。隨著市場博弈的加劇及中央政策的影響,地方政府的治理理念出現(xiàn)變化,被動承認網(wǎng)約車的合法地位,繼而立足地方實際,或主動或被動地謀求創(chuàng)新。

(2) 治理政策的調(diào)整。2015年10月交通部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(征求意見稿)頒布前后(2015年5月至2016年7月),義烏、杭州、寧波、武漢、南京、深圳等市根據(jù)中央“出租汽車經(jīng)營權(quán)無償有期限使用”的政策動向率先頒布了改革方案。2016年7月交通部等七部委聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》和國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》后,各地方政府陸續(xù)頒布地方性網(wǎng)約車管理細則。

(3) 治理機制的創(chuàng)新。首先,各地方政府普遍鼓勵多元化參與方式。 網(wǎng)約車細則正式公布之前, 地方政府通過新聞發(fā)布會(杭州、寧波、長沙、合肥等地)、微信聽證會(深圳)、網(wǎng)站、電子郵件、信函、座談會、當面遞交等多種渠道征求意見,歸并后對政策內(nèi)容進行修改, 然后頒布。 其次,創(chuàng)新了監(jiān)管方式。 采用了政府管平臺, 平臺管司機的模式,鼓勵平臺與司機之間建立多種形式的勞動合同或協(xié)議。 部分地方政府力圖運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段構(gòu)建精準化、動態(tài)化的監(jiān)管體系。

3.地方政府治理創(chuàng)新的特點

(1) 創(chuàng)新程度的不均衡性。網(wǎng)約車治理過程中,地方政府治理創(chuàng)新的程度是不均衡的、有差異的。首先,治理要素創(chuàng)新的不均衡。與治理工具、治理機制的創(chuàng)新相比,地方政府治理理念的創(chuàng)新滯后于其他治理要素的創(chuàng)新。其次,區(qū)域治理的差異性。截至2016年12月31日全國32個省會、自治區(qū)首府、直轄市中已有28個城市政府頒布了網(wǎng)約車細則(征求意見稿)。筆者將各地網(wǎng)約車政策分為三類*第一類管制嚴格型政策是指軸距大于2 650毫米,或者排量不小于1.8升;第二類管制較為寬松型政策是指軸距不小于2 600毫米,或者車價12萬以上;第三類管制寬松型政策是指無軸距等車型要求,車價不低于主流巡游車或者排量不小于1.6升。(見表3)。北京、廣州、重慶等71%的地方政府制定了管制嚴格的網(wǎng)約車政策,上海、杭州等五個城市的政策較為寬松,貴陽、成都、呼和浩特三個城市則只規(guī)定了網(wǎng)約車的價位或排量要求。這反映了地方政府治理風格、治理模式的差異。

表3 各地網(wǎng)約車政策類型

(2) 新舊政策的疊加性。政策疊加是指“在既存的政策基礎(chǔ)上引入新的制度”[5]。政策疊加主要體現(xiàn)為三個方面,一是政策體系的疊加,如規(guī)章、法律、監(jiān)管模式的增加[6]。二是治理主體的疊加,如行動者、組織、政府層級的增加[7]。三是兩者兼而有之。網(wǎng)約車的地方治理政策屬于第三種類型,既有政策內(nèi)容的疊加,也出現(xiàn)了新的行動者。各地細則中網(wǎng)約車被定位為高端的出租車,傳統(tǒng)的政策體系依舊適用。盡管原有的數(shù)量管制、價格管制被取消,但是車型、車價管制則更近似于是對傳統(tǒng)管制方式的一種替代。網(wǎng)約車公司、網(wǎng)約車司機等利益組織、利益主體的出現(xiàn)擴展了出租車行業(yè)的政策場域,行業(yè)協(xié)會的作用與發(fā)展也被提及,但是短時間內(nèi)原有的以政府為主導(dǎo)的單中心、集中化的治理格局難以發(fā)生根本改變。因而盡管新的政策產(chǎn)生了,但是政策目標、政策結(jié)構(gòu)體系并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

三、問題導(dǎo)向的地方政府治理創(chuàng)新模式

地方政府治理創(chuàng)新模式是指地方政府作為治理主體在創(chuàng)新過程中形成的穩(wěn)定的治理方式和治理風格,一般表現(xiàn)為地方政府在創(chuàng)新中一貫秉承的價值、目標,頻繁采用的治理工具或工具組合體系或是形成顯著不同的治理機制。網(wǎng)約車的治理過程中,地方政府是在問題倒逼下進行的治理創(chuàng)新,治理目標主要是解決具體的問題或危機,“是一種應(yīng)對性和被動性的創(chuàng)新”[8],可稱之為以問題為導(dǎo)向的政府治理創(chuàng)新模式。這一模式所遵循的邏輯過程是問題識別——問題界定——問題解決,發(fā)展趨勢是治理主體由被動走向主動,治理方式由堵截走向疏通,治理秩序由無序走向規(guī)范。

1.非常規(guī)性問題是地方政府治理創(chuàng)新的新引擎

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展催生了多元化的利益主體,他們之間的沖突與矛盾打破了既有的治理秩序,產(chǎn)生了諸多非常規(guī)、跨邊界的問題,尤其是傳統(tǒng)的政府監(jiān)管領(lǐng)域與市場的交界之處,問題或危機成為了一種“新常態(tài)”,是互聯(lián)網(wǎng)時代地方政府治理創(chuàng)新的新引擎。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)的蓬勃發(fā)展,它們在國民經(jīng)濟中的作用也日漸凸顯,“僅2016年,網(wǎng)上零售額51 556億元,比上年增長26.2%;互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療用戶數(shù)達到1.95億人,比上年增長28.0%”[9]。經(jīng)濟決定政治,新興的“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)態(tài)組織憑借自身的經(jīng)濟實力和社會影響力試圖重塑經(jīng)濟、社會秩序,他們也將這種訴求引致政策場域以獲得相應(yīng)的發(fā)展機會和權(quán)利。另一方面隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展而產(chǎn)生的諸多非常規(guī)的社會治安問題也不容小覷。政府治理創(chuàng)新勢在必行。能否及時地識別問題、準確地界定問題、制度化地解決問題體現(xiàn)著政府的治理創(chuàng)新能力,決定著創(chuàng)新的效率。

2.治理主體由被動走向主動

網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展之際地方政府并未主動積極地識別、界定問題的性質(zhì)、范圍和影響。網(wǎng)約車高品質(zhì)、差異化的出行服務(wù)方式對傳統(tǒng)出租車行業(yè)形成挑戰(zhàn)、顛覆之勢,新穎的商業(yè)模式溢出了政府既有的監(jiān)管范圍,高效率的資源配置方式和建設(shè)智慧交通的重要作用等問題和機遇被地方政府忽視。地方政府依據(jù)既有的政策框架,將網(wǎng)約車視為非法營運,采取了堵截式的治理方式,而非界定問題,抓住機遇,主動進行創(chuàng)新。網(wǎng)約車合法化階段,在中央政策的影響下,部分地方政府開始積極順應(yīng)網(wǎng)約車合法化的趨勢,主動謀劃變革。之后各地方政府又陸續(xù)出臺了新政策。創(chuàng)新過程中地方政府由被動走向主動,逐漸開始考慮政府治理所面臨的機遇與挑戰(zhàn)。

3.治理方式由堵截走向疏通

受制于既有的制度與政策,政府治理具有強大的路徑依賴慣性?！胺欠I運”成為了各地方政府堵截網(wǎng)約車的執(zhí)法依據(jù)。但是網(wǎng)約車公司策略性的行動將問題引致新的政策場域,既有的治理政策面臨失靈,治理方式受到消融。在中央政策的影響下,一些地方政府開始將問題視為發(fā)展機遇,解決舊矛盾,界定新問題,逐漸規(guī)范傳統(tǒng)出租車行業(yè)的特許經(jīng)營權(quán),審批準予網(wǎng)約車的合法化經(jīng)營,創(chuàng)新監(jiān)管方式,促進兩種業(yè)態(tài)錯位經(jīng)營,融合發(fā)展,從堵截式治理走向疏通式治理。

4.治理秩序由無序走向規(guī)范

治理秩序是指行動主體在政治、經(jīng)濟及社會場域中所形成的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系,主要有政治秩序、經(jīng)濟秩序和社會秩序。網(wǎng)約車出現(xiàn)后政治、經(jīng)濟、社會三個場域內(nèi)出現(xiàn)了不同程度的治理秩序失范。首先,政治秩序受到挑戰(zhàn)。網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展之際,出租車行業(yè)既有的準入管制、數(shù)量管制被打破,價格管制也受到挑戰(zhàn)。其次,行業(yè)經(jīng)濟秩序出現(xiàn)失序。一方面靈活彈性的網(wǎng)約車經(jīng)營模式?jīng)_擊著傳統(tǒng)的掛靠經(jīng)營模式。另一方面打車平臺之間“燒錢”式的營銷方式導(dǎo)致了業(yè)內(nèi)激烈、無序的競爭。最后,社會秩序處于失范狀態(tài)。分享經(jīng)濟理念的形成是網(wǎng)約車發(fā)展的關(guān)鍵,而分享經(jīng)濟中參與主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系還有待進一步明確。政策、制度是政府治理創(chuàng)新經(jīng)驗的總結(jié)、理論的升華,有利于創(chuàng)新成果的擴展、持續(xù),促進治理秩序由無序走向有序。2015—2017年中央及地方政府先后出臺了相關(guān)政策,網(wǎng)約車治理過程中治理理念、治理機制、治理工具等方面的創(chuàng)新以制度規(guī)范的形式確定下來,治理秩序得到了梳理、規(guī)范。這為類似的“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)治理創(chuàng)新提供了經(jīng)驗與模板。

四、地方政府治理創(chuàng)新的影響因素

國內(nèi)外學(xué)者都認同內(nèi)部因素與外部因素是影響地方政府治理創(chuàng)新的主要因素。西方學(xué)者認為“與外部因素相比,內(nèi)部狀況更顯著地影響政府創(chuàng)新”[10],“經(jīng)濟越發(fā)達,資源越豐富的地方政府更具有創(chuàng)新性”[11]。國內(nèi)學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)卻與此略有不同,他們指出地區(qū)經(jīng)濟因素并非是決定地方政府治理創(chuàng)新的唯一因素。雖然中國東西部的經(jīng)濟差距較大,但是“西部地區(qū)的創(chuàng)新與東部地區(qū)一樣表現(xiàn)出強勁的趨勢”[12]。另一方面,作為內(nèi)部因素的領(lǐng)導(dǎo)集團的意愿與能力則倍受中國學(xué)者的關(guān)注,如俞可平認為“中國的政府創(chuàng)新許多是‘第一把手’工程”[13],“中國相對集權(quán)和個人化的領(lǐng)導(dǎo)負責制體制”[14]賦予了地方政治精英較強的創(chuàng)新動員能力和資源汲取能力,因而領(lǐng)導(dǎo)集團創(chuàng)新意愿的高低、理念先進與否決定著創(chuàng)新的方向與效率。然而,無論是國內(nèi)研究還是國外研究,均忽視了創(chuàng)新所發(fā)生的領(lǐng)域這一影響因素。轉(zhuǎn)型期的中國,不同領(lǐng)域政府治理所面臨的問題、特點均有所不同。新技術(shù)與問題領(lǐng)域的既有制度和政策相互交織、影響,致使既有的治理模式與發(fā)展路徑悄然發(fā)生改變,這構(gòu)成了地方政府治理創(chuàng)新的直接因素。

1.問題邊界屬性是影響創(chuàng)新的直接因素

不同領(lǐng)域政府秉承著不同的治理模式與價值,而一種治理模式與價值往往通過制度與政策的形式表現(xiàn)出來,一經(jīng)確定就具有自我強化的功能,限制并影響著未來的變革。與淘寶、京東、美團等具有顯著自由市場機制的電子商務(wù)領(lǐng)域不同,網(wǎng)約車發(fā)展于政府管制繁復(fù)的傳統(tǒng)出租車行業(yè),高密度的政府管制政策與制度安排形塑著地方政府的治理路徑與行業(yè)發(fā)展方向,決定了該行業(yè)變革進程的爭議性與反復(fù)性。嚴格的數(shù)量管制、準入管制、價格管制政策與特許經(jīng)營制度構(gòu)成行業(yè)發(fā)展的制度矩陣,地方政府處于主導(dǎo)地位,市場機制的空間受到制約?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用及非正式制度的創(chuàng)設(shè)使得傳統(tǒng)出租車行業(yè)市場領(lǐng)域不斷擴大,行業(yè)邊界屬性發(fā)生變化。政府與市場的交疊之處矛盾交織,舊制度與新秩序博弈不斷,僵化、繁復(fù)的政府管制與靈活、彈性的商業(yè)生態(tài)共生。既有正式制度的合法性、有效性受到質(zhì)疑,地方政府治理危機出現(xiàn)。另一方面借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)而廣泛傳播的非正式制度“四方協(xié)議”*四方協(xié)議是指乘客、軟件打車平臺、出租汽車租賃公司及提供駕駛服務(wù)的勞務(wù)公司四方在提供與使用網(wǎng)約車服務(wù)過程中所形成的一種契約關(guān)系。軟件打車平臺通過信息手段促成用車預(yù)約服務(wù),出租汽車租賃公司提供車輛,勞務(wù)公司提供駕駛服務(wù),乘客支出的服務(wù)費用則在其他三者之間按一定比例進行分配。改變了既有制度的微觀運行基礎(chǔ),它既是對舊制度的繼承,又是對舊制度的背叛,與之同根、同點,但方向不同。這為行業(yè)進一步的市場化發(fā)展創(chuàng)造了新契機。行業(yè)邊界屬性的變化使得“危機”和“發(fā)展”并存,構(gòu)成了地方政府治理創(chuàng)新的兩類基本背景[15]。

2.地方管理者的創(chuàng)新動機與能力是影響創(chuàng)新的根本因素

創(chuàng)新是一種能動過程,創(chuàng)新主體的動機與能力是決定創(chuàng)新成功與否的根本因素。官僚系統(tǒng)的激勵機制是政府治理創(chuàng)新的動力之源。能力則是指政府利用既有資源成功實現(xiàn)創(chuàng)新的理念與技能。受傳統(tǒng)晉升錦標賽激勵機制的影響,地方政府更樂于進行以促進地方經(jīng)濟增長為主題的創(chuàng)新,政府管制領(lǐng)域的創(chuàng)新則顯動力不足。另外網(wǎng)約車的政府治理既涉及地方政府自身權(quán)力范圍、行使方式的調(diào)整,也涉及到新舊業(yè)態(tài)等多元利益主體的平衡,呈現(xiàn)出較高的政治敏感性與維穩(wěn)壓力,高度的不確定性與風險使得地方政府創(chuàng)新的成本增加,因而網(wǎng)約車蓬勃發(fā)展之際,各地方政府傾向于維護既有的政策體系進行增量改革,創(chuàng)新動力不足。在中央強制性政策擴散的影響下,各地差異化的網(wǎng)約車政策與地方管理者治理理念的轉(zhuǎn)變不無關(guān)系。比如貴陽市政府非常注重利用大數(shù)據(jù)治理城市,于2015年舉辦首屆大數(shù)據(jù)博覽會,并獲批國內(nèi)首個大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)。貴州、河南、安徽、江西、寧夏等省份在信息化發(fā)展中取得了較快的提升速度,探索出一條“變革驅(qū)動型”的發(fā)展路徑[16]。

3.府際關(guān)系是影響創(chuàng)新的重要因素

府際關(guān)系主要是指不同行政層級政府間的垂直關(guān)系和水平關(guān)系。我國是單一制國家, “央強地弱”的府際關(guān)系更有利于自上而下的強制性政策擴散,但地方政府未必總能與中央政策保持一致。一方面地方政府可能尚未完全理解中央政府的政策目標,亦或創(chuàng)新阻力較大,另一方面行政壟斷可能會導(dǎo)致地方政府監(jiān)管“被俘獲”。如果地方政府的治理理念沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變,而是迫于中央壓力進行創(chuàng)新,則治理工具、治理機制等方面的創(chuàng)新更易被選擇。此時創(chuàng)新更易流于形式,成為“偽創(chuàng)新”。網(wǎng)約車管理過程中就存在著“盆景式”的創(chuàng)新,如政策意見征求形式化(部分地方政府征求意見的時間短,未公開意見的征求結(jié)果)、治理機制創(chuàng)新的非制度化(治理主體的權(quán)責不夠明晰)、替代性的治理工具創(chuàng)新(用車型、車價管制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的數(shù)量管制、價格管制)等。在“財政聯(lián)邦主義”的影響下,以往地方政府的水平府際關(guān)系更多地表現(xiàn)為競爭關(guān)系,但網(wǎng)約車的治理涉及社會、經(jīng)濟雙重領(lǐng)域,地方政府間尤其是區(qū)域相近的政府更樂于相互學(xué)習(xí)、借鑒,使得地方網(wǎng)約車新政內(nèi)容趨同。

五、結(jié) 語

互聯(lián)網(wǎng)作為一種信息技術(shù)事實上意味著對公民與政府的雙向賦權(quán),此兩種賦權(quán)可能是對立的,也可能是一致的,這取決于政府的治理理念及對新事物認識、把握的程度。如果地方政府固守舊理念,因循舊制度,看不到新事物的特點與發(fā)展趨勢,必將導(dǎo)致社會與政府的沖突加劇,社會發(fā)展進入路徑鎖定狀態(tài)。反之,如果地方政府因勢利導(dǎo),積極轉(zhuǎn)變治理理念,創(chuàng)新治理方式,供給合意的政策(制度),必將促進社會的進步與發(fā)展。然而,政府治理并非是線性的,隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,市場秩序進一步擴展,原有的“公共選擇”領(lǐng)域發(fā)生改變,地方政府所面臨的治理對象與環(huán)境愈加復(fù)雜、動態(tài)。以網(wǎng)約車為例探究地方政府治理創(chuàng)新的影響因素,可深入考察地方政府治理創(chuàng)新的特征,哪些內(nèi)外部因素如何及怎樣影響著地方政府治理創(chuàng)新活動,從而有利于豐富此方面的理論與實踐研究。未來可通過多案例比較的研究方法做進一步的深化研究。

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