從行政指導(dǎo)視角論我國信訪救濟的完善

孫 萍, 鄧小川

(東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110819)

行政指導(dǎo)是行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織為實現(xiàn)一定行政管理目的而實施的新型行政行為,它是基于行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織的權(quán)力職責基礎(chǔ)上對行政相對人作出的不具有國家強制力、不直接產(chǎn)生法律后果的相對單方性行為,多采用指導(dǎo)、勸告、建議等柔性方式給予行政相對人自主選擇權(quán),是符合現(xiàn)代行政法治原則的積極行政行為。行政指導(dǎo)作為一種新型管理手段誕生于“二戰(zhàn)”后的日本[1],作為行政指導(dǎo)制度的先行者和佼佼者,日本除了制定關(guān)于行政指導(dǎo)的法律規(guī)范、受理行政指導(dǎo)引起的訴訟和賠償糾紛來進行司法救濟以外,還通過行政內(nèi)部監(jiān)督機制——行政相談和苦情制度對受行政指導(dǎo)侵害的權(quán)利進行救濟。行政指導(dǎo)作為協(xié)商行政的一種方式,在中國發(fā)展市場經(jīng)濟的過程中開始逐漸被運用并對經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的作用,但因缺乏立法規(guī)范、司法救濟等系統(tǒng)規(guī)制,出現(xiàn)了損害行政相對人權(quán)利且難以得到救濟的問題。探討作為類似日本行政相談和苦情制度的中國特色社會主義信訪制度,能否及如何發(fā)揮其權(quán)利救濟功能有效地救濟受到行政指導(dǎo)損害的權(quán)利,在理論界和實踐中都具有重要意義。本文以行政指導(dǎo)為視角,在構(gòu)建法治中國的大背景下,以信訪制度在發(fā)揮救濟功能時存在的現(xiàn)實不足為導(dǎo)向,探索提出完善行政指導(dǎo)信訪救濟的可行性方案,作為司法救濟主渠道的重要補充。這不僅有利于保障公民的合法權(quán)利,還有利于服務(wù)型政府和法治型政府的構(gòu)建,是行政指導(dǎo)行為自身發(fā)展亟待解決的問題。

一、行政指導(dǎo)行為屬于信訪救濟范圍

1.“有權(quán)利必有救濟”原則是行政指導(dǎo)獲得信訪救濟的理論基礎(chǔ)

權(quán)利觀念、權(quán)利規(guī)范和權(quán)利保護機制是權(quán)利不可或缺的組成部分,只有三者有機結(jié)合,才能保障權(quán)利的真正實現(xiàn)。權(quán)利觀念是人們對自然權(quán)利和法定權(quán)利的總體看法;權(quán)利規(guī)范是表達權(quán)利觀念的文本載體,是統(tǒng)治階級意志和社會管理需要的集中體現(xiàn);保護機制是按照權(quán)利規(guī)范確保權(quán)利觀念得以實現(xiàn)的實施機制,三者缺一不可。有權(quán)利必有救濟在近代憲法產(chǎn)生以前是普適性的法律公理,近代立憲以后便上升為憲法和憲政的重要標志及根本目的。社會契約論者關(guān)于現(xiàn)代社會的權(quán)利與權(quán)力關(guān)系進行了論述:人民的權(quán)利是國家權(quán)力存在正當性的基礎(chǔ),更好地保護和擴大公民的基本權(quán)利是國家和政府存在合法性的根本[2]。作為施行憲政的中國,《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”。在現(xiàn)實中,行政機關(guān)實施行政指導(dǎo)行為造成行政相對人合法權(quán)益損害的,存在以下幾種情形:一方面,行政指導(dǎo)行為本身內(nèi)容違法或存在瑕疵;另一方面,行政指導(dǎo)行為本身不存在問題,但行政主體隨意變更或不予兌現(xiàn)行政指導(dǎo)行為損害了行政相對人的可期待權(quán)益。無論何種情形出現(xiàn),按照有權(quán)利必有救濟的理論要求,行政相對人需要通過權(quán)利保護機制來維護自己的合法權(quán)益。從解決問題功能角度看,信訪制度是在國家與公民、國家內(nèi)部之間設(shè)計的一種以解決問題為最終目標的制度安排,兼具救濟、監(jiān)督和修復(fù)功能[3]。利益受到損害的行政相對人通過信訪制度可以向信訪機構(gòu)或部門反映情況并提出信訪訴求,由信訪部門按照有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)送有關(guān)機關(guān)進行處置解決。從信訪人角度來看,信訪可以救濟當事人的權(quán)利;從被信訪機關(guān)角度來看,信訪可以對行政機關(guān)從事的活動進行監(jiān)督;從國家角度來看,信訪可以對國家社會管理中存在的問題進行修復(fù)。

2.行政指導(dǎo)獲得信訪救濟具有法律法規(guī)依據(jù)

《中華人民共和國憲法》規(guī)定:公民享有對國家機關(guān)和國家工作人員的批評權(quán)和建議權(quán);公民享有對上述人員違法失職行為的申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。國務(wù)院頒布的《信訪條例》第十四條指出:信訪人可以對行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及上述組織工作人員的職務(wù)行為反映情況,提出建議、意見或者提出信訪事項。這是《信訪條例》對于受理范圍的具體規(guī)定。

一方面,從行為實施主體看,行政指導(dǎo)或者是由具有行政主體資格的行政機關(guān)作出,或者是由法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出。這兩類主體均由法律賦予其權(quán)力而享有豐富的社會資源、知識等,加之它們作為社會主義市場經(jīng)濟管理者扮演著宏觀調(diào)控的中立者角色,因而它們具有權(quán)威性、優(yōu)勢性和超脫性,這樣的主體有利于行政指導(dǎo)達到預(yù)期的行政管理目的。顯然,這兩類主體屬于《憲法》中所述的“國家工作人員”及《信訪條例》第十四條中所述的(一)和(二)兩類人員。另一方面,從行為實施類型看,行政指導(dǎo)是行政主體為達到行政管理目的依據(jù)權(quán)力職責實施行政管理權(quán)的職務(wù)行為?，F(xiàn)代社會公共管理追求的目標:既要平衡公益與私益,又要兼顧公平與效率;既要考慮降低社會成本,又要不斷增進社會福利。正是基于這樣的管理目的需求,行政指導(dǎo)改變以往傳統(tǒng)單一的行政手段和被動的應(yīng)對模式,而是靈活地運用包括指導(dǎo)、建議、勸告、提倡、告誡、提醒、鼓勵等在內(nèi)的多種不同柔性方式實施管理,同時賦予行政相對人是否采納行政指導(dǎo)這種行為的自主選擇權(quán),這正是現(xiàn)代民主社會協(xié)商互動、和諧秩序的體現(xiàn)。由此可見,無論從行為主體還是行為類型考量,行政指導(dǎo)都滿足信訪制度受理范圍的條件,《信訪條例》是行政指導(dǎo)獲得信訪救濟的行政法規(guī)依據(jù)。

3.行政指導(dǎo)獲得信訪救濟是我國當代社會管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢

信訪制度在我國有著長遠的歷史淵源,早在原始社會末期就有“進善之旌”“誹謗之木”“敢諫之鼓”的記載[4],到了封建社會時期以非常上訴制度的形式作為統(tǒng)治者恩賜而存在。新中國成立以后,黨為了保持與人民群眾的聯(lián)系,鼓勵群眾通過來信來訪的方式反映各種情況,這是信訪制度的雛形。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型,信訪制度逐漸承擔起民意表達、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟的功能。黨的十八大、十八屆三中全會作出具體部署,要求注重信訪制度在國家現(xiàn)代化治理和社會管理創(chuàng)新中的地位和職能,進一步發(fā)揮其重要作用?，F(xiàn)代治理模式以責任化、協(xié)作化為特征漸漸取代以單向度化、被決定化為特征的傳統(tǒng)治理模式,其實質(zhì)是社會治理由權(quán)利本位代替權(quán)力本位。作為以治理民主實現(xiàn)社會民生的信訪制度,從執(zhí)政黨和政府需求的角度,其建立和運行是為了黨和政府適應(yīng)人民利益需求進行有效地治理社會;從社會和公民需求的角度,其建立和運行是為了公民的民生需求,其中包括公民私人權(quán)利救濟的民生需求。行政指導(dǎo)是政府適應(yīng)現(xiàn)代社會公共管理需要、基于權(quán)力職責基礎(chǔ)上對公民作出的協(xié)商行政的一種方式,它不會對行政相對人直接產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的增減,不具有強制性,實踐中常常需要行政相對人通過同意或者協(xié)助作為配合因素與行政機關(guān)進行互動溝通,從而更好地達到預(yù)期行政管理目的[5]。作為協(xié)商行政的行政指導(dǎo)獲得信訪救濟,正是行政機關(guān)運用行政性ADR(非訴訟糾紛救濟機制)進行自我控權(quán)、自我規(guī)范、自我救濟的過程,是行政救濟的重要方式。盡管信訪救濟具有人治色彩和恣意成分,但其追求實體正義的價值,能夠早期介入糾紛、及時查明事實,以多樣的手段、靈活的方式高效、經(jīng)濟、合理地解決糾紛,不僅有利于使受到侵害的權(quán)利得到救濟,也可以最大程度地利用社會資源、化解社會風險,同時形成倒逼機制推動社會改革,適應(yīng)當代社會管理體制機制創(chuàng)新的發(fā)展需要[6]。

二、行政指導(dǎo)獲得信訪救濟的現(xiàn)狀及不足

信訪是當前群眾青睞選擇的民意表達渠道,民意表達是權(quán)利救濟的重要前提。通過信訪方式對受行政指導(dǎo)侵害的權(quán)利進行救濟具有優(yōu)越性。一方面,以信訪方式表達行政指導(dǎo)信訪事項具有廣泛性、便捷性、成本低的優(yōu)勢。信訪制度是黨和政府密切聯(lián)系群眾尤其是弱勢群體的重要途徑, 各行業(yè)、各階層、各地域的人們都可以選擇信訪方式表達訴求,沒有任何身份、資格等條件的限制。當群眾的合法權(quán)益受到行政指導(dǎo)侵害時,可自愿選擇包括信件、傳真、電話、電子郵件、走訪等任意形式進行信訪,不但便利快捷而且成本低廉。另一方面,以信訪方式表達行政指導(dǎo)信訪事項具有民主性、直接性。行政指導(dǎo)信訪事項的內(nèi)容既可以包括參政議政、監(jiān)督監(jiān)察公權(quán)力的政治訴求,又可以包括涉及自身合法權(quán)益的民生訴求,不僅可以涵蓋公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),還可以涵蓋公民的政治權(quán)利、勞動權(quán)、教育權(quán)、可期待利益權(quán)等,這些都是群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題。信訪人通過信訪方式不需要經(jīng)過任何中間環(huán)節(jié),自己可以主動發(fā)起與信訪部門工作人員進行包括面對面的直接交流,是民意最真實的反映。這些優(yōu)越性在保障受行政指導(dǎo)侵害的合法權(quán)益得到救濟時產(chǎn)生了一定積極的作用,但與此同時在實踐中也存在問題。

1.信訪訴求表達渠道不暢、處理情況不公開透明

目前信訪事項的管轄原則是“屬地管理、分級負責、誰主管、誰負責”,因而信訪機構(gòu)或部門被設(shè)立在從中央至地方的各級黨委、人大、政府、公檢法及相關(guān)職能部門中。組織機構(gòu)多元化的設(shè)置有利于聯(lián)系最廣大的群眾進行利益訴求表達,但與此同時也存在著現(xiàn)實矛盾。各信訪機構(gòu)或部門缺少權(quán)威性的統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),日常運作中沒有嚴格意義的隸屬關(guān)系,再加上《信訪條例》和各種法律規(guī)定對關(guān)于行政指導(dǎo)信訪事項的處理方式、過程、依據(jù)都缺少具體的規(guī)定,未確立行政指導(dǎo)信訪事項處理程序公開原則,導(dǎo)致各信訪機構(gòu)或部門在處理行政指導(dǎo)信訪事項時信息傳遞不夠,相互溝通聯(lián)系較少甚至處于隔離狀態(tài),受理情況和處理結(jié)果具有較大的隨意性和差異性,在實踐中行政指導(dǎo)信訪事項不予受理、同類行政指導(dǎo)信訪事項出現(xiàn)不同甚至矛盾的處理結(jié)果、同一行政指導(dǎo)事項被循環(huán)信訪等不規(guī)范現(xiàn)象時有發(fā)生,不僅阻礙了行政指導(dǎo)信訪事項的順暢表達,還導(dǎo)致了信訪機構(gòu)或部門管理混亂和效率低下,政府公信力受到嚴重威脅。2013年7月,國家信訪局開始全面放開網(wǎng)上投訴受理內(nèi)容以解決上述問題,實踐中取得了初步成效,截至2015年6月全國網(wǎng)上信訪量已占信訪總量的43.6%,超過1/3的省份網(wǎng)上信訪量占到了總量的50%以上,網(wǎng)上信訪工作得到廣大群眾的信任[7]。但仍然存在網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍有限、網(wǎng)上業(yè)務(wù)能力有待加強、網(wǎng)絡(luò)資源利用率低等共性問題,有待進一步完善提高從而確保行政指導(dǎo)信訪事項得到有力解決。

2.信訪體制機制缺乏科學性和規(guī)范性

隨著行政指導(dǎo)被廣泛應(yīng)用,行政指導(dǎo)的信訪主體所反映的問題越來越多,涉及到的領(lǐng)域也越來越廣,這些問題多是涉及信訪者自己的切身利益,在進行信訪時常常伴有堵塞交通要道、沖擊政府機關(guān)等過激行為,集體上訪、重復(fù)上訪、越級上訪等現(xiàn)象明顯增多,極大地擾亂了社會秩序,造成社會問題的不斷積壓。這一方面是信訪者自身利益驅(qū)使造成的,但在更大程度上是由于信訪制度的功能未能充分發(fā)揮,本質(zhì)原因在于信訪制度脫離了法治化軌道而喪失其制度功能。一方面,信訪法律法規(guī)存在不足。如今信訪機構(gòu)普遍設(shè)立于各級黨委、人大、政府、公檢法及相關(guān)職能部門,信訪職能已由“秘書型”向“職能型”轉(zhuǎn)變,大信訪格局已然形成,但信訪的法律依據(jù)卻只有屬于國家行政法規(guī)的《信訪條例》,地方性法規(guī)性質(zhì)的條例、實施辦法或者規(guī)范性文件都是低層級的法規(guī)。《信訪條例》法律位階較低、適用范圍有限,不能滿足“大信訪”的工作格局和實際需要,導(dǎo)致實踐中存在法律依據(jù)缺失的問題[8]。與此同時,《信訪條例》本身規(guī)定過于原則,對于實踐中的具體情形包括行政指導(dǎo)行為等沒有具體細化,在操作中難以把握。另一方面,行政指導(dǎo)信訪事項立案、處理、終結(jié)、責任追究等一整套運行體制機制存在缺陷,隨意性較大,缺少損害程序和補救方式的標準,在糾紛處理過程中往往按照信訪機構(gòu)和信訪者兩者之間力量對比關(guān)系而不是建立在經(jīng)驗和邏輯之上并有著嚴謹精致結(jié)構(gòu)的規(guī)范體系來決定糾紛解決內(nèi)容的,導(dǎo)致信訪處理的結(jié)果不是依據(jù)規(guī)則而是依據(jù)狀況而定,信訪人的權(quán)利和命運處于被決定的受動狀態(tài)中[9]。

3.實踐中對行政指導(dǎo)信訪救濟的定位不準、認識偏差

在中國社會改革轉(zhuǎn)型過程中社會矛盾復(fù)雜多變、法律體系尚不健全完善的情況下,信訪制度權(quán)利救濟功能的設(shè)立和持續(xù)存在,具備了憲法和法律依據(jù),很大程度上彌補了司法救濟本身具有的成本高、周期長、程序多、滯后性等缺陷,實踐中在為受害人提供補救等方面取得一定的實效。當行政指導(dǎo)行為侵犯公民的合法權(quán)益時,由于現(xiàn)行國家法律沒有對行政指導(dǎo)行為進行具體的規(guī)定,司法救濟以其不直接產(chǎn)生法律后果、不具有強制力、行政相對人自愿選擇處置結(jié)果等為由將其排除在救濟范圍之外,加上信訪救濟本身具有不可替代的優(yōu)越性和中國公民“無訟”“畏訟”的傳統(tǒng)觀念,越來越多的人們選擇以信訪這種行政救濟方式對行政指導(dǎo)侵害的權(quán)益進行救濟[10]。這種“信訪不信法”現(xiàn)象的產(chǎn)生,導(dǎo)致了信訪制度超負荷的救濟功能,而信訪制度因其權(quán)能有限不能解決所有行政指導(dǎo)侵權(quán)行為引發(fā)的問題,其救濟效能的不足引發(fā)人們對信訪這種救濟方式的懷疑和詬病,造成信訪救濟地位的嚴重動搖。更令人擔憂的是,信訪蘊含的人治管理思想漸漸侵蝕著人們對法治的尊重和敬仰,人們?nèi)找婧鲆曀痉ň葷谛姓笇?dǎo)救濟體系中的重要地位和作用,將信訪救濟方式定位成超越行政救濟甚至司法救濟的一種特殊權(quán)利與制度,具有消解現(xiàn)代法治社會基礎(chǔ)的危險。正確定位行政指導(dǎo)信訪救濟功能、理順行政指導(dǎo)信訪救濟與司法救濟的關(guān)系,不僅有利于行政指導(dǎo)信訪救濟職能的充分發(fā)揮,還有利于推進行政指導(dǎo)司法救濟體系的健全,從而構(gòu)建一整套和諧有序、相得益彰的行政指導(dǎo)救濟體系[11]。

三、完善行政指導(dǎo)信訪救濟路徑選擇

1.深化行政指導(dǎo)信訪救濟工作信息化建設(shè)和應(yīng)用,進一步暢通訴求表達渠道

為進一步暢通行政指導(dǎo)信訪救濟訴求表達渠道,推動行政指導(dǎo)信訪救濟工作效能和公信力的全面提升,應(yīng)將行政指導(dǎo)信訪救濟工作信息化建設(shè)和應(yīng)用作為突破口,從而適應(yīng)創(chuàng)新社會治理體制機制的新要求。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和平臺,建設(shè)覆蓋全國的網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)。①覆蓋所有信訪形式,將來信、來訪、來電、網(wǎng)絡(luò)等不同渠道反映的行政指導(dǎo)信訪事項納入網(wǎng)上系統(tǒng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn);②覆蓋所有工作流程,將行政指導(dǎo)信訪事項受理辦理、交辦轉(zhuǎn)送、復(fù)查復(fù)核、督查督辦、統(tǒng)計分析、考核評估等業(yè)務(wù)流程錄入網(wǎng)上系統(tǒng)統(tǒng)一管理;③覆蓋所有工作范圍,將各個層級有權(quán)處置行政指導(dǎo)信訪事項的部門均納入網(wǎng)上系統(tǒng)統(tǒng)一運行。這樣不僅可以提升行政指導(dǎo)信訪救濟的整體效能,最大限度地降低群眾的信訪成本,而且以網(wǎng)絡(luò)公開作為基本常態(tài),通過加強信息發(fā)布制度、公開行政指導(dǎo)信訪事項處理過程和辦理結(jié)果,切實保障了公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),以公開透明促公正公信。同時利用網(wǎng)上獲得的信息,構(gòu)建行政指導(dǎo)信訪事項數(shù)據(jù)分析模型,通過智能化、數(shù)字化、圖表化系統(tǒng)深入開發(fā)信訪數(shù)據(jù)資源,從定性和定量兩個角度對數(shù)據(jù)進行分類匯總、分析統(tǒng)計,從而及時研判行政指導(dǎo)信訪事項當前集中存在的矛盾、群眾普遍反映的訴求及預(yù)測未來發(fā)展的走向,可以進一步提升信訪部門服務(wù)黨委政府決策的能力和水平[12]。

2.以法治化完善相關(guān)體制機制,推動行政指導(dǎo)信訪救濟合法規(guī)范

黨的十八屆四中全會提出:只要合理合法的信訪訴求按照法律規(guī)定和法定程序進行表達,信訪機構(gòu)或部門就要保障群眾獲得合理合法的處理結(jié)果。該部署指明了信訪改革法治化的方向,是新時期做好信訪工作的根本依據(jù)和基本遵循。以行政指導(dǎo)信訪事項為視角,就是堅持以法治為衡量標準,群眾以法定方式和程序表達行政指導(dǎo)的信訪訴求,信訪機構(gòu)按照法律程序和依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定處理行政指導(dǎo)信訪事項,在處理過程中遵循依法合理行政原則,確保群眾合法合理權(quán)益得到依法維護,最終形成行政指導(dǎo)規(guī)范實施的法治風尚和法治環(huán)境。首先,加強信訪法律法規(guī)制定完善工作。將信訪制度施以國家法律法規(guī)形式,規(guī)范信訪接受主體、接受內(nèi)容、問題解決方式、證據(jù)效力、責任認定等事項,同時健全完善關(guān)于行政指導(dǎo)這一類新型協(xié)商行政管理方式的規(guī)定細則,不僅使行政指導(dǎo)信訪救濟方式具有可操作性,還有利于提高行政指導(dǎo)信訪救濟工作的規(guī)范性和權(quán)威性。其次,進一步改革信訪工作體制機制,將其納入法治化軌道,確保受到行政指導(dǎo)侵害的權(quán)利得到科學有效救濟。①明確將涉法涉訴以外的行政指導(dǎo)信訪事項納入受案范圍;②堅持法治化作為處理標準,即在處理行政指導(dǎo)信訪事項時應(yīng)當采用法律規(guī)則和原則解決,沒有法律依據(jù)有政策規(guī)定的,應(yīng)按政策規(guī)定辦理,法律和政策不足的,應(yīng)按公平合理的原則處理;③程序依法遵循公正公開原則,建立健全行政指導(dǎo)信訪工作矛盾排查化解、信息分析匯總、督查督辦、溝通協(xié)調(diào)等機制,完善規(guī)范回避、聽證、保密、調(diào)查等制度,以程序正義保障實體正義;④建立行政指導(dǎo)信訪終結(jié)機制,對于經(jīng)過《信訪條例》規(guī)定的三級程序認定終結(jié)的行政指導(dǎo)信訪事項,信訪機構(gòu)“不受理、不交辦、不考核”,如果信訪人繼續(xù)無理上訪造成社會秩序擾亂的,依法承擔相應(yīng)責任;⑤改進行政指導(dǎo)信訪責任追究機制,以2016年頒布的《信訪工作責任制實施辦法》為參照,改變片面以信訪量多少、對社會影響程度作為追責標準,轉(zhuǎn)而更加關(guān)注行政指導(dǎo)信訪事項調(diào)查處理、化解矛盾力度情況,對于已經(jīng)經(jīng)過依法合理處置的行政指導(dǎo)信訪事項不予追究信訪部門及相關(guān)工作人員的責任,而對于逃避工作職責不予作為的信訪部門及工作人員要進行嚴肅查處。

3.構(gòu)建與司法救濟協(xié)調(diào)發(fā)展的行政指導(dǎo)救濟體系

信訪制度的功能定位是多元的、發(fā)展的,在不同歷史時期、不同適用對象上要根據(jù)實際情況各有側(cè)重。一方面,應(yīng)當重視行政指導(dǎo)信訪救濟功能的充分發(fā)揮,但不能過分強調(diào)以致信訪救濟功能的扭曲。信訪救濟權(quán)利并不是無限擴張的,信訪部門本身沒有處置權(quán),行政指導(dǎo)信訪事項大部分是通過轉(zhuǎn)送有權(quán)部門進行處理解決的。因此,不能將信訪救濟看成是無所不能的特殊手段與制度,其職權(quán)的確定和實施都是法定的和有限的。另一方面,將信訪救濟置于行政指導(dǎo)整個救濟體系中的適當位置,行政指導(dǎo)信訪救濟應(yīng)是司法救濟主渠道的重要補充。司法救濟是當今社會最主要、最有效、最后的救濟方式,具有確定性、程序性、強制性、權(quán)威性等一系列行政救濟無可比擬的優(yōu)勢。行政指導(dǎo)作為符合現(xiàn)代行政法治原則的一種新型“協(xié)商行政”管理方式,理應(yīng)將其納入司法救濟體系中,這既是現(xiàn)代“協(xié)商行政”推動行政法理念轉(zhuǎn)變、理論革新、制度轉(zhuǎn)型的發(fā)展趨勢,又符合現(xiàn)代民主法治社會建設(shè)的需要。重視行政指導(dǎo)司法救濟體系建設(shè),將司法救濟置于整個行政指導(dǎo)救濟體系中最主要的地位,并不意味著可以忽視或者摒棄信訪救濟體系,恰恰相反要充分發(fā)揮兩個體系各自優(yōu)勢并加強兩者之間的聯(lián)系,從而構(gòu)建一整套相輔相成、協(xié)調(diào)高效的救濟體系?！缎旁L條例》第十四條、第十六條指出:信訪機構(gòu)或部門不受理已經(jīng)或者依法應(yīng)當通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求。該規(guī)定明確了信訪救濟的輔助和補充地位,厘清了行政指導(dǎo)信訪救濟與司法救濟、其他行政救濟方式的關(guān)系。當行政指導(dǎo)侵犯公民合法權(quán)益時,可以選擇能夠早期介入糾紛、追求實體正義、以靈活多樣方式解決問題的信訪救濟方式,但是已經(jīng)由司法救濟或者其他行政救濟方式解決完成的和法律規(guī)定應(yīng)當采用司法救濟或者其他行政救濟方式解決的除外。這樣不僅為公民提供了多種救濟途徑,還保障公民受損害的權(quán)利以合法合理、科學高效的方式得到救濟。

四、結(jié) 語

黨的十八屆四中全會提出:建設(shè)社會主義法治國家要保障依法治國、依法執(zhí)政、依法行政三者同步推進,保障法治國家、法治政府、法治社會共同構(gòu)建,提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。行政指導(dǎo)作為適應(yīng)現(xiàn)代社會管理發(fā)展而實施的協(xié)商行政一種方式,無論在學術(shù)還是立法方面都尚在萌芽階段,有待進一步發(fā)展完善以適應(yīng)中國現(xiàn)實國情需要。本文旨在對行政指導(dǎo)獲得信訪救濟提供理論參考,在結(jié)合行政指導(dǎo)行為特點的基礎(chǔ)上,依據(jù)相關(guān)原理并結(jié)合中國特色社會主義信訪制度,探究設(shè)計行政指導(dǎo)信訪救濟的可行性途徑。盡管從理論的提出到實踐的具體操作不是一蹴而就的,但關(guān)于行政指導(dǎo)信訪救濟的研究,不僅可以對行政指導(dǎo)理論研究和實踐發(fā)展提供有力的借鑒,還可以指出信訪制度改革發(fā)展趨勢,是值得學者深入思考和關(guān)注的。伴隨著法治國家建設(shè)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程,行政指導(dǎo)救濟途徑的論題必將引起更多學者的研究和探討,從而推動行政指導(dǎo)朝著科學化、法治化和規(guī)范化方向發(fā)展,切實維護公民的合法權(quán)益得到應(yīng)有的保障和救濟。

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