破解土地發(fā)展制約 打造鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
——淺析金華市婺城區(qū)土地整治工作

□ 金華市國土資源局婺城分局 金欽帥

“粟者，王者之本事也，人主之大務(wù)，治國之道也。”《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》中提出耕地是我國最為寶貴的資源，關(guān)系十幾億人吃飯大事，必須保護(hù)好，絕不能有閃失。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)深入推進(jìn)，耕地后備資源不斷減少，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)的難度日趨加大。金華市婺城區(qū)區(qū)域土地總面積139124公頃，其中農(nóng)用地118600公頃，占85.26%；建設(shè)用地17490公頃，占總面積12.57%；未利用地3034公頃,占總面積2.17%。農(nóng)用地中耕地32780公頃占農(nóng)用地面積27.64%，園地6500公頃占農(nóng)用地面積的5.48%，林地74400公頃占農(nóng)用地62.73%。根據(jù)后備資源開發(fā)潛力調(diào)查分析，婺城區(qū)“十三五”期間宜墾造耕地402.6公頃，其中園地301.8公頃，占74.96%，林地93.9公頃，占23.32%，其他未利用地6.9公頃，占1.72%，墾造耕地潛力較大。如何走好土地整治這盤棋，走出一條數(shù)質(zhì)并舉、生態(tài)造地的墾造之路，成為了眼下婺城區(qū)國土資源工作的重中之重。

一、婺城區(qū)土地整治工作現(xiàn)狀

婺城區(qū)2009-2014年土地開發(fā)整理規(guī)劃實(shí)施期間，土地整治工作以墾造耕地為主，其次是通過農(nóng)用地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，對原先灌排基礎(chǔ)差、交通狀況欠佳的土地，進(jìn)行部分土地平整和配套的農(nóng)田水利建設(shè)工作，同時(shí)開展了少量的農(nóng)村宅基地復(fù)墾項(xiàng)目?！笆濉逼陂g，婺城區(qū)共完成墾造耕地項(xiàng)目45個(gè)，面積7056畝；建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田10.32萬畝；旱改水2229畝可墾造耕地潛力6039畝。申報(bào)立項(xiàng)并實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目23個(gè)，共計(jì)831.51畝。

婺城區(qū)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)深入大項(xiàng)目現(xiàn)場督導(dǎo)土地整治工作

全區(qū)從土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)提取園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地及未利用地等圖斑，形成初步宜耕后備資源開發(fā)面積共計(jì)約24908畝；通過疊加坡度圖、土地利用總體規(guī)劃圖、生態(tài)公益林規(guī)劃、村莊規(guī)劃等圖層，扣除不適宜墾造耕地范圍，預(yù)計(jì)可新增耕地8500畝（其中水田5000畝），“旱改水”新增水田700畝，耕地質(zhì)量提升4500畝。2016年初，開始探索結(jié)合“山、水、林、田、路、村、城”進(jìn)行土地綜合治理的思路，其中，婺城區(qū)安地鎮(zhèn)巖頭村百家垅項(xiàng)目，就是集生態(tài)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游為一體的綜合項(xiàng)，規(guī)劃整治總面積506.77畝，項(xiàng)目實(shí)施后預(yù)計(jì)可建成水田凈面積450.45畝。其中計(jì)劃新建高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田127.28畝；旱改水計(jì)劃建成水田86.72畝；造地改田計(jì)劃新增水田236.45畝。目前工程已完成招標(biāo)進(jìn)入實(shí)施階段。屆時(shí)將打造成可看、可學(xué)、可復(fù)制的“大項(xiàng)目”墾造樣板。

二、當(dāng)前婺城區(qū)墾造耕地問題

1.后備資源缺乏，墾造難度加大

從墾造工作情況看，2015-2017年，婺城區(qū)新立項(xiàng)土地整治項(xiàng)目共54個(gè)，其中墾造耕地項(xiàng)目21個(gè)2318畝，可新增耕地面積2132畝。從后備資源情況看，“十三五”期間婺城區(qū)宜墾造耕地402.6公頃，扣除已立項(xiàng)、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃控制的面積，實(shí)際可開發(fā)量又將減少。主要原因有兩方面：一方面通過多年開發(fā)，地形較平坦、地貌條件好、田塊面積大且政策處理相對容易的土地后備資源都已開發(fā)成耕地。土地二次調(diào)查時(shí)相對平坦的茶園、果園都已變更為可調(diào)整園地?zé)o法進(jìn)行墾造；另一方面，婺城區(qū)是苗木大區(qū)，可墾造的園地、低丘緩坡地基本上都種上了苗木，有的樹木已種了十多年，政策處理成本高、難度大，項(xiàng)目啟動(dòng)難。

2.權(quán)責(zé)分工重合，工作合力松散

墾造耕地工作是一項(xiàng)發(fā)展性工程、全面性工程，必須統(tǒng)籌各有關(guān)職能部門、各工作主體的力量，形成合力，共同推進(jìn)。各單位間權(quán)責(zé)分工及相互銜接上部分存在脫節(jié)。林業(yè)保護(hù)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相互重疊，造成兩種規(guī)劃的土地類別不同。因近些年苗木市場發(fā)展，部分耕地、緩坡地、荒地都被種上苗木，林業(yè)部門每年林地調(diào)查時(shí)按照現(xiàn)狀將此類地塊更新為林地。2015年4月省發(fā)改委、省國土資源廳、省林業(yè)廳《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)涉林墾造耕地監(jiān)管工作的通知》（浙發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕252號）文件下發(fā)，特別是習(xí)近平總書記提出兩山理論后，林業(yè)部門對涉及生長茂密、郁密度高的林地選址更加嚴(yán)格，所以地類不一致、界限不清晰的，項(xiàng)目一般不予立項(xiàng)，難度大幅增加。

3.實(shí)施程序復(fù)雜，管理制度欠缺

現(xiàn)階段，土地整理工作采用的是行政主導(dǎo)型土地整理運(yùn)作模式，隨著土地整理的規(guī)模不斷擴(kuò)大，行政主導(dǎo)型的土地整理運(yùn)作模式與土地整理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾不斷突現(xiàn)。其一，土地整理工作是一項(xiàng)復(fù)雜長期的系統(tǒng)工程，涉及面廣，經(jīng)過立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收三個(gè)階段需要較長時(shí)間，這也直接導(dǎo)致了土地整理項(xiàng)目周期長的特點(diǎn)，繼而致使季節(jié)、天氣、管理人員人事變動(dòng)等外部環(huán)境因素增多，從而影響墾造耕地工作的進(jìn)程。而且現(xiàn)階段我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的分散經(jīng)營與土地整理后土地規(guī)?；s化經(jīng)營的矛盾，勢必會(huì)造成土地整理過程中大量土地的權(quán)屬調(diào)整與利益再分配。由于我國現(xiàn)階段土地整理運(yùn)作模式屬于行政主導(dǎo)型，整個(gè)土地整理過程政府及其相關(guān)部門主導(dǎo)，民眾很少能夠參與其中，公眾積極性低，且產(chǎn)權(quán)與利益分配制度不完善，土地產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生，無疑增大了土地整理難度，影響到土地整理工作的成功完成。其二，目前我國土地整理的資金主要以政府為主，且資金占用量大，土地整理成本高、投資渠道單一，致使土地整理資金缺口較大，工作難以全面展開。另外，根據(jù)婺城區(qū)現(xiàn)行政策，墾造耕地費(fèi)用包括設(shè)計(jì)、造地、地表政策處理、監(jiān)理和驗(yàn)收等費(fèi)用，該費(fèi)用由實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干使用。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難，變相截留部分補(bǔ)助資金，影響施工方和村委會(huì)的積極性和主動(dòng)性。

4.思想重視不夠，業(yè)務(wù)素質(zhì)匱乏

一方面，新增建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批必須同時(shí)具備四個(gè)先決條件，即符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度用地指標(biāo)、落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、完成征地補(bǔ)償安置，在實(shí)際工作中，規(guī)劃的剛性、用地指標(biāo)的稀缺性、征地的高難性已基本形成共識，唯有耕地占補(bǔ)平衡，還未達(dá)到應(yīng)有的重視，各主體的認(rèn)識不全面。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村沒有全面、深刻地認(rèn)識墾造耕地工作的意義和重要性，只是把這項(xiàng)工作作為爭取用地指標(biāo)和政策資金的平臺，重墾造、輕管理、輕利用，導(dǎo)致選址上不夠科學(xué)、施工上不夠細(xì)致、利用上不夠重視。另一方面，土地整治是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，要求從業(yè)者具備綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，且此項(xiàng)工作是一項(xiàng)長期工作，需要不斷學(xué)習(xí)、實(shí)踐探索，需要相關(guān)部門的配合和協(xié)作，才能形成土地整治的一整套工作體系和業(yè)務(wù)流程。由于人事調(diào)整頻繁，工作前后銜接出現(xiàn)縫隙，間接影響了墾造耕地工作的進(jìn)程。

三、科學(xué)推進(jìn)墾造耕地的對策

1.做實(shí)基礎(chǔ)調(diào)查謀劃墾造規(guī)劃

一是按照省國土資源廳后備耕地資源報(bào)備要求，摸清家底，對全區(qū)可墾造林地、園地、荒地和未利用地詳細(xì)調(diào)查，特別是規(guī)劃中可調(diào)整園地資源，逐塊實(shí)地調(diào)查上圖入庫，做實(shí)婺城區(qū)后備可墾造資源家底。二是編好規(guī)劃。結(jié)合2015年工礦廢棄復(fù)墾規(guī)劃編制時(shí)機(jī)，充分挖掘廢棄礦山、閑置磚瓦窯和廢棄鐵路、公路等農(nóng)村建設(shè)用地潛力，為今后土地整治工作做好資源儲(chǔ)備。三是做好共同開發(fā)。與金華監(jiān)獄、東方紅林場和國有茶農(nóng)場等有豐富后備資源單位聯(lián)合，本著互惠互利的原則，進(jìn)行共同開發(fā)后備耕地項(xiàng)目，加大墾造耕地的覆蓋面，助推婺城發(fā)展。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，“下山脫貧”工程、舊村改造工程和九峰水庫移民安置工程，以及廢棄礦區(qū)、磚瓦窯復(fù)墾等，切實(shí)挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力。實(shí)施“先復(fù)墾，后掛鉤”農(nóng)村土地綜合整治管理機(jī)制，大力開展廢棄農(nóng)村宅基地、工礦用地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地復(fù)墾工作，爭取落實(shí)工礦廢棄地復(fù)墾200畝。認(rèn)真組織實(shí)施已立項(xiàng)的農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，爭取年內(nèi)驗(yàn)收項(xiàng)目7個(gè)以上。同時(shí)將土地整治項(xiàng)目與建設(shè)用地耕作層剝離再利用有機(jī)整合，爭取落實(shí)耕作層剝離再利用300畝。

2.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)墾造耕地包干政策

相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部前往田間地頭做政策解釋

將土地開發(fā)整理、建設(shè)用地復(fù)墾和農(nóng)村土地綜合整治等墾造耕地工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。項(xiàng)目列入年度政府投資計(jì)劃，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦結(jié)承諾制度，切實(shí)加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。原則上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）為土地開發(fā)整理、建設(shè)用地復(fù)墾和農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的業(yè)主；為壯大村集體經(jīng)濟(jì)，對土地開發(fā)整理、建設(shè)用地復(fù)墾和農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目有組織實(shí)施能力的行政村，可由村委作為項(xiàng)目業(yè)主，具體做法由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）結(jié)合實(shí)際確定。墾造耕地項(xiàng)目實(shí)施完成后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）組織自驗(yàn)，并向區(qū)土地開發(fā)整理中心進(jìn)行申報(bào)，區(qū)土地開發(fā)整理工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織初驗(yàn)，初驗(yàn)合格后報(bào)上級主管部門組織驗(yàn)收或復(fù)核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）對轄區(qū)內(nèi)的耕地保護(hù)管理負(fù)總責(zé)，是墾造耕地項(xiàng)目后續(xù)種植和地力培肥工作的責(zé)任主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應(yīng)把項(xiàng)目落實(shí)耕種和地力培肥工作抓到位，如果項(xiàng)目未通過省、市國土資源部門驗(yàn)收或占補(bǔ)平衡項(xiàng)目檢查不合格及未落實(shí)后續(xù)耕種和地力培育的，取消年度該鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)基金。

3.鼓勵(lì)社會(huì)資金參與墾造耕地

創(chuàng)新土地整治實(shí)施模式，在實(shí)施主體、管理程序、資金籌措和關(guān)鍵環(huán)節(jié)等方面進(jìn)行積極探索和改革嘗試。逐步形成“農(nóng)民知情、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施、國土資源部門牽頭、多部門聯(lián)動(dòng)、區(qū)政府考核”的土地整治工作總體格局，鼓勵(lì)企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體積極參與或承擔(dān)土地整治項(xiàng)目。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，研究送審《婺城區(qū)鼓勵(lì)社會(huì)資金參與墾造耕地相關(guān)政策處理指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)社會(huì)閑散資金注冊設(shè)立農(nóng)業(yè)開發(fā)有限責(zé)任公司（簡稱責(zé)任公司），從事墾造耕地、農(nóng)村土地綜合整治和耕作層剝離再利用等工作；鼓勵(lì)有實(shí)力的土地承包人（簡稱承包人）為業(yè)主，在土地承包范圍內(nèi)，自行委托三級以上資質(zhì)企業(yè)直接進(jìn)行墾造耕地工作。項(xiàng)目工程必須嚴(yán)格按批準(zhǔn)的工程設(shè)計(jì)方案及有關(guān)規(guī)范要求組織實(shí)施，確保墾造耕地工程質(zhì)量。對補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)政策、監(jiān)管主體和責(zé)任、實(shí)施程序等進(jìn)行詳細(xì)說明，并明確區(qū)級政府負(fù)責(zé)墾造耕地項(xiàng)目審批立項(xiàng)、實(shí)施和驗(yàn)收，區(qū)國土資源部門加強(qiáng)墾造耕地項(xiàng)目管理，自籌資金墾造耕地項(xiàng)目采取“先建設(shè)、后驗(yàn)收、再撥款”模式，土地承包人自己墊資建設(shè)，驗(yàn)收合格后政府回購用于占補(bǔ)平衡。

4.力推EPC墾造耕地新模式

大力推行EPC模式推動(dòng)土地整理項(xiàng)目實(shí)施，即政策處理由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購和施工由企業(yè)實(shí)施。一是采用EPC模式可改善傳統(tǒng)模式項(xiàng)目周期長，進(jìn)度慢的缺點(diǎn)。采用傳統(tǒng)模式，工程所涉及的設(shè)計(jì)先招標(biāo)，專家審查通過后，再公告進(jìn)行工程施工招標(biāo)，涉及兩個(gè)階段工作，兩次公告、兩次招投標(biāo)，花費(fèi)雙倍時(shí)間，影響工程進(jìn)度；業(yè)主與設(shè)計(jì)、施工方分別簽約，自行管理項(xiàng)目。采用EPC總承包模式在初步設(shè)計(jì)（或可研）完成報(bào)批后只要進(jìn)行一次招投標(biāo)，節(jié)省大量時(shí)間，保證項(xiàng)目正常開工。二是監(jiān)管壓力小。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)包干傳統(tǒng)模式時(shí)，工程質(zhì)量由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和監(jiān)理單位共同監(jiān)管；如EPC模式中止直接轉(zhuǎn)為設(shè)計(jì)、施工分別實(shí)施模式，則施工、質(zhì)量認(rèn)定、驗(yàn)收和數(shù)據(jù)庫報(bào)備等環(huán)節(jié)都將缺失鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管。而采用EPC模式則從設(shè)計(jì)、施工、質(zhì)量認(rèn)定、驗(yàn)收和數(shù)據(jù)庫報(bào)備都由總承包單位負(fù)責(zé)，一竿子到底。2017年婺城區(qū)新立“長山鄉(xiāng)石道畈連片土地綜合整治”項(xiàng)目，立項(xiàng)面積6400畝，提升水田1465畝，旱改水439畝，計(jì)劃新增耕地3500畝，項(xiàng)目實(shí)施后將為婺城區(qū)近兩年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的土地要素保障。

5.強(qiáng)化宣傳提高基層墾造積極性

一方面通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等新聞媒體的傳播方式加大對墾造耕地、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提升和宅基地復(fù)墾重要性宣傳，強(qiáng)化耕地保護(hù)紅線的警戒意識，引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的重視，加強(qiáng)人民群眾對墾造耕地工作的積極性。另一方面，加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的交流溝通，在了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)疑慮的同時(shí)，將相關(guān)政策精神傳達(dá)到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各個(gè)相關(guān)負(fù)責(zé)人手中。通過參考兄弟縣市標(biāo)準(zhǔn)，目前，婺城區(qū)人民政府下發(fā)了《金華市婺城區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)土地整治項(xiàng)目和資金管理暫行辦法補(bǔ)充意見的通知》，將項(xiàng)目驗(yàn)收符合《浙江省土地整治墾造水田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（浙土資辦〔2014〕79號）的實(shí)際驗(yàn)收水田面積從原包干補(bǔ)助8萬元/畝提高到10萬元/畝，且同時(shí)享受1萬元/畝獎(jiǎng)勵(lì)政策，從而提高農(nóng)民墾造耕地工作積極性和主動(dòng)性，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展合理用地需求。