美國航天工業(yè)軍民融合國家牽引機制研究

鄭永杰，李志陽，于海霞

（北京空間科技信息研究所，北京 100031）

當(dāng)前，就全球宇航技術(shù)發(fā)展趨勢來看，已經(jīng)進入廣泛的商業(yè)化應(yīng)用階段，太空經(jīng)濟已經(jīng)到來。在此之時，我國已經(jīng)明確將軍民融合上升到國家戰(zhàn)略，成為國家意志[1～2]。這對我國發(fā)展迅速的航天事業(yè)來說，大力發(fā)展軍民融合就顯得尤為重要。大力發(fā)展航天工業(yè)的軍民融合促進國家經(jīng)濟發(fā)展，既是推動國家軍民融合戰(zhàn)略深度發(fā)展的點題之要，也是我國航天工業(yè)依托社會資源優(yōu)勢開展協(xié)同創(chuàng)新，助推我國經(jīng)濟與國防建設(shè)統(tǒng)籌建設(shè)的應(yīng)有之義。然而，航天工業(yè)軍民融合的研究尚處于起步和探索階段，可供借鑒的案例與經(jīng)驗并不鮮見。從世界航天工業(yè)發(fā)展進程研究來看，美國航天工業(yè)軍民融合的突出特點就是在頂層設(shè)計、管理機制、立法體系、融資保障上的國家牽引機制尤為突出。他山之石，可以攻玉，美國航天工業(yè)軍民融合建設(shè)的寶貴經(jīng)驗以及相關(guān)措施值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。安全的戰(zhàn)略高度謀劃航天工業(yè)軍民融合，指導(dǎo)未來一段時間美國空間力量的規(guī)劃、計劃、預(yù)算和作戰(zhàn)部署。特別是在戰(zhàn)略謀劃上，美國《國家安全戰(zhàn)略》《四年一度防務(wù)評審》《國家軍事戰(zhàn)略》等頂層綱領(lǐng)性文件，強調(diào)綜合運用政治、軍事、經(jīng)濟、外交等國家力量的所有要素，確保空間戰(zhàn)略優(yōu)勢[3]。

3.打造軍民商體系融合發(fā)展。在國家戰(zhàn)略上，《國家軍事戰(zhàn)略》報告“融合”（integrate）一詞在報告中先后出現(xiàn)了21次。在軍民工業(yè)建設(shè)上，美國參謀長聯(lián)席會議版的《太空行動》提出民用航天是軍用航天的有益補充。在能力應(yīng)用上，美國通過購買民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)、租用民用通信衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器、發(fā)展軍民共用衛(wèi)星、民星搭載軍用載荷等多種靈活的“民為軍用”“軍民融合”模式，滿足其軍兵種多方面的需求。

二、美國航天工業(yè)軍民融合的管理體制

一、美國航天工業(yè)軍民融合的頂層設(shè)計

美國航天工業(yè)軍民融合的頂層設(shè)計十分縝密，經(jīng)過多年的戰(zhàn)略建設(shè)，“太空安全戰(zhàn)略”（軍用航天）和“太空探索戰(zhàn)略”（民用航天）兩部分，彼此緊密相聯(lián)，又相互轉(zhuǎn)換。美國航天軍民融合指導(dǎo)頂層設(shè)計主要體現(xiàn)在一系列重要國家戰(zhàn)略文件，如《國家安全戰(zhàn)略》《國家軍事戰(zhàn)略》《四年防務(wù)評估報告》《國家安全太空戰(zhàn)略》《國家太空政策》等。

美國航天工業(yè)軍民融合頂層設(shè)計主要有以下特點：

1.國家是航天工業(yè)軍民融合建設(shè)的最高決策者。上述戰(zhàn)略文件都是美國政府發(fā)布，是美國國家意志的體現(xiàn)，任何部門的政策意見必須遵循美國的國家戰(zhàn)略，避免了美國航天工業(yè)建設(shè)“令出多門”的不利局面，也為國防部與NASA開展軍用與民用航天工業(yè)建設(shè)提供了行為準(zhǔn)則。

2.強調(diào)多種手段綜合應(yīng)用推動軍民融合。美國站在國家

美國建立軍用、商用、民用相互協(xié)調(diào)的空間活動管理體系，這種管理體系又分為管理體制與管理目標(biāo)，其中管理體制包括最高決策層、執(zhí)行層、參與層、協(xié)同層、立法監(jiān)督層，具體（見下頁表）。

其中，國家經(jīng)濟委員會從經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)角度參與美國航天工業(yè)管理，重要的航天工業(yè)頂層設(shè)計均出自該部門，執(zhí)行層中NASA與國防部均負(fù)責(zé)民用與軍用航天建設(shè)，其中隸屬于美國國防部的戰(zhàn)略司令部統(tǒng)轄美國軍用航天，而小企業(yè)管理局面向美國航天工業(yè)中最為龐大的中小企業(yè)，在美國航天工業(yè)乃至國防工業(yè)的軍民融合建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用。美國政府的其他部門如商業(yè)部、能源部、國務(wù)院、運輸部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保局以及美國聯(lián)邦通信委員會、國際通信局、國家科學(xué)基金會、軍備控制與裁軍署等獨立機構(gòu)等都參與美國航天工業(yè)軍民融合建設(shè)。通過上述橫向與眾向的延伸，美國建立了縝密的管理體系，使得美國航天始終處于有效運轉(zhuǎn)狀態(tài)。

美國航天工業(yè)管理體系

三、美國航天工業(yè)軍民融合的立法體系

美國制定與建立一整套法律法規(guī)體系為航天工業(yè)軍民融合建設(shè)做保障。其立法體系主要分為：航天工業(yè)專門法（民用）、國家層面軍民融合法（軍用）、其他法。航天領(lǐng)域最主要的立法是《美國法典》第51編“國家航天和商業(yè)航天方案”[4]，它涵蓋了美國航天活動管理，特別是涉及民事、商業(yè)航天管理的大部分內(nèi)容，也涉及了一些軍民協(xié)調(diào)的管理機制，它既是《美國法典》的組成部分，又是單獨經(jīng)國會頒布的專門調(diào)整航天活動的聯(lián)邦立法。國家層面法律主要有《國防轉(zhuǎn)軌、再投資和轉(zhuǎn)移法》《國防授權(quán)法》《聯(lián)邦采辦改革法》《國家安全科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法》。其他立法主要是在技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，涉及較多，具體有《國家科學(xué)基金會法》《技術(shù)評價法》《國家科技政策、組織和重點法》《史蒂文森—威德勒技術(shù)創(chuàng)新法》《拜—杜法案》《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》《技術(shù)競爭力法案》《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等。美國通過立法使與航天工業(yè)軍民融合發(fā)展相關(guān)的問題都有法可依，保障和推動了美國航天工業(yè)在內(nèi)的國防科技發(fā)展。其立法經(jīng)驗可以歸納為以下幾點：

1.用立法形式將航天工業(yè)軍民融合上升為國家戰(zhàn)略。美國政府頒布了一系列的立法等，對航天工業(yè)改革、軍用及民用技術(shù)管理體制分割等重大問題上，予以宏觀的指導(dǎo)，使整個國家的航天工業(yè)軍民融合能夠在國民經(jīng)濟的發(fā)展軌道之內(nèi)，不至于造成資源配置的浪費。

2.樹立法律對航天工業(yè)軍民融合的服務(wù)理念。法律在航天工業(yè)軍民融合過程中不僅是保障作用，同時也發(fā)揮著服務(wù)功能，這是美國軍民融合過程中的一個重要理念。正是這種服務(wù)理念的確立，為美國航天工業(yè)軍民融合的順利發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境。

3.不斷增修法規(guī)，健全軍民兩用技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的法律體系。為了推動航天軍民兩用技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，美國政府不斷增加、修改技術(shù)轉(zhuǎn)移和應(yīng)用等與產(chǎn)業(yè)化相關(guān)的法案。新修改的法案強化了航天技術(shù)轉(zhuǎn)移與應(yīng)用的功能，提升了航天技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移的績效，奠定了航天軍民兩用技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的法律基礎(chǔ)。

四、美國航天工業(yè)融資機制

航天工業(yè)的發(fā)展離不開資金保障，美國航天工業(yè)建設(shè)的融資政策是國家財政、稅收、信貸、風(fēng)投等一系列政策工具的組合拳，對美國的航天工業(yè)軍民融合提供有力支撐。其具體融資機制如下：

1.財政機制。美國是航天工業(yè)財政投入最多的國家，具體措施主要包括以下幾點：（1）通過國家一攬子配套財政計劃高效解決；（2）建立綜合性科技戰(zhàn)略、部門計劃，明確政府在財政投入的主導(dǎo)地位；（3）通過美國小企業(yè)管理局運用財政資金，對中小航天企業(yè)進行扶持。

2.稅收機制。美國運用一系列的稅收優(yōu)惠政策促進了航天工業(yè)的發(fā)展和壯大，具體措施有：（1）實行普遍稅收優(yōu)惠和非專項補貼相結(jié)合的稅收優(yōu)惠政策，形成了“政策調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)”的有效優(yōu)惠機制，促進了航天工業(yè)的發(fā)展；（2）鼓勵航天中小型企業(yè)R&D加速高技術(shù)設(shè)備折舊；（3）對涉及航天工業(yè)的國立科研單位實行優(yōu)惠政策，如NASA下支撐的部分科研機構(gòu)作為非盈利機構(gòu)免征各項稅收，對航天工業(yè)企業(yè)的研發(fā)費用實行稅收優(yōu)惠。

3.銀行信貸。美國的大量金融機構(gòu)為本國航天工業(yè)發(fā)展提供資金支持，特別是美國進出口銀行是美國航天工業(yè)資金保障的主力，其具體措施有：（1）向本國航天出口項目提供的貸款在意向函處理費、承諾費、融資額度、融資年限都做到最大優(yōu)惠；（2）從以前單獨為發(fā)射服務(wù)提供貸款，進而發(fā)展到涵蓋發(fā)射服務(wù)、衛(wèi)星、保險等一攬子服務(wù)，系統(tǒng)化和綜合化程度提高。

4.風(fēng)險投資。美國的風(fēng)險投資對美國航天工業(yè)的繁榮有較好的推動作用，美國航天軍民融合中小明星企業(yè)如SpaceX、美麗大地、航天飛行產(chǎn)業(yè)等公司的發(fā)展離不開美國風(fēng)投[5]，美國推動風(fēng)投進軍航天工業(yè)的主要措施有：（1）美國政府牽頭設(shè)立風(fēng)險投資引導(dǎo)基金，鼓勵和引導(dǎo)風(fēng)險投資機構(gòu)向航天企業(yè)投資；（2）成立全國性的風(fēng)險投資協(xié)會，引導(dǎo)會員投資航天企業(yè)；（3）幫助航天中小企業(yè)逐步發(fā)展壯大后，還幫助其在納斯達克市場上市，順利退出并獲得資本增殖收益。

五、政策建議

要想做好航天工業(yè)以及國防工業(yè)的軍民融合，必須在國家牽引和市場機制上下功夫。但是需要進一步指出的是，國家牽引應(yīng)當(dāng)在市場機制開展之前完成整個軍民融合體系布局，為市場機制發(fā)揮更大作用提供良好的環(huán)境。借鑒美國航天工業(yè)軍民融合的成功經(jīng)驗，當(dāng)前我國航天工業(yè)軍民融合迫切需要在以下幾個方面取得實質(zhì)性進展。

1.建立國家層面的航天工業(yè)軍民融合頂層設(shè)計，設(shè)定軍地、軍方與航天工業(yè)體系、軍與民的角色匹配，為后續(xù)國防部、國防科工局以及其他部委、相關(guān)單位開展或參與航天工業(yè)軍民融合建設(shè)提供遵循依據(jù)。

2.建立跨部門的對接與工作交流機制，特別是不僅僅是建立軍方與科工局的軍民融合聯(lián)系，還要納入財政部、發(fā)改委、商務(wù)部，建立國家航天委員會，從更高層級管理航天工業(yè)軍民融合發(fā)展。

3.盡快出臺《航天法》《軍民融合法》，使得航天工業(yè)軍民融合有法可依，建立良好的法律環(huán)境。

4.按照“誰受益、誰出錢”的原則，采用“以國家投資為主、鼓勵多種資金來源”的模式，實現(xiàn)多渠道融資。

[1]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[EB/OL].新華網(wǎng)，2013-11-12.

[2]中共中央國務(wù)院中央軍委印發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》[EB/OL].新華網(wǎng)，2016-07-21.

[3]U.S.Joint Chiefs of Staff，Space Operations[J].Joint Publication，2013，(29)：1-9.

[4]Rob Sukol，Positive Law Codification of Space Programs：The Enactment of Title 51[J].United States Code，Journal of Space Law，2011，(1)：37.

[5]State of the Satellite industry Report-2016[M].The Tauri Group，2016.