論農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社職能的異化及改革方向

【摘要】設(shè)立農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社是2003年以來我國農(nóng)村信用社改革的重大舉措，為增強(qiáng)農(nóng)村信用社的財(cái)務(wù)實(shí)力、轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制發(fā)揮了重要作用。但在發(fā)展過程中，省級(jí)聯(lián)社也暴露出一些問題，其對(duì)自身的定位與當(dāng)初改革思路發(fā)生了較大的異化，影響了農(nóng)村信用社的深化改革和進(jìn)一步發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】省聯(lián)社 異化 改革

一、農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社的作用

設(shè)立農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社，明確了農(nóng)村信用社改革發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)處置由省級(jí)政府負(fù)責(zé)的改革路徑。2003年6月27日，國務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)試點(diǎn)方案》（國發(fā)[2003]15號(hào)）改革了農(nóng)村信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負(fù)責(zé)，并提出了“成立省級(jí)聯(lián)社或其他形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，在省級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”的定位。2004年5月1日，國務(wù)院以國辦發(fā)[2004]48號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了銀監(jiān)會(huì)和人民銀行擬定的《關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了省級(jí)聯(lián)社在省級(jí)政府的授權(quán)下行使權(quán)力，對(duì)指導(dǎo)、督促信用社完善內(nèi)控制度和經(jīng)營機(jī)制負(fù)主要責(zé)任，并明確指出“省級(jí)聯(lián)社應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)和行政規(guī)章實(shí)施對(duì)信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和經(jīng)營管理自主權(quán)”。

實(shí)踐表明，省級(jí)聯(lián)社在推動(dòng)農(nóng)村信用社改革發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。主要體現(xiàn)在：一是推動(dòng)完成農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股和市縣法人統(tǒng)一改革，支持建立農(nóng)村商業(yè)銀行。從實(shí)際情況看，農(nóng)村信用社的統(tǒng)一法人改革及改制為農(nóng)村商業(yè)銀行是在省級(jí)聯(lián)社的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，其時(shí)間、步驟，誰先誰后，增資擴(kuò)股的對(duì)象等都由省級(jí)聯(lián)社統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一安排，并在中央政府專項(xiàng)票據(jù)等資金支持政策下，進(jìn)一步落實(shí)了省級(jí)政府的資金及其他支持措施，增強(qiáng)了農(nóng)村信用社的整體資金實(shí)力。二是建章立制，加強(qiáng)農(nóng)村信用社管理。省級(jí)聯(lián)社指導(dǎo)各市縣法人信用社結(jié)合各自實(shí)際，制定了業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)核算、勞動(dòng)用工、分配制度、風(fēng)險(xiǎn)控制等管理制度。三是建立全省統(tǒng)一的稽核部門，統(tǒng)一進(jìn)行檢查，發(fā)揮異地監(jiān)督檢查的作用，有效防范了內(nèi)部案件的發(fā)生。四是發(fā)揮全省農(nóng)村信用社集合起來的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，建立綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)及資金清算和結(jié)算的技術(shù)支持系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村信用社通存通兌，提高資金清算和管理效率。

二、農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社職能定位的異化

上述這些方面，都是省級(jí)聯(lián)社推動(dòng)農(nóng)村信用社改革的正向因素，但是省級(jí)聯(lián)社實(shí)際上突破了中央制定的“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)”的職能定位，插手本應(yīng)由法人農(nóng)村信用社的經(jīng)營管理自主權(quán)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）法人治理未真正發(fā)揮作用，由省聯(lián)社代替行使權(quán)力

目前，各市縣法人農(nóng)村信用社的股東并不能真正通過理事會(huì)發(fā)揮決策權(quán)力。例如，各市縣法人高級(jí)管理層（主任、副主任）實(shí)際上都是由省聯(lián)社進(jìn)行提名、安排，然后再在理事會(huì)上通過，銀監(jiān)會(huì)審核資格；省聯(lián)社的提名和推薦是關(guān)鍵，理事會(huì)上只是一個(gè)“橡皮圖章”，個(gè)別時(shí)候甚至連銀監(jiān)部門資格審核程序都未完成，主任等高管就已走馬上任。用人權(quán)如此，其他如重大投資決策權(quán)都是在理事會(huì)上走形式，有的市縣法人農(nóng)村信用社的理事會(huì)會(huì)議甚至都不能按期召開，因?yàn)閷?shí)際決策都已在理事長、主任的工作程序及向省聯(lián)社的請(qǐng)示中完成了。在這種情況下，股東的權(quán)利受到了侵害，但信用社在貸款等方面給其方便進(jìn)行補(bǔ)償，有的股東出的資本金本身就是從其他信用社貸款而來，并不能真正起到資本金吸收損失的功能。

（二）部分省聯(lián)社在業(yè)務(wù)上直接將各市縣法人作為分支機(jī)構(gòu)管理

一是部分省級(jí)聯(lián)社直接制定了全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)營、財(cái)務(wù)核算、勞動(dòng)用工、分配制度、風(fēng)險(xiǎn)控制等管理制度，各市縣法人農(nóng)村信用社只負(fù)責(zé)執(zhí)行。在產(chǎn)品運(yùn)營上，推出統(tǒng)一的金融產(chǎn)品；在品牌運(yùn)營上，主要突出“××省農(nóng)村信用社”，淡化各市縣法人聯(lián)社的影響，造成普通老百姓認(rèn)為全省農(nóng)村信用社就是一家機(jī)構(gòu)。二是在貸款上，設(shè)立貸款咨詢委員會(huì)，實(shí)際上行使審批權(quán)力。如省級(jí)聯(lián)社規(guī)定500萬元以下的貸款由各市縣法人聯(lián)社自主決定，500萬元以上的貸款必須上省聯(lián)社貸款咨詢委員會(huì)進(jìn)行咨詢，所謂“咨詢”實(shí)際上就是審批。三是省聯(lián)社變相將各市縣聯(lián)社的資金統(tǒng)一進(jìn)行使用。一方面，通過開展“社團(tuán)貸款”業(yè)務(wù)，將部分市縣聯(lián)社的資金直接投放到一個(gè)項(xiàng)目中。另一方面，直接或間接吸收各市縣聯(lián)社的資金，通過資金清算中心直接在債券市場(chǎng)及同業(yè)市場(chǎng)上進(jìn)行投資。

（三）省聯(lián)社不承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)及損失，可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)

盡管制定了《關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2004]48號(hào)），但省級(jí)政府和省級(jí)聯(lián)社只負(fù)責(zé)處理風(fēng)險(xiǎn)，并不承擔(dān)損失?；凇柏?zé)、權(quán)、利”對(duì)等的原則，有權(quán)力和利益就必須承擔(dān)損失，但省級(jí)聯(lián)社只行使權(quán)力，并不承擔(dān)損失，可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。例如，省聯(lián)社有些權(quán)力人員在開展增資擴(kuò)股時(shí)，就有可能安排一些關(guān)系企業(yè)和關(guān)系人成為股東，并不考慮這些企業(yè)和自然人是否真正有資金實(shí)力，因?yàn)檫@些股東在信用社由省聯(lián)社管理時(shí)，可以獲得貸款便利，甚至可以貸款入股；省聯(lián)社有些權(quán)力人員在組織社團(tuán)貸款時(shí)，就有可能忽視風(fēng)險(xiǎn)和潛在損失，貸長貸大貸集中，在貸款出現(xiàn)不良后，又通過貸款展期、貸款重組、借新還舊等手段隱藏不良貸款，粉飾業(yè)績(jī)，逃避責(zé)任。

三、農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)社的改革方向

由于省級(jí)聯(lián)社職能定位的異化，必須對(duì)其改革，才能繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村信用社的改革發(fā)展。從改革路徑上講，基于責(zé)、權(quán)、利對(duì)等原則，主要有三種選擇：

一是淡化省聯(lián)社的管理職能，糾正其干預(yù)市縣法人農(nóng)村信用社經(jīng)營管理自主權(quán)的行為，結(jié)合農(nóng)信社改制為農(nóng)商行的過程，逐步真正實(shí)現(xiàn)法人農(nóng)村信用社的法人治理。省聯(lián)社作為行業(yè)自律組織，只起到統(tǒng)一建設(shè)信息系統(tǒng)及協(xié)調(diào)、服務(wù)等作用。

二是結(jié)合中央政府加強(qiáng)地方金融監(jiān)管的要求，將省級(jí)聯(lián)社和金融辦改組為地方金融監(jiān)管局。由于取消了省級(jí)聯(lián)社對(duì)信用社的直接管理，必然將責(zé)權(quán)利統(tǒng)一于股東，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村信用社中一部分股東逐步擁有相對(duì)控股的位置。但為防止大股東掏空信用社，需要加強(qiáng)對(duì)信用社的監(jiān)管。這不僅需要銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管，而且需要省級(jí)政府設(shè)立地方金融監(jiān)管局，專門對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量較差和資本不足的信用社提出重組措施，督促農(nóng)村信用社盡快完成改制為農(nóng)商行的工作。當(dāng)然，地方金融監(jiān)管局主要負(fù)責(zé)融資擔(dān)保、小貸公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作及防范打擊非法集資的工作，對(duì)信用社只有后備或補(bǔ)充監(jiān)管權(quán)。

三是將省級(jí)聯(lián)社改制為省級(jí)法人農(nóng)商行，實(shí)行全省統(tǒng)一制或控股公司制。這種方式將責(zé)權(quán)利統(tǒng)一于省級(jí)法人農(nóng)商行，改變了省聯(lián)社只行使權(quán)利不承擔(dān)損失的局面，有利于建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。但這種做法違背了國家穩(wěn)定市縣法人農(nóng)村信用社地位，加強(qiáng)金融支持三農(nóng)的政策意圖，而且間接形成了省級(jí)農(nóng)商行“大而不能倒”的局面，道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。

結(jié)合我國實(shí)際，第三種方式適用面較窄，只適用北京、上海等直轄市及面積較小的省級(jí)地區(qū)，設(shè)立省級(jí)農(nóng)商行不影響服務(wù)三農(nóng)。本文建議第一種方式和第二種方式結(jié)合起來，將省級(jí)聯(lián)社科技部門及一些信用社后臺(tái)支持部門改組為行業(yè)協(xié)會(huì)，繼續(xù)發(fā)揮協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能；將省聯(lián)社管理部門和省政府金融辦改組為地方金融監(jiān)管局，參照美國聯(lián)邦和州立銀行分權(quán)法案，實(shí)行國家和地方分級(jí)監(jiān)管，促進(jìn)民營金融和互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]謝平，徐忠.《新世紀(jì)以來農(nóng)村金融改革研究》，中國金融出版社2013年5月.

[2]巴曙松，林文平，袁平.“當(dāng)前農(nóng)村信用聯(lián)社體制的缺陷及出路”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2007年第S1期.

作者簡(jiǎn)介：鄧啟峰（1980-），男，山西運(yùn)城人，中國人民銀行海口中心支行高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。endprint