存款保險制度建立后的金融機構(gòu)市場退出機制問題研究

漆銘

【摘要】伴隨我國《存款保險條例》的正式實施，金融機構(gòu)市場退出機制的建立也引發(fā)各界廣泛探討。目前西方各國已建立較為成熟的金融機構(gòu)市場退出機制，本文基于美英兩國相關(guān)機制的啟示，結(jié)合我國金融機構(gòu)市場退出現(xiàn)狀，引用海南發(fā)展銀行倒閉的實例，分析存款保險制度建立后我國金融機構(gòu)市場退出存在的問題，進而為相關(guān)機制的完善提出設(shè)計框架，并提出今后的發(fā)展重點。

【關(guān)鍵詞】金融機構(gòu)市場退出 存款保險基金管理機構(gòu) 破產(chǎn) 框架設(shè)計

一、引言

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。2008年的金融危機引發(fā)了全世界范圍內(nèi)的大量銀行破產(chǎn)，金融機構(gòu)市場退出機制的改革和完善問題再次引起各國的重視。隨著金融體制改革的深化，我國金融機構(gòu)之間的市場競爭日益激烈，金融機構(gòu)市場退出成為可能。為了維護金融穩(wěn)定，防范和化解金融風險，研究相關(guān)退出機制是我國金融業(yè)所面臨的一項緊迫任務(wù)。

二、金融機構(gòu)市場退出機制概述

（一）金融機構(gòu)市場退出的一般界定

現(xiàn)行的金融機構(gòu)市場退出并沒有一個明確的定義，商業(yè)銀行法中提到商業(yè)銀行的三種終止方式，即“商業(yè)銀行因解散、被撤銷和被宣告破產(chǎn)而終止”。一般可理解為當金融機構(gòu)發(fā)生于法律法規(guī)和公司章程規(guī)定的必須退出的事由或者到期不能償還債務(wù)，必須進行拯救和破產(chǎn)清算的過程。從法律層面來說，是金融機構(gòu)民事權(quán)利能力和行為能力的喪失。

按照意愿特征，金融機構(gòu)退出分為自愿退出和強制退出。自愿退出是指金融機構(gòu)根據(jù)其章程和股東會決議，自愿申請終止其金融業(yè)務(wù)，退出市場。強制退出是指金融機構(gòu)因經(jīng)營不善或者違規(guī)經(jīng)營等因素，出現(xiàn)支付困難等情況，被監(jiān)管當局發(fā)布撤銷關(guān)閉等行政命令，或者根據(jù)破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定宣告企業(yè)破產(chǎn)，從而被迫退出市場的過程。本文所指的金融機構(gòu)市場退出，主要是指金融機構(gòu)強制退出這一情況。

（二）金融機構(gòu)市場退出的特殊性

金融機構(gòu)作為特殊的企業(yè)，在退出市場過程中，具有不同于一般的企業(yè)的特點：一是金融機構(gòu)具有社會性，涉及公眾財產(chǎn)，易引發(fā)系統(tǒng)性風險。二是退市成本高，金融機構(gòu)退出市場時，一方面政府給予行政性救助基本上是無法收回的，另一方面?zhèn)鶛?quán)人擠兌無形中提高金融體系的社會邊際成本，增加國民經(jīng)濟的運行成本。三是債務(wù)清償困難，由于金融機構(gòu)的杠桿性，一旦退出市場，能用于清償?shù)馁Y產(chǎn)只限于其自身財產(chǎn)，債務(wù)償還難度較大。因此在對待金融機構(gòu)退市問題上，應(yīng)當保持審慎的態(tài)度，深入比較鑒別他國的經(jīng)驗和教訓，進一步推動我國金融機構(gòu)退出機制的相關(guān)建設(shè)。

三、西方主要國家金融機構(gòu)退出機制的相關(guān)比較

從全球來看，各國針對金融機構(gòu)市場退出的立法規(guī)定不盡相同，其中以英美兩國立法模式最具代表性。一種是以美國為代表的專門適用性立法模式，對金融機構(gòu)的退出進行單獨立法。另一種是以英國為代表的普遍實用性立法模式，以普遍適用型立法模式為基礎(chǔ)，增設(shè)一些專門的法規(guī)。

（一）美國

美國制定了《聯(lián)邦存款保險法》，此法案只針對銀行破產(chǎn)適用，一般企業(yè)破產(chǎn)法不再適用。同時對于聯(lián)邦存款保險公司明確界定：一是負責聯(lián)邦存款保險基金的管理；二是作為監(jiān)管機構(gòu)行使一部分的監(jiān)管職能，三是啟動和主持整個破產(chǎn)程序。聯(lián)邦存款保險公司是處置銀行破產(chǎn)的主要權(quán)力機構(gòu)，從早期監(jiān)管到破產(chǎn)介入，繼而到資產(chǎn)處置和清盤。這種集權(quán)制能有效提高行政處理的效率，但也會引發(fā)“一人獨大”的詬病。

該項機制的主要特點有：

1.設(shè)有前置預防性監(jiān)管措施。美國的銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)包括美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)管局或聯(lián)邦存款保險公司，分別監(jiān)管不同性質(zhì)的銀行。當銀行出現(xiàn)資本不足等風險事項，監(jiān)管機構(gòu)可根據(jù)嚴重程度，采取相應(yīng)的早期風險補救措施。大型系統(tǒng)性金融公司必須向監(jiān)管機構(gòu)遞交“生前遺囑”。在某些流動性危機發(fā)生時，監(jiān)管機構(gòu)可依照相關(guān)規(guī)定提供資金援助、短期抵押貸款或者債務(wù)擔保等。多樣的監(jiān)管措施和手段，能及早遏制風險，有效避免或降低銀行破產(chǎn)帶來的不良影響。

2.有明確的破產(chǎn)觸發(fā)機制。根據(jù)《聯(lián)邦存款保險法》第11章和第13章，除去通常標準，即銀行不能清償?shù)狡趥鶆?wù)外，美國破產(chǎn)法還特別制定了一條最下限規(guī)定，只要資本充足率在2%以下，即認為銀行的財務(wù)狀況存在危機，必須被政府關(guān)閉。這一措施是為防止因延遲啟動破產(chǎn)程序?qū)е沦Y產(chǎn)進一步惡化。

3.以行政性處置為主。聯(lián)邦存款保險公司作為處置銀行及其他金融機構(gòu)破產(chǎn)的主要政府部門。一旦問題銀行進入破產(chǎn)階段，聯(lián)邦存款保險公司即成為破產(chǎn)處置的仲裁人，全權(quán)接管問題銀行，司法部門無權(quán)干涉，僅事后進行有限審查。這種集權(quán)式處置方式，體現(xiàn)了對處置效率的重視。

4.結(jié)合市場化手段。美國的破產(chǎn)程序有兩個過程，一是轉(zhuǎn)賣重組，二是清算重整。絕大多數(shù)破產(chǎn)銀行都會被迅速地賣掉并進行重組，原因在于美國采取了靈活的市場化方式，通過公開招投標，并提供“損失共擔協(xié)議”{1}等方式處置破產(chǎn)銀行，無法轉(zhuǎn)賣的銀行資產(chǎn)則被徹底清算重整。

（二）英國

英國破產(chǎn)制度改革實施于2009年。主要特點是基于原有的“司法破產(chǎn)”傳統(tǒng)模式，出臺了針對銀行特殊性的《2009年銀行法》，從而形成了以《破產(chǎn)法》為普通法、以《2009年銀行法》為特別法的銀行破產(chǎn)制度體系，實現(xiàn)了英國銀行破產(chǎn)立法的重大變革。

《2009年銀行法》最大特點是引入所謂的“特別處理機制”，涵蓋穩(wěn)定化措施、銀行破產(chǎn)程序和銀行管理程序三大方面。

1.穩(wěn)定化措施（事前干預）。穩(wěn)定化措施是指破產(chǎn)程序啟動之前的行政化處置措施，對問題機構(gòu)進行轉(zhuǎn)讓（私人部門或過橋銀行）或者臨時接管（臨時國有化）。金融服務(wù)局作為主要監(jiān)管部門，一旦發(fā)現(xiàn)銀行不滿足流動性、資本充足率以及風險管理等方面的監(jiān)管要求，且銀行自身無法采取有效措施改變現(xiàn)狀，則請英格蘭銀行或財政部定奪是否啟動穩(wěn)定措施進行財政援助。這種穩(wěn)定權(quán)的啟動需要金融服務(wù)局與財政局或英格蘭銀行協(xié)同啟動，起到有效的制衡作用。endprint

2.銀行破產(chǎn)程序（破產(chǎn)清算）。一旦英格蘭銀行、金融服務(wù)局或國務(wù)大臣認定銀行喪失債務(wù)清償能力，可依據(jù)相關(guān)條例向法院申請啟動銀行破產(chǎn)令，并進行清算。由英格蘭銀行、金融服務(wù)局以及“金融服務(wù)補償計劃”指派的專人共同組成清算委員會，優(yōu)先對合格存款人進行清償（通過賬戶轉(zhuǎn)移或者直接償付），再對破產(chǎn)銀行進行清算。

3.銀行管理程序（破產(chǎn)重整）。銀行管理程序作為最后一個步驟，將無法轉(zhuǎn)讓和出售的資產(chǎn)（以下簡稱“剩余銀行”），由英格蘭銀行向法院申請銀行管理令，指定銀行負責銀行管理工作，對剩余銀行進行破產(chǎn)重整。

（三）英美銀行制度之比較

英國很大程度上借鑒了美國的銀行特殊處置制度，但仍存在較大的差異。差異主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.是否沿用普通破產(chǎn)法體系。美國針對銀行的特殊性進行單獨立法，新建的銀行破產(chǎn)體系基本上拋棄了原有的公司破產(chǎn)法。而英國則保留了原公司破產(chǎn)法，新設(shè)銀行特殊處置程序，對于部分涉及銀行特殊性的流程進行了修正。

2.處置權(quán)限。為增強破產(chǎn)處置的效率，美國將處置權(quán)限集中于聯(lián)邦存款保險公司。英國則存在權(quán)力制衡機制，無論是穩(wěn)定化措施的實施，還是破產(chǎn)程序的實施，均由多個部門共同協(xié)商決定。同時英國的存款保險機構(gòu)僅履行支付機構(gòu)職能。

3.法院的作用。美國的法院不參與整個破產(chǎn)程序的處置，僅在事后對于聯(lián)邦存款保險公司進行有限的司法審查。英國的法院則起到重要作用，相關(guān)機構(gòu)必須向法院申請銀行破產(chǎn)令，由法院任命銀行清算人。

經(jīng)過比較，美國制度的優(yōu)勢在于集中快速，在前期處置上，介入較早，決策迅速，有效預防系統(tǒng)性風險蔓延；英國的制度則致力于穩(wěn)定制衡，在后期清償賠付時，避免集權(quán)處理，充分維護債權(quán)人的合法權(quán)益。

四、我國金融機構(gòu)市場退出現(xiàn)狀分析

（一）近年來我國金融機構(gòu)市場退出情況

根據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來主要金融機構(gòu)市場退出情況，主要以撤銷關(guān)閉為主。詳見下表：

（二）我國金融機構(gòu)市場退出主要方式

1.并購重組。金融機構(gòu)的并購重組是指通過資產(chǎn)或股權(quán)的收購合并等方式，實現(xiàn)經(jīng)營困難、競爭力弱的金融機構(gòu)退出市場。并購重組是金融機構(gòu)市場化發(fā)展的一種重要方式，對金融資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，有效提高金融機構(gòu)的市場競爭力，同時也能在一定程度上保持金融機構(gòu)的經(jīng)營穩(wěn)定性，降低對社會產(chǎn)生的不良影響。如中國投資銀行，中銀信托等均是采取這種方式實現(xiàn)市場退出。

2.撤銷關(guān)閉。撤銷關(guān)閉是指國務(wù)院金融監(jiān)管部門運用行政手段對不可救助、股東無力注資、救助失敗的金融機構(gòu)依法關(guān)閉和組織清算，指定一家金融機構(gòu)托管，在完成清算后宣布解散或撤銷。撤銷關(guān)閉是我國目前金融機構(gòu)市場退出最常見的一種方式，但會產(chǎn)生行政過度介入的后果。如海南發(fā)展銀行、中農(nóng)信托等公司均是以這種方式實現(xiàn)市場退出。

3.破產(chǎn)。破產(chǎn)是指金融機構(gòu)不能支付到期債務(wù)的，金融機構(gòu)或債權(quán)人均可向人民法院提出破產(chǎn)申請，法院依法做出裁定，對金融機構(gòu)的資產(chǎn)進行破產(chǎn)清算，并對其剩余財產(chǎn)實行強制分配。破產(chǎn)方式更強調(diào)司法程序的作用，政府行政干預較少，同時由于相關(guān)規(guī)定散落在各個相關(guān)法律中，并遵循普通破產(chǎn)法的法律原則和程序，目前這一方式在我國適用不多。廣東國際信托投資公司破產(chǎn)是這一方式的代表。

4.停業(yè)整頓和接管。停業(yè)整頓和接管嚴格來說不算是市場退出的方式，是一個過渡時期。在對金融機構(gòu)進行停業(yè)整頓和接管之后，若金融機構(gòu)仍無法恢復正常經(jīng)營，則有退出市場的可能性，這兩種方式實際上是化解有問題金融機構(gòu)風險的方式。如廣東國民信托、君安證券、南方證券均屬于這一類型。

（三）我國現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)

目前我國金融機構(gòu)的市場退出在一定程度上還是有法可依的，具體分三大類：一是普通適用法，如《公司法》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》等；二是金融業(yè)適用法，如《中國人民銀行法》、《保險法》、《信托法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等。三是專門性法規(guī)，如《金融機構(gòu)撤銷條例》、《存款保險條例》等，此外還有一些相關(guān)的部門規(guī)章及司法解釋。前兩類中涉及金融機構(gòu)市場退出的規(guī)定多是概括性的，較為籠統(tǒng)，可操作性不強，難以起到有效的指導作用。而第三類雖是專門性的法律制度，但是無法囊括機構(gòu)在退出時面臨的各種情況。從實踐看，很多銀行在退市時遇到困難無法找到在具體實施上缺乏相應(yīng)的程序性細則，嚴重阻礙退市進程以及退市機制的推行。

（四）案例分析-海南發(fā)展銀行倒閉實例分析

1.基本情況。海南發(fā)展銀行（以下簡稱“海發(fā)行”）成立于1995年，海南省政府為解決富南國際信托投資公司等5家機構(gòu)的債務(wù)問題成立該行。成立伊始，資產(chǎn)質(zhì)量即存在隱患。伴隨1997年房產(chǎn)泡沫大幅度破滅，海南省涌現(xiàn)數(shù)十家資不抵債、無法兌付到期存款的信用社。在處置信用社和不良資產(chǎn)時，政府仍沿用海發(fā)行成立時的經(jīng)驗，將最終出現(xiàn)問題的29家信用社僅保留1家，其余28家信用社全部并入海發(fā)行，致使人員成本大幅上升，但在經(jīng)營能力、風控意識和市場競爭力上都存在欠缺。兼并之后帶來的巨額空洞，迫使海發(fā)行“限息經(jīng)營”，最終導致擠兌風潮。

2.清算過程中面臨的困難。1998年，央行在給予40億元救助資金后，決定關(guān)閉海發(fā)行，并成立清算組，指定工行托管海發(fā)行的債權(quán)債務(wù)。但在清償方面遇到困難，由于采取了自然人和法人分開兌付的原則，自然人儲蓄由工行兌付，而法人債權(quán)則先登記，待清算完畢后進行相應(yīng)兌付。事實上，對于法人債權(quán)的清算至今未完全兌現(xiàn)，這是與當時法律法規(guī)的缺失有關(guān)的。目前的相關(guān)法律僅對金融機構(gòu)退市設(shè)置了原則性的條款，導致實際操作時無法可依，進展緩慢。

3.分析。（1）政府過度干預的結(jié)果。海發(fā)行從成立之初即存在問題，5家信托投資公司合并時壞賬損失已達26億元。之后陸續(xù)并入的28家信用社進一步加大不良資產(chǎn)的比例，致資本金嚴重不足，對外支付困難，最終破產(chǎn)倒閉。endprint

（2）沒有盡快建立金融機構(gòu)退出的相關(guān)機制。海發(fā)行強制關(guān)閉后，監(jiān)管部門行政處置低效，清償問題至今仍未解決，這與相關(guān)機制的缺失有關(guān)。為保障各方合法權(quán)益，提高處置效率，應(yīng)盡快建立規(guī)范化、程序化、市場化的退出機制。

（3）沒有建立預防擠兌等系統(tǒng)性風險的相關(guān)機制。海發(fā)行關(guān)閉的直接原因，是儲戶擠兌所造成。《存款保險條例》的出臺，在一定程度上可以有效避免相關(guān)危機再次出現(xiàn)，為儲戶的權(quán)益兜底。

（4）沒有建立良好及時的風險預警機制。海發(fā)行兩次組建，資產(chǎn)質(zhì)量均存在嚴重問題，相關(guān)政府部門也沒有及時建立有效的風險預警機制，對可能出現(xiàn)和已經(jīng)暴露的風險進行控制，介入過遲，易造成巨大損失。

（五）我國金融機構(gòu)市場退出存在的問題

盡管我國《存款保險條例》已正式實施，在銀行倒閉時給予合格存款人一定程度保護，預防擠兌風險。但在金融機構(gòu)退出過程中，仍可能會面臨以下幾方面問題：

1.專業(yè)機構(gòu)有待豐富。就我國現(xiàn)狀來看，金融機構(gòu)的退出與否以及如何退出都是由相關(guān)監(jiān)管部門視具體情況而定，市場化程度低，延誤處置效率。根據(jù)最新的《存款保險條例》，存款保險基金管理機構(gòu)會根據(jù)監(jiān)管情況，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建議采取何種措施退市。但是在資產(chǎn)處置等問題上，建議引入專業(yè)機構(gòu)給予指導，明確流程及分工，以市場化方式有效解決相關(guān)問題。

2.法律機制有待完善。國外的破產(chǎn)制度，明確的規(guī)定了實施破產(chǎn)程序，由哪些部門按照何種路徑實施破產(chǎn)，在何種情況下選擇何種退出方式，如何清償?shù)取Ｔ谶@些方面我國還存在法律空白，有完善的空間。目前我國缺乏一部專門的金融機構(gòu)市場退出法來協(xié)調(diào)整個法律體系，相關(guān)規(guī)定散落在各個法律文件中，具體實施時存在重疊、沖突和遺漏，缺乏系統(tǒng)的實施細則，反而給相關(guān)工作造成困難。

3.事前預警機制有待強化。以往我國金融機構(gòu)退出，側(cè)重于事后處理。隨著《存款保險條例》的出臺，事前預警機制的空白得到填補。但整體而言，相關(guān)規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，體系建設(shè)還有待加強，從而實現(xiàn)對金融機構(gòu)經(jīng)營風險的有效監(jiān)測。

五、對于完善我國金融機構(gòu)市場退出機制的思考

存款保險制度建立之后，金融機構(gòu)市場退出機制研究的重點應(yīng)在于如何與之無縫對接，從制度上來說，美國的做法已經(jīng)趨于成熟。英國2009年通過的一系列針對銀行的破產(chǎn)法也基本上是照搬了美國的做法。我國金融機構(gòu)市場退出機制應(yīng)當明確兩個目標：一是保證金融系統(tǒng)穩(wěn)定性，維護公眾信心；二是保證存款人合法利益的同時，有效降低賠付成本。結(jié)合我國的國情，借鑒美國制度的快速反應(yīng)機制以及英國制度的穩(wěn)定性機制，具體框架設(shè)計如下：

（一）處置機構(gòu)定位

1.存款保險基金管理機構(gòu)。根據(jù)最新出臺的《存款保險條例》，存款保險基金管理機構(gòu)主要履行三大職能：一是負責確定保險費率，管理和運用存款保險基金；二是負責采取早期糾正措施和風險處置；三是參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，配合央行及銀行監(jiān)管機構(gòu)承擔一部分的金融監(jiān)管職能。存款保險基金管理機構(gòu)，不但在破產(chǎn)程序啟動前對問題機構(gòu)實施早期糾正措施和風險處置，相關(guān)評估和意見還作為銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)決定是否申請啟動市場退出機制的重要參考。啟動后還有權(quán)參與問題機構(gòu)接管和清算等工作。這種設(shè)置有助于最大限度地利用和發(fā)揮存款保險基金管理機構(gòu)的專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗。

2.國有資產(chǎn)管理公司。賦予國有資產(chǎn)管理公司“過橋銀行”的職能，收購問題機構(gòu)的資產(chǎn)或股權(quán)；同時對于無法轉(zhuǎn)賣的資產(chǎn)，臨時接管并配合司法程序成立清算組，進行相應(yīng)的資產(chǎn)處理。

3.與司法部門、央行相結(jié)合。針對無法轉(zhuǎn)賣的資產(chǎn)，具有系統(tǒng)性影響的大型機構(gòu)交由央行暫時收歸國有。其他則由存款保險基金管理機構(gòu)向法院申請發(fā)出破產(chǎn)令，由國有資產(chǎn)管理公司（或存款保險基金管理機構(gòu)）臨時接管并依據(jù)司法程序進行徹底清盤。

（二）機制設(shè)置方面

框架設(shè)計如下圖所示：

根據(jù)框架圖，整個流程設(shè)置包含以下方面：

1.前置監(jiān)管機制。該機制是對于問題機構(gòu)的前期處置階段，主要借鑒了美國的處理方式，引入事前監(jiān)管機制，及早介入，以行政性手段為主，能有效把握資產(chǎn)處置的黃金期，降低相關(guān)損失。最新出臺的《存款保險條例》賦予存款保險基金管理機構(gòu)早期預防性監(jiān)管職責。在監(jiān)管過程中，存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可對其提出風險警示。對于情況嚴重者，可要求其及時采取補充資本、控制資產(chǎn)增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。通過早期的介入，及時采取有效的監(jiān)管措施和手段，盡力避免銀行強制退市。

2.退市觸發(fā)機制。目前我國對于金融機構(gòu)的破產(chǎn)仍沿用一般企業(yè)適用的《企業(yè)破產(chǎn)法》，將資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力作為申請門檻。從實際操作的經(jīng)驗來看，由于存在滯后性，很多銀行在被政府關(guān)閉時都已出現(xiàn)嚴重資不抵債的情況。根據(jù)《存款保險條例》相關(guān)規(guī)定，存款保險基金管理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)有《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十八條、第三十九條規(guī)定情形的，可以建議銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)依法采取相應(yīng)措施，即觸發(fā)市場退出機制。目前相關(guān)標準較為籠統(tǒng)，建議監(jiān)管機構(gòu)結(jié)合銀行自身的特殊性設(shè)立特別破產(chǎn)標準，存款保險基金管理機構(gòu)可依據(jù)相關(guān)標準和實際救助情況及時向銀監(jiān)部門申請啟動市場退出機制。

3.市場退出機制。銀監(jiān)部門批準啟動退出機制后，可將問題金融機構(gòu)交由存款保險基金管理機構(gòu)接管，類似于我國以往對問題金融機構(gòu)實施的行政處置程序。存款保險基金管理機構(gòu)作為處置銀行破產(chǎn)的專業(yè)機構(gòu)，參與銀行破產(chǎn)處置的人員均必備銀行業(yè)和金融監(jiān)管的專業(yè)知識和經(jīng)驗，并對金融風險和金融穩(wěn)定有深入的理解，能保證處置程序的高效性和專業(yè)性，避免因司法程序拖延造成金融風險傳染，破壞金融穩(wěn)定。

存款保險基金管理機構(gòu)接管后，可遵循以下路徑實施資產(chǎn)處置：

（1）資產(chǎn)轉(zhuǎn)賣。endprint

美國以及英國的破產(chǎn)法，均有提到在處置銀行破產(chǎn)時，最重要的手段是轉(zhuǎn)移破產(chǎn)銀行的資產(chǎn)或股權(quán)給其他銀行或一家由政府設(shè)立的具有過渡性質(zhì)的銀行，即“過橋”銀行。我國可將“過橋”銀行這一職能賦予國有資產(chǎn)管理公司。不同于我國現(xiàn)有的行政性手段，引入存款保險基金管理機構(gòu)和國有資產(chǎn)管理公司等專業(yè)機構(gòu)，以市場化的方式處理問題資產(chǎn)。

從處置成本最優(yōu)的角度來看，將問題機構(gòu)進行轉(zhuǎn)賣（股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的方式）給國有資產(chǎn)管理公司或其他運營良好的金融機構(gòu)，進行并購重組為最佳方式。可采用招投標方式，有收購意愿的金融機構(gòu)自身需具備良好的財務(wù)資本狀況，能有足額的資金沖銷收購后的不良資產(chǎn)損失。在征得其監(jiān)管者的同意后，與存款保險基金機構(gòu)簽署協(xié)議參與招投標。中標者可選擇購買破產(chǎn)銀行的全部或者部分資產(chǎn)或股權(quán)進行并購重組。

為了吸引投標，在遵循基金使用成本最小的原則下，可以效仿美國做法，在破產(chǎn)處置過程中存款保險基金管理機構(gòu)和中標銀行達成某種損失共擔協(xié)議；或者效仿英國，設(shè)定一個賠付上限，給予中標銀行適當資金支持作為補償，從而有效地降低了破產(chǎn)處置的成本。

（2）賠付機制。

如果問題金融機構(gòu)被轉(zhuǎn)賣進行并購重組，則對于合格存款人的賠付方面，存款保險機構(gòu)可批量將合格存款人的賬戶盡快轉(zhuǎn)移到中標銀行，并與收購公司分擔一定限額的損失。對于無法轉(zhuǎn)賣的機構(gòu)，依據(jù)《存款保險條例》規(guī)定的賠付范圍進行直接賠付或委托其他合格投保機構(gòu)代為償付。

（3）清盤重整。

這個程序發(fā)生在轉(zhuǎn)賣程序之后，針對無法轉(zhuǎn)讓的全部或者部分資產(chǎn)和負債。由存款保險基金管理機構(gòu)向法院申請發(fā)出破產(chǎn)令，由國有資產(chǎn)管理公司（或存款保險基金管理機構(gòu)）臨時接管并依照司法程序進行徹底清盤?！洞婵畋ｋU條例》出臺后，這一步對金融穩(wěn)定影響不大，不要求快速反應(yīng)，依照司法程序來處置，以加強對債權(quán)人的保護。同時也需要較為完善的法律法規(guī)配合。

值得注意的是，進入清盤階段，存款保險基金管理機構(gòu)因負責賠償被保險儲戶，從而成為銀行的最大債權(quán)人。若效仿美國，存款保險基金管理機構(gòu)同時作為破產(chǎn)處置的仲裁人，易導致“一人獨大”情況。建議參考英國做法，引入司法仲裁，授權(quán)存款保險基金管理機構(gòu)和國有資產(chǎn)管理公司成立清算組，對不良資產(chǎn)進行清盤重整。在一定程度上避免美國破產(chǎn)法中存款保險機構(gòu)作為破產(chǎn)處置的仲裁人和債權(quán)人兩個角色之間的利益沖突，有效地保證其他債權(quán)人的利益。

（4）央行接管。

對于大型系統(tǒng)性金融機構(gòu)，轉(zhuǎn)賣存在較大困難，清算易引發(fā)社會風險，暫時交由央行接管，收歸國有，進行重整管理。

（三）配套機制

1.風險預警機制。設(shè)立金融風險預警機制作為前置監(jiān)管的輔助機制，采用了一系列科學的預警方法、指標體系和信號系統(tǒng)，實現(xiàn)對金融機構(gòu)經(jīng)營活動進行監(jiān)測。銀監(jiān)部門可定期通過風險預警機制，對存在潛在破產(chǎn)風險的投保機構(gòu)實行名單制，通過信息共享機制交由存款保險基金管理機構(gòu)重點監(jiān)控，并分享其風險狀況、檢查報告和評級情況等監(jiān)督管理信息。名單上的問題機構(gòu)不一定最終會破產(chǎn)，但有助于相關(guān)機構(gòu)提前做好準備，采取相關(guān)預防和救助措施，爭取將損失降至最低。

2.法律實施細則。在具體實施金融機構(gòu)退市行為時，還應(yīng)當針對具體程序制定相應(yīng)的實施條例，確保金融機構(gòu)無論是被臨時接管、轉(zhuǎn)賣兼并還是徹底清盤，都能有法可依，從而維護金融體系的安全和穩(wěn)定，保護存款人和投資者的相關(guān)利益?？梢詮囊韵路矫嫒胧郑?/p>

（1）制定金融機構(gòu)破產(chǎn)條例。

針對金融機構(gòu)的特殊性，制定有別于一般公司破產(chǎn)的相關(guān)條例，包括破產(chǎn)機制的觸發(fā)標準，破產(chǎn)實施的清償順序等。

（2）金融機構(gòu)并購重組條例。

對于有并購重組需求的金融機構(gòu)進行具體實施層面上的細化，包括并購主體、并購條件、并購實施程序以及相關(guān)的法律責任等。《存款保險條例》出臺，金融機構(gòu)即將迎來新一輪的并購重組熱潮，提前創(chuàng)造良好的制度空間，有助于促進我國金融機構(gòu)的健康發(fā)展。

（3）制定金融機構(gòu)的接管條例。

目前對于金融機構(gòu)接管的相關(guān)規(guī)定還不系統(tǒng)，進一步細化接管過程中可采取的實施措施以及終止接管的標準。

（四）下一步的研究方向

1.“大而不倒”的難題。以上機制擅于處理中小金融機構(gòu)和業(yè)務(wù)模式相對簡單的大型金融機構(gòu)。對于大型系統(tǒng)性金融機構(gòu)，在出現(xiàn)危機時可能面臨找不到買家的困境，清盤也存在較大困難，目前還未找到適合的機制進行有效解決?！按蠖坏埂钡碾y題，無論是在美國還是在歐盟，都是長期存在且難以攻克的難題。近兩年美國也出臺了針對大型系統(tǒng)性金融機構(gòu)的“生前遺囑”法規(guī)細則，完善性還有待考察。

2.風險救助底限。作為預防性事前監(jiān)管機制，存款保險基金管理機構(gòu)對出現(xiàn)危機的銀行采取早期糾正措施和風險處置措施，措施的底限如何劃定。例如，若救助費用大于破產(chǎn)處置成本，是否放棄救助；若出現(xiàn)流動性危機時，是否為其提供資金援助和債務(wù)擔保等方面還有待進一步研究。

3.退市機制的啟動標準。美國銀行破產(chǎn)法規(guī)定，當銀行的資本出現(xiàn)“嚴重不足”時，即資本充足率低于2%，可以認定銀行已喪失清償能力，相關(guān)機構(gòu)必須介入處置。我國的相關(guān)法規(guī)并未明確規(guī)定退市啟動標準，僅做較為籠統(tǒng)表述，介入過早浪費社會資源，介入過遲擴大損失，衡量標準有待探討。

4.股東權(quán)益保障問題?！洞婵畋ｋU條例》出臺后，一旦金融機構(gòu)退出市場，按照相關(guān)條例，合格存款人將得到相應(yīng)數(shù)額的賠償，股東權(quán)益如何得到保障還有待法律進一步細化。

六、結(jié)論

我國現(xiàn)階段金融機構(gòu)市場退出機制還在摸索階段，無論是并購重組、撤銷關(guān)閉，還是破產(chǎn)清算，基本上都是依靠政府相關(guān)職能部門的行政力量在推進。同時相關(guān)制度建設(shè)、配套的法律體系等都尚未完善，也造成了金融機構(gòu)在退市時面臨的種種困難。

《存款保險條例》出臺后，應(yīng)重點發(fā)展以下幾個方面：endprint

一是做好與《存款保險條例》的無縫銜接，充分發(fā)揮存款保險基金管理機構(gòu)的專業(yè)作用。

二是意識形態(tài)上重視市場自身作用，行政手段與市場作用相結(jié)合。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)更傾向于有效的事前監(jiān)管和觸發(fā)機制的判定，同時引入專業(yè)機構(gòu)進行更加市場化的資產(chǎn)處理機制。

三是健全金融機構(gòu)退出機制的相關(guān)法律體系，出臺各實施細則，有助于退市程序在操作上有法可依，保障合法債權(quán)人權(quán)益的同時，降低相關(guān)成本損失。

四是面對金融體系的逐步放開，相關(guān)機制的不斷健全，各金融機構(gòu)市場化退出成為可能，并購重組熱潮或?qū)⒌絹?。金融機構(gòu)對內(nèi)要積極調(diào)整經(jīng)營方式，有效把控風險；對外探索多元化發(fā)展，尋找并購機會。

注釋

{1}“損失共擔協(xié)議”通常遵循以下模式：對于一筆協(xié)議中的資產(chǎn)組合（不良資產(chǎn)，或是優(yōu)良資產(chǎn)搭配不良資產(chǎn)），中標銀行首先100%承擔一筆損失額（或是零）；在此之后一定數(shù)額的損失由聯(lián)邦存款保險公司承擔80%，中標銀行承擔20%；之后所有的損失數(shù)額，聯(lián)邦存款保險公司承擔95%，而中標銀行只承擔5%。

參考文獻

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