協(xié)同治理理論視閾下我國(guó)電信詐騙共治研究

魏淑艷，鄭美玲

(東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169)

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在給人民生活帶來(lái)便利的同時(shí)，也造成了一些社會(huì)問(wèn)題。電信詐騙也在與互聯(lián)網(wǎng)快速融合。尤其近三年來(lái)，我國(guó)電信詐騙案件數(shù)量直線(xiàn)攀升，社會(huì)影響愈演愈烈，嚴(yán)重威脅著人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定，雖然公安機(jī)關(guān)在打擊和防控電信詐騙案件上采取了一系列措施，但收效甚微，案件數(shù)量仍然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，并未得到有效抑制，如何治理電信詐騙成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。在這種背景下，本文依據(jù)人民網(wǎng)2015～2017年披露的電信詐騙案例，運(yùn)用文獻(xiàn)研究法和歸納法梳理出電信詐騙犯罪手法、類(lèi)型及特點(diǎn)，并深入挖掘出其產(chǎn)生的根源和導(dǎo)致的社會(huì)危害。嘗試將協(xié)同治理理論引入到電信詐騙治理研究中來(lái)，創(chuàng)建新的更適合電信詐騙的治理模式，以期取得更好的治理效果。

一、電信詐騙犯罪手法、社會(huì)危害及產(chǎn)生根源

電信詐騙是指以非法占有他人錢(qián)財(cái)為目的，利用電話(huà)、短信及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)設(shè)備實(shí)施遠(yuǎn)距離交流，通過(guò)發(fā)布虛假信息，虛構(gòu)事實(shí)等手段騙取受害人錢(qián)財(cái)?shù)姆缸锓绞?。我?guó)境內(nèi)電信詐騙濫觴于1997年的臺(tái)灣，最初的詐騙形式多以刮刮樂(lè)，六合彩等虛假中獎(jiǎng)消息進(jìn)行詐騙。隨著電信行業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，詐騙載體開(kāi)始發(fā)生變化，由原來(lái)郵政開(kāi)始轉(zhuǎn)向電話(huà)、互聯(lián)網(wǎng)等。詐騙分子依靠現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)的信息傳播功能，通過(guò)任意顯號(hào)、改號(hào)軟件向特定人群發(fā)布虛假消息，誘使當(dāng)事人上當(dāng)以達(dá)到騙取財(cái)物的目的。電信詐騙行為過(guò)程分為四個(gè)部分：“欺騙他人、使被害人陷入認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、被害人因錯(cuò)誤而處分財(cái)物、行為人獲得財(cái)物?！盵1](P263)

通過(guò)對(duì)2015～2017年人民網(wǎng)披露的電信詐騙案例進(jìn)行梳理，可以看出電信詐騙手段日新月異，詐騙類(lèi)型層出不窮，但萬(wàn)變不離其宗，詐騙分子主要針對(duì)受害者懼損避害求平安、貪圖利益、情義救助、特殊需求等心理特點(diǎn)，編造虛假信息，設(shè)計(jì)特定場(chǎng)景來(lái)誘使其上當(dāng)受騙。(詳見(jiàn)表1)

表1 2015～2017年典型電信詐騙案例

資料來(lái)源：根據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道信息整理(www.people.com.cn)

(一)電信詐騙特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)近三年電信詐騙案件整理和分析，我國(guó)電信詐騙案件呈現(xiàn)以下特征。

1.詐騙類(lèi)型多樣化、精準(zhǔn)化

“如今犯罪手法已經(jīng)從過(guò)去的‘亂槍打鳥(niǎo)，漫天撒網(wǎng)’向具體目標(biāo)跟進(jìn)，實(shí)施精準(zhǔn)詐騙。其詐騙內(nèi)容更是為特定目標(biāo)人群量身打造，大大提高犯罪成功率”。[2](P116)當(dāng)下社會(huì)處于信息大爆炸時(shí)代，個(gè)人信息大量泄漏，詐騙團(tuán)伙根據(jù)手頭掌握的信息設(shè)計(jì)特定情景，引導(dǎo)受害者一步一步進(jìn)入他們?cè)仍O(shè)好的圈套，降低受害者警惕心，讓受害者對(duì)犯罪分子所模擬的情景深信不疑，進(jìn)而實(shí)施詐騙。詐騙組織會(huì)針對(duì)每一種詐騙類(lèi)型對(duì)詐騙實(shí)施者進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)。如：冒充公檢法人員，實(shí)施詐騙過(guò)程中要以公職人員口吻和受害者進(jìn)行對(duì)話(huà)，多半進(jìn)行恐嚇，擾亂受害者思維，抓住受害者求平安避損害心理進(jìn)行攻擊，攻破心理防線(xiàn)，最終達(dá)到詐騙錢(qián)財(cái)目的。虛構(gòu)中獎(jiǎng)?lì)愒p騙，詐騙分子抓住受害者貪利心理，提供豐厚的獎(jiǎng)品信息吸引受害者，降低防備，引導(dǎo)受害者繳納一部分保證金、稅款等方式騙取錢(qián)財(cái)。身份冒充類(lèi)詐騙，詐騙分子冒充領(lǐng)導(dǎo)主要抓住員工懼上心理，很少與上司進(jìn)行核對(duì)，多以給客戶(hù)、領(lǐng)導(dǎo)發(fā)紅包為借口要求轉(zhuǎn)賬實(shí)施詐騙。

2.詐騙手段網(wǎng)絡(luò)化、智能化

詐騙手段由原始的短信群發(fā)、電話(huà)盲打到如今憑借網(wǎng)絡(luò)科技和先進(jìn)通信設(shè)備作案。金融網(wǎng)的普及為民眾異地轉(zhuǎn)賬、存取款帶來(lái)便利的同時(shí)，也給犯罪分子可乘之機(jī)。犯罪團(tuán)伙詐騙成功后可以在全國(guó)各地取款，加大公安機(jī)關(guān)偵查難度，且部分民眾對(duì)金融系統(tǒng)操作不熟練，為犯罪分子實(shí)施詐騙提供便利。犯罪分子利用VOIP(voice over internet protocol)網(wǎng)絡(luò)電話(huà)技術(shù)改號(hào)，任意顯示官方號(hào)碼發(fā)布虛假信息，制作以假亂真轉(zhuǎn)賬界面迷惑受害者，讓受害者誤認(rèn)為錢(qián)已到賬，實(shí)施下一步詐騙。高科技設(shè)備作案主要是從網(wǎng)絡(luò)代理服務(wù)器到無(wú)線(xiàn)轉(zhuǎn)接，從境外呼入電話(huà)，通過(guò)任意顯號(hào)軟件制造出類(lèi)似于公檢法系統(tǒng)等電話(huà)，讓受害者辨別不清，利用專(zhuān)門(mén)的“話(huà)術(shù)”使受害者陷入認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。針對(duì)部分民眾對(duì)法定程序不熟知來(lái)賦予詐騙過(guò)程“合理”的外衣，通過(guò)幾個(gè)轉(zhuǎn)接電話(huà)過(guò)程，使得受害者對(duì)詐騙者的假冒身份深信不疑，成功騙取受害人錢(qián)財(cái)。

3.詐騙組織集團(tuán)化、隱蔽性強(qiáng)

如今，電信詐騙犯罪往往不是單槍匹馬，而是由多人共同實(shí)施，分工精確，組織嚴(yán)密分散在全國(guó)各地，如“策劃組”負(fù)責(zé)策劃整個(gè)電信詐騙活動(dòng)，“導(dǎo)演組”負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)虛擬場(chǎng)景和實(shí)施對(duì)話(huà)，“資金組”負(fù)責(zé)拆分資金和網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)存，為了逃避公安機(jī)關(guān)的偵查和抓捕，“取款組”往往將取款工作分散在全國(guó)各地，主要話(huà)務(wù)工作還是來(lái)自臺(tái)灣，一線(xiàn)、二線(xiàn)、三線(xiàn)話(huà)務(wù)員話(huà)術(shù)環(huán)環(huán)相扣，跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)特點(diǎn)明顯。近年來(lái)詐騙團(tuán)伙將犯罪窩點(diǎn)轉(zhuǎn)移到泰國(guó)、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、越南等國(guó)家，加上犯罪分子利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，電信詐騙開(kāi)始呈現(xiàn)多地犯罪、一處受騙趨勢(shì)，加大了單個(gè)省份偵破案件的困難性。由于作案者和受害人不接觸，犯罪團(tuán)伙各成員不接觸，加強(qiáng)了電信詐騙的隱蔽性。這就使整個(gè)犯罪案件無(wú)傳統(tǒng)意義上的作案現(xiàn)場(chǎng)，偵破過(guò)程猶如大海撈針，案件破獲難度加大。

4.侵害對(duì)象多元化、危害擴(kuò)大化

詐騙分子利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)覆蓋廣、隱蔽強(qiáng)、傳輸快等特點(diǎn)選擇一個(gè)城市頻發(fā)虛假信息和盲打誘引。沒(méi)有明確指向性，只要用戶(hù)使用通信設(shè)備就會(huì)收到各類(lèi)詐騙短信，抓住不同的需求心理等待受害者上鉤。其帶來(lái)的后果就是在一定區(qū)域詐騙案件爆炸式增長(zhǎng)，詐騙者基數(shù)不斷擴(kuò)大，受害人群數(shù)量不斷上漲，主要集中在退休老人和中年婦女群體，其中也不乏白領(lǐng)、教師、學(xué)生和國(guó)家公務(wù)人員等。在受害群體多元化的基礎(chǔ)上，涉案金額呈現(xiàn)加劇化趨勢(shì)，少則上百元，多則上百萬(wàn)元、上千萬(wàn)元，甚至讓許多受害者傾家蕩產(chǎn)含恨自盡。此外，許多詐騙分子以冒充公檢法等名義實(shí)施詐騙，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)形象和公信力，對(duì)有關(guān)部門(mén)執(zhí)法辦案造成惡劣影響并引起社會(huì)公眾一定程度心理恐慌，對(duì)社會(huì)危害極其嚴(yán)重。

(二)電信詐騙的社會(huì)危害

近幾年，電信詐騙犯罪活動(dòng)日趨猖獗，危害加重。犯罪分子通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代化設(shè)備廣覆蓋、高頻率地發(fā)布虛假信息，實(shí)施詐騙活動(dòng)。人民群眾財(cái)產(chǎn)安全損失慘重，嚴(yán)重影響社會(huì)治安穩(wěn)定，給政府公信力和國(guó)家形象造成一定損傷。

1.嚴(yán)重威脅公眾生命財(cái)產(chǎn)安全

2015～2017年，我國(guó)電信詐騙案件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，每年以20%～30%驚人速度攀升，公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，社會(huì)秩序得不到有效保障。2015年全國(guó)公安機(jī)關(guān)共立案59萬(wàn)起，同比上升32.5%，經(jīng)濟(jì)損失222億元。僅2016年1月至7月，電信詐騙在全國(guó)共立案35.5萬(wàn)起，同比上升36.4%，損失114.2億元。這些驚人的數(shù)字揭示電信詐騙給公眾財(cái)產(chǎn)安全造成極大損失。如2016年山東準(zhǔn)大學(xué)生徐玉玉、大二學(xué)生宋振寧被騙猝死，甘肅鄉(xiāng)村教師范銀貴、廣東大學(xué)生蔡淑妍、遼寧大連女教師方某等被騙自殺以及2017年成都女老板被騙傾家蕩產(chǎn)等典型案例，電信詐騙已經(jīng)嚴(yán)重威脅公眾生命安全，不容忽視。

2.吞噬社會(huì)誠(chéng)信，增加社會(huì)運(yùn)行成本

如今，多數(shù)民眾看到陌生號(hào)碼不敢接或者直接掛掉，電話(huà)中提到“公檢法”三個(gè)字一律掛掉，嚴(yán)重影響公檢法等有關(guān)部門(mén)正常工作的開(kāi)展。即使親人之間，也需要對(duì)信息進(jìn)行再三核對(duì)。電信詐騙愈演愈烈的最終結(jié)果不僅損害了公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，人與人之間的信任度也在大幅下降，社會(huì)安全感處在岌岌可危之中，社會(huì)內(nèi)耗和社會(huì)沖突不斷加大，整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行成本不斷上升。

3.蠶食國(guó)家形象，政府公信力下降

如今電信詐騙處在高發(fā)時(shí)期，平均每人每天都能接到一個(gè)詐騙電話(huà)，虛假信息滿(mǎn)天飛，幾乎無(wú)人能夠幸免，包括居住在中國(guó)的外國(guó)人也會(huì)被詐騙信息擾亂正常生活秩序，這樣導(dǎo)致的結(jié)果是國(guó)家形象被電信詐騙的騙子們玷污，也讓國(guó)人及外國(guó)人對(duì)政府治理能力產(chǎn)生懷疑，國(guó)家形象和政府公信力受到質(zhì)疑。

(三)電信詐騙產(chǎn)生的根源

1.電信詐騙成本低、利潤(rùn)大、易復(fù)制

與合同詐騙、金融詐騙等相比較，電信詐騙作案手法簡(jiǎn)單、對(duì)象范圍廣、成功率高。犯罪分子使用的工具多為手機(jī)、電腦、改號(hào)軟件、群發(fā)器等，成本十分低廉，一旦有人上當(dāng)受騙，獲利從幾百元到千萬(wàn)元不等，這種一本萬(wàn)利的犯罪方式，誘使眾多想一勞永逸且法律意識(shí)淡薄的人走上犯罪道路。

2.被害人防范意識(shí)薄弱或貪圖小利

電信詐騙其獨(dú)特的非接觸性和隔空作案手段隱蔽性，加大受害者識(shí)別難度。部分公眾對(duì)法定程序不熟知，看到能獲取巨大經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)會(huì)，出于貪利心理主動(dòng)和詐騙者聯(lián)系，辨識(shí)不清真假信息誤入圈套。一些受害者往往因?yàn)閷?duì)個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)薄弱，對(duì)詐騙手段防范意識(shí)差，在存取款過(guò)程中未留意周邊環(huán)境，無(wú)意泄漏自己賬戶(hù)和密碼等信息，給了犯罪分子可乘之機(jī)。

3.電信詐騙有其滋生的社會(huì)環(huán)境

2016年4月，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題意見(jiàn)》，雖然對(duì)電信詐騙懲處做出相關(guān)規(guī)定，但尚未以電信詐騙罪名進(jìn)行界定。[4]在現(xiàn)存的法律層面上也沒(méi)有明確規(guī)定銀行和電信運(yùn)營(yíng)商等應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，造成相關(guān)行業(yè)自律性不強(qiáng)，監(jiān)管不力。此外，處罰程度輕、證據(jù)收集難、犯罪分子懷著僥幸心理等因素給電信詐騙提供滋生土壤。

4.電信運(yùn)營(yíng)商和商業(yè)銀行等有關(guān)行業(yè)各行其是、溝通不暢

電信詐騙治理是一個(gè)社會(huì)工程，單憑一個(gè)部門(mén)無(wú)法有效遏制電信詐騙活動(dòng)。由于電信詐騙帶來(lái)的附加利益，電信運(yùn)營(yíng)商和商業(yè)銀行等有關(guān)行業(yè)在個(gè)體利益和集體利益沖突面前很難抉擇，如果平衡不好各主體的利益關(guān)系，各協(xié)同方不會(huì)對(duì)電信詐騙治理投入過(guò)多熱情，也就無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)各方聯(lián)動(dòng)。此外，每個(gè)部門(mén)都掌握著有助于打擊電信詐騙的相關(guān)資源，但由于各主體之間溝通不暢，資源沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效共享，資源鏈條沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)串聯(lián)，從而拉長(zhǎng)偵破時(shí)間和增加打擊成本，加大了破獲電信詐騙案件難度。

二、協(xié)同治理理論框架及內(nèi)容

治理(Governance)一詞是指與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)或者政治活動(dòng)，原意是控制、操縱和引導(dǎo)。俞可平教授將治理闡述為“治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作，政府與非政府的合作，公共機(jī)關(guān)與私人機(jī)構(gòu)的合作，強(qiáng)制與自愿的合作”，[3](P38)陳振明教授提出“治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又稱(chēng)網(wǎng)絡(luò)管理和網(wǎng)絡(luò)治理。是指為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)等諸多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。本質(zhì)上講，它是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過(guò)程”。[4](P75)各位學(xué)者在治理理論研究基礎(chǔ)上提出協(xié)同治理理論。協(xié)同治理研究學(xué)者美國(guó)哈佛大學(xué)多納休(Donahue)教授在2004年一篇名為《關(guān)于協(xié)同治理》的文章中使用這一概念。[5](P1)并在《公私合作》書(shū)中提到“本章將研究一種特定的公—私協(xié)同方式，我們將這種方式稱(chēng)為‘協(xié)同治理’”。[6](P469)“協(xié)同治理是政府與企業(yè)、社會(huì)組織以及公民等利益相關(guān)者，為解決共同的社會(huì)問(wèn)題，以增進(jìn)公共利益為目的，采取比較正式且適當(dāng)?shù)姆绞交?dòng)和決策，并分別對(duì)結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的過(guò)程。”[7](P130)

將安賽爾·克里斯(Ansell·Chris)和加什·艾莉森(Gash·Alison)設(shè)計(jì)的協(xié)同治理模型(SFIC)[8](P543～571)作為一個(gè)可參考的基礎(chǔ)模型，在此基礎(chǔ)上調(diào)適協(xié)同治理綜合模型，[9]更好地解釋協(xié)同治理理論實(shí)際應(yīng)用過(guò)程，為解決具體問(wèn)題提供理論框架。

(一)協(xié)同驅(qū)動(dòng)力

促使協(xié)同治理開(kāi)始或得以實(shí)現(xiàn)的因素有很多，從協(xié)同治理的應(yīng)用價(jià)值、協(xié)同動(dòng)機(jī)、多元主體的相互依賴(lài)性三個(gè)方面說(shuō)明協(xié)同行為開(kāi)始前所面臨的實(shí)際情況。

協(xié)同治理應(yīng)用價(jià)值在于可以將各方資源進(jìn)行整合和共享，使資源利用率實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化。協(xié)同治理為各協(xié)同方搭建一個(gè)共享平臺(tái)，各協(xié)同方可以在平臺(tái)上深入討論出臺(tái)的政策和權(quán)責(zé)的界定，更好地滲透公共問(wèn)題和更大程度得到其他協(xié)同方支持和認(rèn)可，從而提高執(zhí)行效率和執(zhí)行質(zhì)量，有利于公共問(wèn)題高效的解決和各協(xié)同方能力的提升。

雖然很多外部環(huán)境因素可以促進(jìn)各方協(xié)同，但多數(shù)情況下，“各方協(xié)同動(dòng)機(jī)才是促成協(xié)同治理得以實(shí)現(xiàn)的決定因素”。[8](P550)由于受人力、財(cái)力、資源等方面限制，政府面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，已經(jīng)無(wú)法獨(dú)立解決，而非政府組織所擁有的靈活資源、創(chuàng)新能力以及與社會(huì)高度契合性等特有優(yōu)勢(shì)，正好發(fā)揮在公共服務(wù)中替代政府和補(bǔ)充的作用。非政府組織在參與協(xié)同過(guò)程中可以更好的對(duì)自身進(jìn)行定位與構(gòu)架，并得到獲取資源的機(jī)會(huì)，雙方協(xié)同動(dòng)機(jī)契合性促使協(xié)同活動(dòng)展開(kāi)。

多元主體的相互依賴(lài)性，意味著各主體在行動(dòng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)僅僅依靠自身資源和能力無(wú)法實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，同時(shí)其他主體也面臨這一問(wèn)題。換句話(huà)說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，各行動(dòng)主體都需要在一定程度上依賴(lài)于其他主體的資源。“當(dāng)各協(xié)同方之間存在著高度的相互依賴(lài)性，且這種相互依賴(lài)性能夠被各方主體充分認(rèn)識(shí)，各協(xié)同方會(huì)有更強(qiáng)烈的意愿選擇協(xié)同治理方式來(lái)解決問(wèn)題?！盵8](P553)

(二)協(xié)同過(guò)程

協(xié)同過(guò)程是協(xié)同治理框架的核心內(nèi)容，包括有效參與、目標(biāo)共識(shí)和協(xié)同進(jìn)化三個(gè)方面內(nèi)容。

1.有效參與

協(xié)同治理出現(xiàn)的一個(gè)重要因素就是多元主體有序參與可以為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)提供一個(gè)完整的解決方案，其中包括鼓勵(lì)更多的利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)發(fā)揮作用，但僅僅是將利益相關(guān)者納入治理過(guò)程中去遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要通過(guò)制度設(shè)定確保利益相關(guān)者在治理過(guò)程中發(fā)揮有效作用，給予利益相關(guān)者足夠的話(huà)語(yǔ)權(quán)。制度設(shè)定可以對(duì)各協(xié)同方角色及責(zé)任進(jìn)行明確界定，當(dāng)責(zé)任權(quán)限清晰劃定后，交易成本及風(fēng)險(xiǎn)性就會(huì)大大降低，利益相關(guān)者可以在協(xié)同過(guò)程中實(shí)現(xiàn)認(rèn)同并發(fā)掘自身價(jià)值，有助于更多地貢獻(xiàn)自身資源。

2.目標(biāo)共識(shí)

“共識(shí)實(shí)質(zhì)是私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相互作用、相互合作，通過(guò)公共討論和公共對(duì)話(huà)產(chǎn)生共通感覺(jué)，以達(dá)成符合公共利益的思想目標(biāo)?！盵10](P50)一旦各協(xié)同方達(dá)成共識(shí)，會(huì)為協(xié)同過(guò)程有序開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。一個(gè)清晰、明確的共同目標(biāo)是思想共鳴的起點(diǎn)。在實(shí)踐過(guò)程中，各方可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)共同目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整來(lái)符合大家的共同愿景，這時(shí)的共同目標(biāo)是各方意識(shí)交匯的前提保障。在協(xié)同過(guò)程中，彼此信任有助于思想共鳴，促進(jìn)協(xié)同治理順利實(shí)施，因?yàn)樾湃慰梢源蟠蠼档秃献鲝?fù)雜性和交易成本，但是相互信任并不是一蹴而就，“起初各參與方必定會(huì)持有一種懷疑的態(tài)度，各協(xié)同方經(jīng)過(guò)一定活動(dòng)后，一些小的成果反饋到協(xié)作過(guò)程中，培養(yǎng)信任關(guān)系，形成良性循環(huán)，幫助協(xié)同方更好地鞏固彼此信任”。[8](P561)信任又促進(jìn)彼此依賴(lài)性，牢固協(xié)同合作基礎(chǔ)。由于協(xié)同方身份的雙重性，既是各自獨(dú)立的組織又是協(xié)同團(tuán)體中的一員，既希望維持自身的獨(dú)立性，又希望與各方共享資源和信息，如果在利益抉擇上處理不當(dāng)，會(huì)使協(xié)同過(guò)程變得異常復(fù)雜和艱難。所以在個(gè)體性和團(tuán)體性中找到一個(gè)平衡十分必要。

3.協(xié)同進(jìn)化

阿格拉諾夫(Agranoff)和麥圭爾(McGuire)認(rèn)為“協(xié)作性公共管理描述的是多個(gè)組織運(yùn)行過(guò)程中，相互促進(jìn)，協(xié)同合作以解決單個(gè)組織無(wú)法解決或者難處理的問(wèn)題”。[11](P4)所以協(xié)同治理發(fā)起的一個(gè)重要原因是憑借一己之力無(wú)法實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，各協(xié)同方在不斷合作互動(dòng)提升自己能力的同時(shí)，可以彼此增益。需要從催化領(lǐng)導(dǎo)、互助學(xué)習(xí)和資源整合三個(gè)方面促進(jìn)協(xié)同進(jìn)化。領(lǐng)導(dǎo)力可以平衡協(xié)同過(guò)程中多元主體權(quán)利關(guān)系，維持清晰的行為準(zhǔn)則并探索共贏的方案。因此，催化領(lǐng)導(dǎo)的作用在協(xié)同動(dòng)機(jī)較弱、資源不平衡及合作糾紛過(guò)程中顯得尤為重要。協(xié)同進(jìn)化的另一個(gè)關(guān)鍵因素是要求各協(xié)同方進(jìn)行互動(dòng)，在互動(dòng)過(guò)程中彼此學(xué)習(xí)，教學(xué)相長(zhǎng)?！皬谋举|(zhì)上講，協(xié)同合作需要整合、分離和重新組成新的數(shù)據(jù)和知識(shí)，來(lái)形成新的共享的知識(shí)?！盵12](P16)通過(guò)這種社會(huì)性學(xué)習(xí)，各參與方可以獲得新技術(shù)等在內(nèi)的最新學(xué)習(xí)成果，這種互助式學(xué)習(xí)對(duì)各協(xié)同方和團(tuán)體都大有裨益，隨著學(xué)習(xí)的深入，各協(xié)同方能找到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的有效途徑并為下次協(xié)同合作奠定良好基礎(chǔ)。協(xié)同治理相較于其他治理模式的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)就是資源整合與共享。這里的資源共享并不是簡(jiǎn)單地將各方資源疊加，而是將資源整合后科學(xué)分配，且資源和目標(biāo)緊密相關(guān)，可以通過(guò)加強(qiáng)溝通和建立信任來(lái)實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，以此讓各參與方更多地貢獻(xiàn)出自身資源。

(三)協(xié)同評(píng)估

協(xié)同評(píng)估是對(duì)協(xié)同治理的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。將評(píng)估內(nèi)容反饋到協(xié)同過(guò)程各環(huán)節(jié)，并依據(jù)評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，形成一個(gè)循環(huán)圈，完善協(xié)同治理過(guò)程。在公共管理領(lǐng)域，問(wèn)責(zé)是評(píng)估中一個(gè)重要的組成部分，在前面提及的制度設(shè)計(jì)中，已經(jīng)制定相應(yīng)的法律規(guī)則，因此每個(gè)參與方都負(fù)有一定的責(zé)任，各方的責(zé)任權(quán)限清晰明確，且通過(guò)合同產(chǎn)生法定效力。各協(xié)同方應(yīng)相互監(jiān)督，如果參與方不履行自己的責(zé)任和義務(wù)，就要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，進(jìn)行責(zé)任追究。

三、電信詐騙的協(xié)同治理對(duì)策

(一)多元主體有效參與治理

促進(jìn)多元主體廣泛參與。由于電信詐騙線(xiàn)索獲取難、調(diào)查取證難、偵查抓捕難等特點(diǎn)，決定了打擊電信詐騙案需要多方通力合作。這里多元主體指的是政府有關(guān)部門(mén)、各大商業(yè)銀行、電信運(yùn)營(yíng)商以及社會(huì)公眾等。

1.促進(jìn)多元主體廣泛參與

打擊電信詐騙是一個(gè)系統(tǒng)過(guò)程。在偵查方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)與銀行建立信息快速查詢(xún)機(jī)制，案發(fā)后銀行部門(mén)迅速向公安機(jī)關(guān)提供資金流向等具體信息，利用存取款時(shí)間差，在第一時(shí)間內(nèi)截留資金，最大限度挽回受害人損失。公安機(jī)關(guān)也要與電信運(yùn)營(yíng)部門(mén)建立通信快速調(diào)取合作。電信運(yùn)營(yíng)技術(shù)部門(mén)通過(guò)關(guān)鍵字查詢(xún)進(jìn)行實(shí)時(shí)搜索與監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)電話(huà)和短信中出現(xiàn)詐騙術(shù)語(yǔ)高頻詞，立即報(bào)備給公安機(jī)關(guān)，爭(zhēng)得主動(dòng)出擊機(jī)會(huì)，快速搗毀偽基站，降低人民群眾財(cái)產(chǎn)損失。公眾接到電信詐騙電話(huà)或短信后及時(shí)上報(bào)給公安機(jī)關(guān)，并在手機(jī)軟件上進(jìn)行標(biāo)識(shí)，避免更多人上當(dāng)受騙，各方協(xié)同建立多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制共同打擊電信詐騙犯罪。

2.保障多元主體參與權(quán)

政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維方式，從指揮和控制轉(zhuǎn)換為貢獻(xiàn)與協(xié)作。政府雖然擁有資金、人力等先天優(yōu)勢(shì)，但還需要各協(xié)同方的技術(shù)、信息、資源等發(fā)揮作用，共同解決問(wèn)題。在這里，政府應(yīng)發(fā)起多方協(xié)商會(huì)議，為各協(xié)同方參與進(jìn)來(lái)鋪設(shè)平臺(tái)，傾聽(tīng)各主體治理意見(jiàn)，促進(jìn)銀行、運(yùn)營(yíng)商、公眾等主體多多貢獻(xiàn)自己資源，如銀行可以為公安機(jī)關(guān)開(kāi)辟一條綠色通道，提供先凍結(jié)、深追蹤等業(yè)務(wù)。電信部門(mén)對(duì)詐騙短信、詐騙郵件等進(jìn)行過(guò)濾技術(shù)監(jiān)控，并積極做好與公安部門(mén)信息共享工作等，這些都為協(xié)同合作奠定基礎(chǔ)。

(二)各主體達(dá)成目標(biāo)共識(shí)

1.明確共同目標(biāo)

打擊電信詐騙犯罪，維護(hù)公共利益是各主體的明確目標(biāo)。近年來(lái)，電信詐騙案件層出不窮、危害嚴(yán)重、影響愈演愈烈。政府對(duì)此投入大量人力和資金，但打擊效果并不明顯。各大銀行和電信運(yùn)營(yíng)商也在不斷更新技術(shù)來(lái)保障交易安全，增加了運(yùn)行成本。社會(huì)公眾群體作為直接受害人，生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。因此，打擊電信詐騙是政府、各大銀行、電信運(yùn)營(yíng)商和社會(huì)公眾明確的共同目標(biāo)，每個(gè)行動(dòng)主體都要為扼制電信詐騙案件滋生貢獻(xiàn)自己力量。

2.培養(yǎng)相互信任

信任是成功實(shí)現(xiàn)協(xié)同的前提條件，各主體之間相互信任可以降低過(guò)程復(fù)雜性和交易成本。在最初合作進(jìn)程中，不可避免會(huì)產(chǎn)生一些小摩擦，這時(shí)需要政府作為引導(dǎo)者，維護(hù)協(xié)同方之間和諧，促進(jìn)共識(shí)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間實(shí)踐后，彼此之間可以客觀認(rèn)識(shí)并通過(guò)取得階段性成果進(jìn)一步鞏固信任關(guān)系，這時(shí)各主體會(huì)基于誠(chéng)信原則，按照承諾辦事。

3.平衡各主體利益

有效協(xié)同是基于自愿開(kāi)展，但協(xié)同各方通常希望參與協(xié)同對(duì)自己組織目標(biāo)有幫助，往往會(huì)采取策略性行為以實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益最大化為導(dǎo)向，結(jié)果給協(xié)同過(guò)程帶來(lái)反方向的治理力量。[13](P61)電信詐騙實(shí)施過(guò)程會(huì)給部分協(xié)同方帶來(lái)相應(yīng)的附加利益，使得協(xié)同方各行其是，難以形成合力。如詐騙分子為實(shí)現(xiàn)大額資金迅速流轉(zhuǎn)，需要擁有大量銀行卡用于作案，而每張銀行卡開(kāi)戶(hù)和轉(zhuǎn)賬、取款都會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的手續(xù)費(fèi)，銀行會(huì)從中獲利。此外，在電信詐騙過(guò)程中產(chǎn)生的大量的通信費(fèi)用給運(yùn)營(yíng)商增加不少收益。當(dāng)個(gè)體利益和團(tuán)體利益發(fā)生沖突，需要政府出面平衡利益關(guān)系，政府可以適當(dāng)補(bǔ)貼資金和相應(yīng)的政策放寬，鼓勵(lì)協(xié)同方在自己組織源頭將電信詐騙遏制住。做到電信部門(mén)管好線(xiàn)、銀行部門(mén)看好錢(qián)、政府部門(mén)盯住人。

(三)加強(qiáng)各主體之間互動(dòng)性和協(xié)同能力

打擊電信詐騙需要推進(jìn)多方緊密協(xié)作，創(chuàng)建嚴(yán)密可控的打防機(jī)制。電信運(yùn)營(yíng)商要在源頭快速斬?cái)嘈畔鞑?，銀行在中端緊急攔截資金流向詐騙賬戶(hù)，政府根據(jù)運(yùn)營(yíng)商和銀行提供的電子證據(jù)盯住犯罪分子將其一網(wǎng)打盡，公眾提升自我防騙意識(shí)，人人參與，人人有責(zé)，不給詐騙分子可乘之機(jī)，多方協(xié)同，聯(lián)動(dòng)抗“災(zāi)”。

1.源頭攔截

電信運(yùn)營(yíng)商加大技術(shù)研發(fā)，運(yùn)用關(guān)鍵字過(guò)濾技術(shù)堵截詐騙信息發(fā)布，在信息源頭有效堵塞電信詐騙渠道。電信部門(mén)可以和公安機(jī)關(guān)深度合作，如無(wú)錫市電信運(yùn)營(yíng)部門(mén)與當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)共同研發(fā)“防詐騙語(yǔ)音提示平臺(tái)”，該軟件可以根據(jù)VOIP網(wǎng)絡(luò)電話(huà)特點(diǎn)，在電話(huà)網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行實(shí)時(shí)搜索與監(jiān)控。一旦發(fā)現(xiàn)類(lèi)似電話(huà)被接聽(tīng)，該軟件將會(huì)第一時(shí)間播放預(yù)警語(yǔ)音提示，提醒事主加強(qiáng)警惕，防患于未然。[14](P14)對(duì)達(dá)到一定標(biāo)識(shí)數(shù)量的電話(huà)進(jìn)行審查，轉(zhuǎn)交給公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。此外，電信運(yùn)營(yíng)商要嚴(yán)格規(guī)范短信群發(fā)制度，實(shí)行實(shí)名制登記管理。對(duì)短信群發(fā)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格審批，對(duì)商業(yè)廣告推送實(shí)行時(shí)間段限制，且要求商家注明“廣告”字樣，短信中要含有商家名稱(chēng)、單位電話(huà)等詳細(xì)信息，以此遏制虛假信息和垃圾短信滿(mǎn)天飛局面。

2.資金止付

銀行應(yīng)積極配合公安機(jī)關(guān)對(duì)被騙贓款進(jìn)行緊急止付、快速凍結(jié)，并與政府公安機(jī)關(guān)深度合作，聯(lián)合開(kāi)發(fā)涉案資金緊急止付系統(tǒng)。一旦接到群眾報(bào)警，公安機(jī)關(guān)可以越過(guò)銀行通道，利用資金緊急止付系統(tǒng)直接采取止付行動(dòng)，爭(zhēng)取最快速度攔堵資金流入詐騙賬戶(hù)，盡最大努力挽回受害者損失。中國(guó)人民銀行已經(jīng)建成“電信詐騙交易風(fēng)險(xiǎn)事件管理平臺(tái)”并與公安部“電信詐騙案件偵辦平臺(tái)”對(duì)接，實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)緊急止付，效果顯著。銀行還應(yīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)開(kāi)放銀行卡編碼和銀行網(wǎng)點(diǎn)代碼信息，為公安機(jī)關(guān)開(kāi)通綠色通道，方便、快捷查尋到資金流向哪些城市哪些銀行網(wǎng)點(diǎn)，爭(zhēng)取最短時(shí)間將犯罪團(tuán)伙一舉抓獲。此外，各大銀行之間應(yīng)建立互聯(lián)，加強(qiáng)信息溝通。一家銀行預(yù)警信息要及時(shí)有效傳遞給其他銀行，避免受害人在一家銀行被拒絕辦理業(yè)務(wù)后在其他銀行完成資金劃轉(zhuǎn)。并建立集信息預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)分析、前臺(tái)提醒、后臺(tái)控制與數(shù)據(jù)連警于一體的風(fēng)險(xiǎn)信息控制系統(tǒng)，形成多重保障，有效堵塞資金流向詐騙賬戶(hù)通道。

3.人員抓捕

政府公安機(jī)關(guān)要打造偵破電信詐騙犯罪專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，專(zhuān)項(xiàng)研究詐騙規(guī)律、詐騙手段和先進(jìn)技戰(zhàn)法，技術(shù)要領(lǐng)先于詐騙分子。在建設(shè)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的同時(shí)，也要注重培養(yǎng)高、精、尖人才專(zhuān)家，迅速查找并快速搗毀偽基站，有效阻擊電信詐騙案件發(fā)生。此外，在公安系統(tǒng)內(nèi)部，要加強(qiáng)協(xié)作配合，共同組建一個(gè)全國(guó)電信詐騙網(wǎng)絡(luò)鏈接平臺(tái)，將涉案地發(fā)生的詐騙案件信息全面細(xì)致地輸入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上自動(dòng)串案。各地機(jī)關(guān)可以在該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源共享，提高偵查速度、降低辦案成本、實(shí)現(xiàn)偵破效率最大化。

4.自我提升

發(fā)揮基層群眾自組織作用，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)、街道辦、物業(yè)等基層組織力量，深入群眾中廣泛開(kāi)展防范宣傳，可以通過(guò)舉辦一些創(chuàng)新形式活動(dòng)，如謹(jǐn)防詐騙知識(shí)講座、典型詐騙案例回放，模擬詐騙情景劇等多樣化活動(dòng)強(qiáng)化群眾直觀感受，達(dá)到傳授防騙知識(shí)、揭露詐騙慣用伎倆、提高人民群眾的自我防范意識(shí)目的。其中，特別需要增強(qiáng)社區(qū)里中老年人和婦女等易騙群體的防騙意識(shí)，做到宣傳到位、宣傳到家。此外，加強(qiáng)道德和法律意識(shí)教育，提高公眾擦亮雙眼辨清是非的能力刻不容緩。在實(shí)施道德教育過(guò)程中，將不貪圖小利、坦蕩做人的中國(guó)傳統(tǒng)道德傳承下來(lái)，與法律社會(huì)接軌，積極推進(jìn)法律知識(shí)教育，提高公民法律意識(shí)和思想道德文化水平。警民可以在防范與宣傳工作方面結(jié)成聯(lián)盟，如鄭州成立了反詐騙志愿者聯(lián)盟，公安機(jī)關(guān)會(huì)定期對(duì)志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，并邀請(qǐng)志愿者與公安機(jī)關(guān)共同工作。憑借志愿者的力量，帶動(dòng)更多人認(rèn)識(shí)電信詐騙犯罪手法及預(yù)防方法，從而提高全民的防騙能力。

(四)建立健全事后問(wèn)責(zé)機(jī)制

2013年7月16日，工信部公布《電話(huà)用戶(hù)真實(shí)身份信息登記規(guī)定》(中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部令第25號(hào))。《規(guī)定》嚴(yán)格要求電話(huà)卡入網(wǎng)一卡一戶(hù)實(shí)名制，但直到2017年2月份，工信部對(duì)電話(huà)用戶(hù)實(shí)名登記工作做了一次暗地調(diào)查，實(shí)體營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)點(diǎn)違規(guī)比例為30.8%，網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷(xiāo)網(wǎng)點(diǎn)違規(guī)比例為6.8%?！霸诖髷?shù)據(jù)時(shí)代背景下，讓電信運(yùn)營(yíng)商通過(guò)技術(shù)手段建構(gòu)識(shí)別、挑選、監(jiān)控、追蹤疑似電信詐騙的通訊活動(dòng)并非不可實(shí)現(xiàn)。但當(dāng)前，中國(guó)尚無(wú)相關(guān)法律規(guī)定，電信運(yùn)營(yíng)商其實(shí)還是置身于電信詐騙防范機(jī)制之外?！盵15](P166)所以從法律上規(guī)范信息監(jiān)管部門(mén)和電信運(yùn)營(yíng)商的公共安全管理義務(wù)刻不容緩，對(duì)于重經(jīng)濟(jì)、輕義務(wù)的運(yùn)營(yíng)商予以法律懲處，在協(xié)同治理過(guò)程中不履行相應(yīng)義務(wù)，得過(guò)且過(guò)，工作落實(shí)不到位的企業(yè)，監(jiān)管部門(mén)必須嚴(yán)格監(jiān)管，讓各協(xié)同方充分認(rèn)識(shí)到電信詐騙附加利益不合理性和不履行責(zé)任后果的嚴(yán)重性，對(duì)未進(jìn)行有效攔截詐騙電話(huà)的運(yùn)營(yíng)商，不履行發(fā)卡實(shí)名制的銀行，查明其賬戶(hù)不是實(shí)名制，造成受害人損失的，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定由未盡責(zé)業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)此承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任，按過(guò)錯(cuò)大小承擔(dān)賠償義務(wù)。

結(jié) 論

綜上所述，對(duì)人民網(wǎng)2015～2017年披露的電信詐騙案件進(jìn)行梳理，分析電信詐騙慣用手法、規(guī)律特點(diǎn)及產(chǎn)生根源，結(jié)合協(xié)同治理理論對(duì)打擊電信詐騙提出具體可操作建議。治理電信詐騙犯罪并非政府一方獨(dú)立解決，需要多元主體配合協(xié)作，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高技術(shù)設(shè)備研發(fā)，履行各自社會(huì)責(zé)任，做到電信部門(mén)管好線(xiàn)，銀行部門(mén)看好錢(qián)，公安部門(mén)盯住人，公眾群體守住心，共同構(gòu)建電信詐騙立體防范體系。打擊電信詐騙是一項(xiàng)長(zhǎng)期的社會(huì)工程，需要全社會(huì)通力合作來(lái)有效遏制電信詐騙活動(dòng)發(fā)生，減少人民群眾生命財(cái)產(chǎn)損失。相信隨著多元主體齊心協(xié)力，我們有能力應(yīng)對(duì)日趨猖獗的電信詐騙犯罪，攜手共創(chuàng)和諧美好家園。

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