基于管理政策的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)研究

朱 清，羅小利，呂建偉

(中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)問題是礦業(yè)權(quán)出讓制度改革的一個基礎(chǔ)性問題。礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)的價值、結(jié)構(gòu)特點和實現(xiàn)方式是決定礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓對價收取的基礎(chǔ)。

1 礦業(yè)權(quán)與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)是社會主義市場經(jīng)濟的基石。礦產(chǎn)資源要轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟增長的力量，在市場經(jīng)濟條件下，首先要設(shè)置產(chǎn)權(quán)。礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是礦業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度安排。礦業(yè)權(quán)是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源投入市場勘查開發(fā)的第一步。

1.1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，核心是國家所有權(quán)

礦產(chǎn)資源是國家所有的。我國《憲法》規(guī)定：“礦藏屬于國家所有，即全民所有”。我國《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變。”礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)是國家對全民所有的礦產(chǎn)資源享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是礦產(chǎn)資源配置和礦業(yè)權(quán)出讓制度的一切法律根源。

礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)是一個豐富的產(chǎn)權(quán)束。國家基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的權(quán)利和地位，將享有的礦產(chǎn)資源所有權(quán)這一民事權(quán)利中的部分權(quán)能，礦產(chǎn)資源的勘查、開采、占有、使用、收益和處分的權(quán)利通過收取一定的對價，即礦業(yè)權(quán)的有償取得和礦產(chǎn)資源有償使用，讓渡給非資源所有人，以使礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)這個自物權(quán)得以實現(xiàn)經(jīng)濟意義上的運作，實現(xiàn)有限資源的最優(yōu)利用，這個過程即為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)過程。

1.2 礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)束

1.2.1 礦業(yè)權(quán)派生于礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)

創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)是自然資源管理的主要工具之一[1]。1986年以前，我國的地礦部門找礦，找到后交給工業(yè)部門開發(fā)。礦產(chǎn)資源探、采、選、冶全產(chǎn)業(yè)鏈都在國家手中，只是不同的國有企業(yè)代行國家所有權(quán)。國家是通過威廉姆森所認(rèn)為的縱向一體化來直接行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)。當(dāng)然，這種縱向一體化是有計劃經(jīng)濟特色的。實際上，全產(chǎn)業(yè)鏈的縱向一體化必然是沒有效率的。正如威廉姆森所說；“一個完整的縱向一體化過程需要對內(nèi)部組織的限度和力度作出估價。若其他情況相同，當(dāng)與行政協(xié)調(diào)有關(guān)的摩擦日益嚴(yán)重時，求助于市場交換就更有吸引力了”[2]。而我們當(dāng)時的問題應(yīng)該是缺乏市場交換。

產(chǎn)權(quán)細(xì)分為市場交換提供可能。按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，由礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)派生出探礦權(quán)和采礦權(quán)[3]。1986年我國通過《礦產(chǎn)資源法》，首次確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)制度，規(guī)定國家可通過審批無償授予探礦權(quán)、采礦權(quán)，實行有償開采。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》規(guī)定：“探礦權(quán)，是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利。采礦權(quán)，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權(quán)利。國家通過設(shè)立礦業(yè)權(quán)行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)?！边@種礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的細(xì)分是歷史的進步，是社會主義市場經(jīng)濟體系建立過程中，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的改革發(fā)展。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》在用益物權(quán)章節(jié)，提出探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護，將探礦權(quán)采礦權(quán)納入用益物權(quán)范疇，從而肯定了礦業(yè)權(quán)人對礦業(yè)權(quán)占有、使用、收益的排他性的權(quán)利。而且所有權(quán)和使用權(quán)分離有個交互的過程，正如王希凱所說：“礦產(chǎn)資源歸國家所有，使用者只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。企業(yè)所有的資源儲量，在法律上都是國家的，企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，國家所有的性質(zhì)沒有改變。只有在礦產(chǎn)資源被消耗之后，轉(zhuǎn)化成礦產(chǎn)品，并交納了資源權(quán)益金，國家的所有權(quán)才正式退出。”[4]當(dāng)然，我國的礦業(yè)權(quán)還有行政許可的特點。

1.2.2 不同類型礦產(chǎn)資源所有權(quán)所包含的權(quán)能不同

第一,不是所有的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)都需要探礦權(quán)。考慮到礦產(chǎn)資源特點，我國不同類型的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)具有不同的特點?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號)將我國礦產(chǎn)資源分為三類。第一類是高風(fēng)險礦產(chǎn)資源；第二類是低風(fēng)險礦產(chǎn)資源；第三類是無風(fēng)險礦產(chǎn)資源。無風(fēng)險礦產(chǎn)資源直接無需勘查，直接設(shè)置采礦權(quán)。無風(fēng)險礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)就不需要探礦權(quán)。第一類礦產(chǎn)資源和第二類礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)則需要設(shè)置探礦權(quán)。

此外，由于我國是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中建立的礦業(yè)權(quán)制度，因此，在第一類礦產(chǎn)資源和第二類礦產(chǎn)資源中，存在探礦權(quán)滅失、但礦產(chǎn)勘查工作程度已經(jīng)達到詳查(含)以上程度并符合開采設(shè)計要求的礦產(chǎn)地；采礦權(quán)滅失或以往有過采礦活動，經(jīng)核實存在可供開采礦產(chǎn)儲量或有經(jīng)濟價值礦產(chǎn)資源的礦產(chǎn)地。這兩種情況，也是直接設(shè)置采礦權(quán)，不再設(shè)置探礦權(quán)，以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)。

第二,所有礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)都需要采礦權(quán)。凡是設(shè)置采礦權(quán)的礦產(chǎn)開發(fā)行為都為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)的實現(xiàn)提供的產(chǎn)權(quán)抓手。對于沒有設(shè)置采礦權(quán)的礦產(chǎn)開發(fā)行為，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)是實現(xiàn)不了的。一種是國家放棄實現(xiàn)所有權(quán)，如個人為生活自用采挖少量礦產(chǎn)；一種是采礦人規(guī)避國家所有權(quán)的實現(xiàn)，如無證開采等。

第三,不同類型礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)的設(shè)置差別很大。截至2017年底，從我國的礦業(yè)權(quán)存量來看，26.1%的礦業(yè)權(quán)是無風(fēng)險礦產(chǎn)資源，可以直接設(shè)置采礦權(quán)；44.4%的礦業(yè)權(quán)是低風(fēng)險礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)類型決定了探礦權(quán)找礦風(fēng)險較低；29.4%的礦業(yè)權(quán)是高風(fēng)險礦產(chǎn)資源，其中高風(fēng)險礦產(chǎn)資源探礦權(quán)占全國礦業(yè)權(quán)的18.5%，其找礦風(fēng)險受地質(zhì)工作程度影響。高風(fēng)險探礦權(quán)的資產(chǎn)特征是學(xué)界爭論的焦點。

1.3 礦業(yè)權(quán)的權(quán)利特征

1.3.1 探礦權(quán)的權(quán)利特征

仲偉志、曾紹金將礦業(yè)權(quán)定位為他物權(quán)[5]。物權(quán)法將探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)。在此，需要進一步探討探礦權(quán)的權(quán)利特征。第一，探礦權(quán)具有地表觀測和地下空間使用權(quán)能。探礦權(quán)人通過勘測地表地質(zhì)特征和從地表地下空間的勘探等手段，收集地質(zhì)信息，探尋礦產(chǎn)資源。第二，探礦權(quán)人對探礦信息具有處置的權(quán)能。探礦權(quán)人在探礦過程中投入了勞動、設(shè)備損耗和智力分析等要素，形成了探礦信息。探礦信息具有知識產(chǎn)權(quán)的特點，因此有許多學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將探礦權(quán)歸為知識產(chǎn)權(quán)。第三，探礦權(quán)人對探礦成果具有轉(zhuǎn)化為采礦權(quán)的優(yōu)先權(quán)。探礦權(quán)人通過投入勞動、實物、智力等要素，發(fā)現(xiàn)了礦藏。但是礦產(chǎn)資源是國家所有的。探礦權(quán)人因為各類資本的投入，使礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)具有了實現(xiàn)的可能，從而享有探礦權(quán)轉(zhuǎn)換為采礦權(quán)的優(yōu)先權(quán)，具有一定的合理性。第四，探礦權(quán)人具有轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的收益權(quán)。探礦權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)，可以獲取轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)的對價。

此外，探礦權(quán)在用益物權(quán)之外，還是一種行為許可權(quán)，承載著行政審批的特點。探礦權(quán)人得到行政許可，承擔(dān)行政管理義務(wù)，受法律保護。

1.3.2 采礦權(quán)的權(quán)利特征

第一，采礦權(quán)是一種用益物權(quán)。采礦權(quán)人對特定立體的區(qū)域內(nèi)，在特定的時間范圍內(nèi)，具有開采、占有、處分礦產(chǎn)資源的權(quán)利。因此，采礦權(quán)具有時效性。一旦時效經(jīng)過，采礦權(quán)自動滅失。第二，采礦權(quán)的財產(chǎn)權(quán)特征。采礦權(quán)具有明顯的價值，可以轉(zhuǎn)讓、買賣。根據(jù)《中共中央關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，要進一步完善自然資源出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能，采礦權(quán)的出租、抵押、擔(dān)保、入股，在現(xiàn)實中都存在案例，但是在法律應(yīng)用上，則存在較多適用爭議，需要進一步研究完善。第三，采礦權(quán)具有債權(quán)的特征。采礦權(quán)人在特定的立體區(qū)域內(nèi)和一定的時間范圍內(nèi)，采礦權(quán)時限結(jié)束后，無論礦產(chǎn)資源是否開采完畢，采礦權(quán)都要滅失。因此有學(xué)者認(rèn)為采礦權(quán)包含租賃之債。國外的礦業(yè)權(quán)大都征收租金，也是這樣一種考慮。我國的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(占用費)，實際上承擔(dān)了租金的功能。

當(dāng)然，采礦權(quán)在以上民事權(quán)利之外，還是一種行政許可權(quán)，受到法律保護，必須履行行政管理義務(wù)。

2 礦業(yè)權(quán)是資產(chǎn)

礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的第一個環(huán)節(jié)。沒有礦業(yè)權(quán)，礦產(chǎn)資源就無法轉(zhuǎn)化資產(chǎn)，也無法推動區(qū)域經(jīng)濟增長。正如李裕偉所說：“資產(chǎn)是產(chǎn)權(quán)的客體[6]?！?/p>

2.1 礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值依附于礦產(chǎn)資源價值和市場預(yù)期

礦產(chǎn)資源價值和礦業(yè)權(quán)價值性質(zhì)不同。礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)與礦產(chǎn)資源資產(chǎn)既互相獨立而又密不可分，礦業(yè)權(quán)價值理論以礦產(chǎn)資源價值理論為基礎(chǔ)。如李興國等認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)價值是礦產(chǎn)資源價值的一部分,礦業(yè)權(quán)價格是礦產(chǎn)資源價格的一部分[7]。礦業(yè)權(quán)作為資產(chǎn)要將探礦權(quán)和采礦權(quán)分開來分析。傳統(tǒng)的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)認(rèn)定和評估，更多地強調(diào)礦業(yè)權(quán)價值依附于礦產(chǎn)資源。但自從阿羅-德布魯以來“不確定性經(jīng)濟學(xué)”的發(fā)展，為礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值的認(rèn)定提供了新的視角，即不確定性影響市場預(yù)期，進而影響礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)價值及其市場定價。

2.1.1 探礦權(quán)的資產(chǎn)價值依附于礦產(chǎn)資源價值，更多的受到市場預(yù)期影響

探礦權(quán)的資產(chǎn)價值依附于可能找到的礦產(chǎn)資源。探礦是為了找出風(fēng)險礦產(chǎn)，但并不是所有的探礦權(quán)都能找出具有可供開采經(jīng)濟價值的第一類礦產(chǎn)資源和第二類礦產(chǎn)資源。探礦權(quán)的資產(chǎn)價值依附于可能找到的礦產(chǎn)資源。對于找不到礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)，其資產(chǎn)價值則歸于零。假設(shè)令T為探礦權(quán)的資產(chǎn)價值，M為找到可供開采的礦產(chǎn)資源價值，則必然存在風(fēng)險系數(shù)A，令T=M×A。但是，這個風(fēng)險系數(shù)的確定比較復(fù)雜。

首先，從礦種來看，不同礦產(chǎn)的找礦風(fēng)險不同。從礦產(chǎn)資源本身來講，第一類礦產(chǎn)資源屬于高風(fēng)險礦產(chǎn)資源，第二類礦產(chǎn)資源屬于低風(fēng)險礦產(chǎn)資源，所以第一類礦產(chǎn)資源的找礦風(fēng)險高于第二類。第一類礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)資產(chǎn)風(fēng)險系數(shù)相對高于第二類礦產(chǎn)資源。國土資發(fā)〔2006〕12號文件列出了71種類型的礦產(chǎn)為第一類高風(fēng)險礦產(chǎn)，85種類型的礦產(chǎn)為第二類低風(fēng)險礦產(chǎn)資源。同時，第一類礦產(chǎn)資源和第二類礦產(chǎn)資源任何一類礦產(chǎn)資源中，其內(nèi)部不同礦產(chǎn)之間的找礦風(fēng)險也是有差別的。當(dāng)然，原國土資源部此后也對這些規(guī)定略做調(diào)整，但是總體變化不大。此外，部分省份擴大了對三類礦產(chǎn)資源的認(rèn)定。

其次，從探礦權(quán)勘查階段來看，由于我國的探礦權(quán)分為預(yù)查、普查、詳查、勘探四個階段。每個階段的探礦權(quán)地質(zhì)資料查明信息情況逐步提高。越到勘查階段后期的探礦權(quán)，地質(zhì)信息了解程度越高，是否具有可供開采的礦產(chǎn)資源，已經(jīng)比較明確。探礦權(quán)的工作階段也是和地質(zhì)工作程度密切聯(lián)系的。我國是全球地質(zhì)工作程度較高的國家，建國以來，百萬地質(zhì)大軍開展了大量的地質(zhì)工作，我國特殊的地質(zhì)工作國情決定地質(zhì)工作的空白區(qū)不多。目前，我國1∶25萬、1∶20萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查工作覆蓋國土面積877.39萬km2，除沙漠、雪山等人員稀疏地區(qū)外，基本實現(xiàn)了全覆蓋；1∶5萬區(qū)域地質(zhì)調(diào)查和1∶5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查分別覆蓋400.76萬km2、323.39萬km2，占可工作國土面積比例分別為66.7%和54%。僅2001～2016年，我國累積固體礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查投入達4 000億元，占全球比重高達42%。

最后，探礦權(quán)的價值依附于市場預(yù)期。探礦權(quán)的最終價值存在一定的不確定性。礦業(yè)權(quán)有償，是在出讓或轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，礦業(yè)權(quán)使用中的風(fēng)險由受讓者自負(fù)[8]。出讓轉(zhuǎn)讓就存在對價的問題。市場預(yù)期高，探礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓的對價就高，市場預(yù)期低，出讓轉(zhuǎn)讓的對價就低。也就是所謂的“炒賣探礦權(quán)”的問題。出現(xiàn)這種情況實際是市場流動性過剩，而礦業(yè)權(quán)投資機會稀缺的緣故，從而使礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓成為有錢人的游戲。由于國外存在初級勘查投資市場和證券市場，探礦權(quán)的信息公開相對比較充分，探礦權(quán)的市場預(yù)期和市場價值可以得到更多的參與者、利益相關(guān)方和監(jiān)督者，市場競爭相對受到各利益相關(guān)方的綜合博弈，市場往往相對理性。

2.1.2 采礦權(quán)資產(chǎn)價值更多的依附的礦產(chǎn)資源價值，也受市場預(yù)期影響

在我國，許多第一類礦產(chǎn)資源和第二類礦產(chǎn)資源采礦權(quán)是由地方財政資金找到礦產(chǎn)，然后設(shè)置采礦權(quán)競爭出讓，此外，還有國土資發(fā)〔2006〕12號文件規(guī)定的可以直接設(shè)置第一類采礦權(quán)和第二類采礦權(quán)的情形，都可以設(shè)置采礦權(quán)直接出讓。第三類礦產(chǎn)資源則是直接設(shè)置采礦權(quán)競爭出讓。進入采礦權(quán)階段，可供開采的具有經(jīng)濟價值的礦體基本已經(jīng)明確。采礦變成了一項技術(shù)勞動，勘查風(fēng)險已經(jīng)消失，礦產(chǎn)資源的開發(fā)的風(fēng)險已經(jīng)變成了一般意義上的管理和經(jīng)營風(fēng)險。獲取采礦權(quán)就事實上獲得投資采礦權(quán)到銷售礦產(chǎn)資源而得到的盈利機會?？梢哉f，采礦權(quán)資產(chǎn)價值主要依附于礦產(chǎn)資源價值。

此外，由于采礦權(quán)是一個長時期的投資，是否盈利有一個長期的市場預(yù)期，還受到礦產(chǎn)品價格的影響。正如李裕偉所說：“礦產(chǎn)品價格是礦業(yè)權(quán)期權(quán)價值升降的驅(qū)動力”[9]。因此，在競爭出讓的采礦權(quán)時，必然有一個市場定價的過程。如果市場預(yù)期高，就會產(chǎn)生溢價，如果市場預(yù)期低，就可能會流拍或者流標(biāo)。

2.2 礦業(yè)權(quán)所蘊含的資產(chǎn)價值

討論礦業(yè)權(quán)價值的文獻很多，主要有兩類。一是“投入說”。如曾紹金認(rèn)為：“礦業(yè)權(quán)的價值是礦業(yè)權(quán)人在法定的范圍內(nèi),經(jīng)過資金和技術(shù)的投入而形成的”[10]。余振國從找礦規(guī)律分析礦業(yè)權(quán)價值的變化規(guī)律，并給出了價值變化的形態(tài)曲線[11]。楊樺等則借助馬克思的科學(xué)勞動價值理論，對礦產(chǎn)資源、礦產(chǎn)品和礦業(yè)權(quán)的價值構(gòu)成及相互關(guān)系進行研究，認(rèn)為礦業(yè)權(quán)的價值取決于礦產(chǎn)資源元價值和對礦產(chǎn)資源的投入[12]。二是“收入說”。如全歡欣等認(rèn)為礦產(chǎn)資源價值是由自然價值和探明資源儲量密不可分的勘探勞動的價值組成的，而礦業(yè)權(quán)價值主要由勘探投資的成本、社會平均利潤以及礦產(chǎn)品的部分超額利潤組成[13]。謝貴明認(rèn)為礦業(yè)權(quán)的價值實質(zhì)由礦業(yè)權(quán)國家初始所有者收益(權(quán)益)和礦業(yè)權(quán)投資者收益(權(quán)益)兩者構(gòu)成[14]。礦業(yè)權(quán)價值構(gòu)成不包括勘查者權(quán)益和礦產(chǎn)發(fā)現(xiàn)者權(quán)益，這部分權(quán)益可以通過勞務(wù)收入等方式實現(xiàn)?！巴度胝f”和“收入說”都有其一定的合理性。本研究對礦業(yè)權(quán)的價值從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及有用性的角度分開進行梳理。

2.2.1 探礦權(quán)的資產(chǎn)價值

探礦權(quán)的資產(chǎn)價值由三個方面組成：①有價值的地質(zhì)信息和成礦線索；②投資機會；③風(fēng)險投資回報。

一是有價值的地質(zhì)信息和成礦線索。這是探礦權(quán)人采用自己所學(xué)知識和技術(shù)，同時投入各種技術(shù)手段和設(shè)備，對特定區(qū)域內(nèi)是否存在礦產(chǎn)資源進行勘探研究的勞動成果。而前期資本投入是探礦權(quán)的投入成本。

二是投資機會。礦業(yè)低潮時期，探礦權(quán)沒人申請，或者常常流拍。礦業(yè)火熱時，拍賣出堪稱天價的探礦權(quán)價款。有人指出，部分礦業(yè)權(quán)價款遠(yuǎn)高于其實際價值。全球金融危機以來，各國通過量化寬松，緩解危機，造成貨幣流動性過剩，良好的投資機會成為一種寶貴的金融性資產(chǎn)。而且我國法律規(guī)定探礦權(quán)人必須為企業(yè)或事業(yè)法人，劃定了投資門檻。這種投資機會往往在轉(zhuǎn)讓時得以體現(xiàn)。

三是風(fēng)險投資回報。一般認(rèn)為，探礦權(quán)投資是高風(fēng)險投資。在空白地上，找礦成功率在5%左右。但是這種不分礦種、不分地質(zhì)工作程度的統(tǒng)計在礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)評估中是沒有意義的。在我國，根據(jù)礦產(chǎn)地質(zhì)勘查風(fēng)險的差別，探礦權(quán)主要是為了尋找第一類礦產(chǎn)資源和第二類礦產(chǎn)資源，也就是高風(fēng)險礦產(chǎn)和低風(fēng)險礦產(chǎn)。由于考慮到地質(zhì)工作程度，這種風(fēng)險分類也不是很嚴(yán)格對應(yīng)實際情況。由于我國的地質(zhì)工作程度高，國家做了大量的工作，我國的探礦權(quán)找礦回報率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際水平。

2.2.2 采礦權(quán)的資產(chǎn)價值

采礦權(quán)資產(chǎn)具有資本自我增值的特征，它可以吸附人力、實物裝備、技術(shù)等資本將礦產(chǎn)品，形成礦產(chǎn)品，進入下一輪的資本增值。采礦權(quán)的投資回報都依附于礦產(chǎn)資源。前期資本投入是形成采礦權(quán)的成本，它和采礦權(quán)資產(chǎn)價值是投入與產(chǎn)出的關(guān)系；這里要注意區(qū)分：采礦權(quán)價值和采礦權(quán)范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的價值。采礦權(quán)價值是這個權(quán)利的價值。采礦權(quán)范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的價值是整個礦產(chǎn)資源的價值，包含采礦權(quán)價值和運營采礦權(quán)中的各項資本投入。

按照當(dāng)前的礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金體系，對于國家來說，國家出讓的采礦權(quán)的資產(chǎn)價值主要是礦業(yè)權(quán)出讓收益。資源稅是和礦產(chǎn)品掛鉤的，因此是國家所有者權(quán)益。礦業(yè)權(quán)占用費是從礦業(yè)權(quán)使用費轉(zhuǎn)化而來的，實際是占用礦區(qū)土地和礦區(qū)地下空間的收費。

對于礦業(yè)權(quán)人來說，采礦權(quán)的資產(chǎn)價值主要是礦產(chǎn)品銷售價值減去礦產(chǎn)資源國家權(quán)益金體系征收的屬于國家的收入和企業(yè)在運營采礦權(quán)時的各項投入和支出，所余下的收益。當(dāng)然，這個價值肯定是高于采礦權(quán)出讓收益的，否則礦業(yè)權(quán)人就不會去競得采礦權(quán)。在采礦權(quán)出讓環(huán)節(jié)，政府和礦業(yè)權(quán)人是一個博弈的關(guān)系，政府拿得多，礦業(yè)權(quán)人就拿得少；反之，亦然。

具體來講，采礦權(quán)的資產(chǎn)價值包含二個方面。一是投資機會，即在資本充裕的情況下，為投資采礦權(quán)所支付的對價；當(dāng)資本緊缺時，這個對價可能是負(fù)的，如2000年前后，外資以資本出資投入貓嶺、博卡等金礦，中方以礦業(yè)權(quán)出資的控股比例都在30%以下。根據(jù)2017年確定的礦產(chǎn)資源權(quán)益金體系，投資機會已經(jīng)包含在礦業(yè)權(quán)出讓收益中。二是投資回報，包括一般資本回報和礦產(chǎn)資源超額回報，主要是利潤。

2.3 礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值的實現(xiàn)方式

國家出讓礦業(yè)權(quán)時，有一個礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值實現(xiàn)的考量。對于礦業(yè)權(quán)人轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)，則是出于意思自治。這里主要討論國家出讓礦業(yè)權(quán)時，礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，主要是兩大渠道。

一是評估基準(zhǔn)價。對于探礦權(quán)采礦權(quán)依附于礦產(chǎn)資源的價值，則根據(jù)傳統(tǒng)的礦業(yè)權(quán)評估的方法，評估礦業(yè)權(quán)的出讓的基準(zhǔn)價，介紹的方法都值得參考。

二是市場溢價。即在礦業(yè)權(quán)出讓一級市場上，通過拍賣、招標(biāo)、掛牌等競爭方式出讓，通過投資者互相競價，讓市場給出溢價。

3 中國礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)的政策定位及其發(fā)展

科斯指出，初始產(chǎn)權(quán)的設(shè)定影響資源配置效率，因為如果初始產(chǎn)權(quán)配置不是最優(yōu)的，由于產(chǎn)權(quán)流動需要交易成本，從而限制產(chǎn)權(quán)流動到最優(yōu)的水平。我國的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)定位在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，也經(jīng)歷了幾個階段的變化。

第一階段，沒有認(rèn)識到礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)價值。1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》通過審批無償授予探礦權(quán)采礦權(quán)，而且被授予者基本都是已經(jīng)開始工作的國有企業(yè)，實際上是極大的降低了初始產(chǎn)權(quán)的配置成本，同時未能給礦業(yè)權(quán)進行資產(chǎn)定價。正如曾紹金所說，在計劃經(jīng)濟條件下,礦產(chǎn)資源的勘查由國家投資完成,分配給礦山企業(yè)開采,采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓,礦業(yè)權(quán)無價值體現(xiàn)[15]。

第二階段，認(rèn)可采礦權(quán)的資產(chǎn)價值，但未認(rèn)可探礦權(quán)的資產(chǎn)價值。隨著1980年代后期“有水快流”政策的出臺，1990年代中期后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，民營經(jīng)濟的崛起，大量的私人資本乃至外資逐步進入礦業(yè)行業(yè)，這個時候還不給礦業(yè)權(quán)進行資產(chǎn)定價就不合適了。因此，1998年《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院241號令)首先提出要征收國家出資形成的礦產(chǎn)地的采礦權(quán)價款。同時，《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院240號)令提出以申請在先方式取得探礦權(quán)，對于探礦權(quán)的資產(chǎn)價值在政策上未予認(rèn)可。

第三階段，認(rèn)可有過前期投入的探礦權(quán)資產(chǎn)價值。此后，大量的探礦權(quán)被各類社會主體以申請在先的方式取得，產(chǎn)生了社會影響。2003年，《關(guān)于印發(fā)《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》的通知》(國土資發(fā)〔2003〕197號文件)，提出四種情形的探礦權(quán)要招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式授予，即：①國家出資勘查并已探明可供進一步勘查的礦產(chǎn)地；②探礦權(quán)滅失的礦產(chǎn)地；③國家和省兩級礦產(chǎn)資源勘查專項規(guī)劃劃定的勘查區(qū)塊；④主管部門規(guī)定的其他情形。充分肯定了有過前期投入的探礦權(quán)的資產(chǎn)價值。2004年，《關(guān)于進一步加強探礦權(quán)采礦權(quán)價款管理的通知》(國土資發(fā)〔2004〕97號)要求，招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的探礦權(quán)要征收價款。出讓資產(chǎn)肯定是要收費的。

第四階段，認(rèn)可低風(fēng)險礦產(chǎn)的探礦權(quán)資產(chǎn)價值，認(rèn)可做過工作的高風(fēng)險礦產(chǎn)的探礦權(quán)投資價值?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》(國土資發(fā)〔2006〕12號文)提出對第二類礦產(chǎn)(低風(fēng)險礦產(chǎn))探礦權(quán)、第一類礦產(chǎn)(高風(fēng)險礦產(chǎn))已進行過礦產(chǎn)勘查工作并獲可供進一步勘查的礦產(chǎn)地或以往采礦活動顯示存在可供進一步勘查的礦產(chǎn)地形成的探礦權(quán)，要進行招標(biāo)拍賣掛牌出讓。招標(biāo)拍賣掛牌出讓探礦權(quán)要征收價款。因此，國土資發(fā)〔2006〕12號文承認(rèn)了85種低風(fēng)險礦產(chǎn)和做過工作的71種高風(fēng)險礦產(chǎn)的探礦權(quán)的探礦權(quán)資產(chǎn)價值。

第五階段，認(rèn)可所有探礦權(quán)的資產(chǎn)價值。2017年，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，強調(diào)除協(xié)議出讓等特殊情形外，其他礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，由市場判斷勘查開采風(fēng)險，決定礦業(yè)權(quán)出讓收益[16]。出讓方式是礦業(yè)權(quán)出讓制度的核心，其實質(zhì)是礦產(chǎn)資源配置方式[17]。其他礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓，肯定了探礦權(quán)的資產(chǎn)價值。同年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》(國發(fā)〔2017〕29號)要求：“將現(xiàn)行只對國家出資探明礦產(chǎn)地收取、反映國家投資收益的探礦權(quán)采礦權(quán)價款，調(diào)整為適用于所有國家出讓礦業(yè)權(quán)、體現(xiàn)國家所有者權(quán)益的礦業(yè)權(quán)出讓收益?！边@兩個文件，實際上認(rèn)可了所有探礦權(quán)的資產(chǎn)價值。

4 啟示和建議

一是根據(jù)礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，建立礦業(yè)權(quán)出讓的基準(zhǔn)價制度。礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓的基準(zhǔn)價是礦業(yè)權(quán)出讓的底價，要結(jié)合各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、礦產(chǎn)品價值、市場供需形勢等情況綜合考慮制定。在礦業(yè)權(quán)出讓制度改革過程中，要加快推進試點地區(qū)制定協(xié)議出讓的基準(zhǔn)價。長期來看，對于探礦權(quán)還要根據(jù)一類礦產(chǎn)資源、二類礦產(chǎn)資源、三類礦產(chǎn)資源的分類，根據(jù)不同的礦產(chǎn)特征分別考慮礦產(chǎn)種類、勘查階段和地質(zhì)工作程度等，在一礦一評的基礎(chǔ)上，做到一礦一評價參數(shù)，推進礦業(yè)權(quán)出讓基準(zhǔn)價管理的精細(xì)化。

二是推進凈礦業(yè)權(quán)出讓，有效實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)資產(chǎn)上依附別的產(chǎn)權(quán)時，就會對礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)定價產(chǎn)生干擾因素，影響合理定價。如礦業(yè)權(quán)運行中用路、用水、用電、用地及礦區(qū)范圍的各類附著物，這些都是產(chǎn)權(quán)，有些還帶有“黑惡”性質(zhì)，都會影響到礦業(yè)權(quán)運營環(huán)境，進而影響礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)定價。許多國家設(shè)置了雜項許可證為礦業(yè)權(quán)人提供道路、管線、水等其他法律保障，土地法庭調(diào)處礦業(yè)權(quán)人和土地權(quán)人的糾紛。我國的礦業(yè)權(quán)法律法規(guī)體系沒有相關(guān)規(guī)定，因此，要通過推進凈礦業(yè)權(quán)出讓，保障市場實現(xiàn)充分競爭，從而有效實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值。

三是進一步完善出讓程序，促進礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值合理回歸。在當(dāng)前的礦業(yè)權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓中，探礦權(quán)掛牌出讓占探礦權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的97%，采礦權(quán)掛牌出讓占采礦權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的94.7%。實際上掛牌和拍賣相比，市場競爭的強度還是相對弱一些。但是交易成本會影響交易結(jié)構(gòu)，進而影響資源配置效率。這反映出我們的制度還需要進一步完善和細(xì)化，力爭做到先拍賣再掛牌，不斷擴大市場競爭，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。