精準(zhǔn)扶貧的公共服務(wù)邏輯

□錢思錦成

貧困問題是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題更是一個(gè)政治問題，亦是黨和國(guó)家一直深入關(guān)注的民生問題?！皵[脫貧困，走向富?！笔侵袊?guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)的要求，也是黨和國(guó)家一直以來的工作重點(diǎn)，更是全體中國(guó)人所期冀達(dá)成的目標(biāo)。對(duì)于中國(guó)扶貧工作，黨和國(guó)家一直本著“膽子大，步子穩(wěn)”的方法進(jìn)行，根據(jù)不同時(shí)期的貧困特點(diǎn)，黨和國(guó)家制定了卓有成效的扶貧政策并取得了舉世矚目的扶貧成就。但是隨著扶貧工作的深入，扶貧工作遇到新的挑戰(zhàn)。中國(guó)現(xiàn)在貧困人口較之30年前已經(jīng)驟減，但中國(guó)現(xiàn)今仍有幾千萬農(nóng)村貧困人口以“插花型”的狀態(tài)分布在廣闊的農(nóng)村地域?！安寤ㄐ汀钡呢毨丝诜植几窬质沟迷久嫦騾^(qū)域、縣域、甚至鄉(xiāng)域的扶貧方式已經(jīng)不再適用。同時(shí)，現(xiàn)在的貧困問題僅從經(jīng)濟(jì)扶貧入手已無過往的實(shí)效性?？墒屈h和國(guó)家就扶貧工作的目標(biāo)于《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中明確宣布將到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的7000萬貧困人口全部脫貧。脫貧工作的目標(biāo)和扶貧工作中的挑戰(zhàn)是黨和國(guó)家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中遇到的“兩難”。面對(duì)扶貧新難題，黨和國(guó)家提出了“精準(zhǔn)扶貧”作為扶貧新階段的攻堅(jiān)策略。

一、精準(zhǔn)扶貧是制度更是公共服務(wù)

2013年11月，習(xí)近平主席在湖南湘西考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念。習(xí)近平主席認(rèn)為：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！痹诖酥?，黨和國(guó)家通過一系列講話豐富了“精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧在扶貧工作中的地位。2013年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)[2013]25號(hào))從績(jī)效考核、精準(zhǔn)扶貧、干部駐村、資金管理、金融服務(wù)、社會(huì)參與 6個(gè)方面提出深化改革、創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制的要求，明確要求建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。國(guó)務(wù)院扶貧辦《關(guān)于印發(fā)〈建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案〉的通知》(國(guó)開發(fā)辦發(fā)[2014]30號(hào))和《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》(國(guó)開辦發(fā)[2014]24號(hào))兩個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制在全國(guó)正式啟動(dòng)實(shí)施。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在貴州召開的“部分省區(qū)市扶貧攻堅(jiān)與‘十三五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)”上再次強(qiáng)調(diào)“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，并提出“六個(gè)精準(zhǔn)”、“四個(gè)一批”等精準(zhǔn)扶貧工作思路和攻堅(jiān)計(jì)劃。“六個(gè)精準(zhǔn)”即為扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)?！八膫€(gè)一批”計(jì)劃即為通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，從而實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧。①黨和國(guó)家在扶貧工作中提及“精準(zhǔn)扶貧”的頻次極高體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”在政策上的支持。同時(shí)學(xué)界對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”的概念、內(nèi)容、實(shí)施措施、實(shí)施困境等方面都進(jìn)行了深入研究并認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”需要制度上的支持。汪三貴認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”作為一項(xiàng)扶貧策略需要有各方面聯(lián)動(dòng)的機(jī)制作為保證；②邢成舉、葛志軍提出精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的重要內(nèi)容；③趙曉峰認(rèn)為應(yīng)通過精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧體制機(jī)制的創(chuàng)新，構(gòu)建農(nóng)村貧困人口脫貧、致富的長(zhǎng)效機(jī)制，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)；④李鹍則認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)國(guó)家扶貧政策。精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)需要國(guó)家政策上的支持。⑤左停強(qiáng)調(diào)應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧過程中構(gòu)建一套行之有效的精準(zhǔn)化的扶貧治理體系，并在此之上來對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核進(jìn)行指導(dǎo)，將這幾個(gè)層面有效滲入到國(guó)家制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、扶貧治理和貧困地區(qū)、貧困戶、貧困人口的發(fā)展過程中。⑥陳成文從社會(huì)學(xué)視角來看，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是指政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等社會(huì)治理主體在相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用一定的物質(zhì)和精神手段，有計(jì)劃性地對(duì)特定的貧困區(qū)域及其貧困人口進(jìn)行幫助與扶持，以期達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益最大化的一種正向社會(huì)變遷過程。⑦當(dāng)今學(xué)界都一致認(rèn)為“精準(zhǔn)扶貧”需要宏觀上的制度支持，并從多學(xué)科的視角佐證了“精準(zhǔn)扶貧”為什么需要制度保證，以及如何在制度上保證“精準(zhǔn)扶貧”的良好實(shí)施。誠(chéng)然，任何好的政策都需要國(guó)家在政策上的支持和體制上的保障，“精準(zhǔn)扶貧”也需要。但是僅僅依靠國(guó)家政策上的支持和機(jī)制上的保障并不能保證“精準(zhǔn)扶貧”的有效實(shí)施。政策支持和機(jī)制保證都屬于制度層面的保障亦是宏觀理論層面的保障。而“精準(zhǔn)扶貧”只有落實(shí)到微觀層面才能真正達(dá)到“精準(zhǔn)扶貧”所需達(dá)成的效度，即需要在微觀層面上為精準(zhǔn)扶貧尋找支撐和動(dòng)力。對(duì)此，筆者認(rèn)為公共服務(wù)將有利于推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的施行。自阿瑪?shù)賮喩岢瞿芰ω毨Ю碚撝?，貧困的類別就從一維貧困轉(zhuǎn)向了多維貧困。產(chǎn)生貧困的原因變得復(fù)雜?；谪毨Мa(chǎn)生原因的不同區(qū)分出不同類別的貧困，如能力貧困、權(quán)利貧困、制度貧困、生態(tài)貧困等等。不同類別的貧困由于產(chǎn)生的原因不同，其扶貧著眼點(diǎn)也各有區(qū)別。能力不足所導(dǎo)致的貧困，需要通過提高貧困人口的能力進(jìn)行脫貧；權(quán)利缺乏的貧困人口需要保證其權(quán)利進(jìn)行扶貧；因制度不公或者缺乏制度保障而致貧的貧困人口需要政府建立良好的制度促進(jìn)脫貧等等。面對(duì)不同類別的貧困應(yīng)采取“對(duì)癥下藥”的扶貧方式解決。而“精準(zhǔn)扶貧”也是基于多種復(fù)雜類型貧困的現(xiàn)狀提出的。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，教育、工作、醫(yī)療、住房、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)是造成當(dāng)今中國(guó)貧困的主要因素。且教育、工作、醫(yī)療、住房、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)亦是國(guó)家公共服務(wù)的范疇。眾所周知，中國(guó)在公共服務(wù)提供方面仍存在不足，提高公共服務(wù)水準(zhǔn)和推進(jìn)公共服務(wù)均等化是黨和國(guó)家在公共服務(wù)工作方面的重點(diǎn)。加強(qiáng)公共服務(wù)提供主要就著眼于教育、工作、醫(yī)療、住房、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等方面。且依照“精準(zhǔn)扶貧”的理念，“對(duì)癥下藥”進(jìn)行扶貧就是要解決產(chǎn)生貧困的因素，即是要保障貧困人口獲得教育、工作、醫(yī)療、住房和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等幫扶。為此，加強(qiáng)公共服務(wù)的同時(shí)亦促進(jìn)了“精準(zhǔn)扶貧”的推進(jìn)。而且公共服務(wù)著眼于微觀層面，將更有利于解決造成貧困人口貧困的現(xiàn)實(shí)原因。為此，筆者提出“精準(zhǔn)扶貧”需要制度的支持更需要公共服務(wù)的保障。

二、精準(zhǔn)扶貧的公共服務(wù)均等化框架

(一)精準(zhǔn)扶貧治理與公共服務(wù)均等化主體的一致性

精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等各個(gè)方面。作為國(guó)家重要政策的施行者的政府在精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)起到引領(lǐng)和牽頭作用，并在宏觀層面上把握精準(zhǔn)扶貧。而在微觀層面上應(yīng)積極發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織甚至貧困人口的作用。首先，扶貧過程中需要輸送資源或者提供服務(wù)，輸送資源、提供服務(wù)屬于資源配置的范疇，應(yīng)當(dāng)有市場(chǎng)來配置。而由政府配置資源可能會(huì)導(dǎo)致極大的浪費(fèi)。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，很多駐村干部在下到貧困地區(qū)后不能精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶。其原因在于：1.駐村干部本身不了解貧困地區(qū)的情況；2.駐村干部難以真正放下“架子”；3.駐村工作是駐村干部額外的工作導(dǎo)致駐村干部對(duì)駐村工作的熱情不高。同時(shí)地方基層的扶貧工作者在扶貧工作中有可能會(huì)存在不公的可能，即人情扶貧。這就意味扶貧過程中需要設(shè)立監(jiān)督機(jī)制。而社會(huì)組織則可擔(dān)任精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督者。另外，作為精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的貧困人口應(yīng)脫離“被精準(zhǔn)扶貧”的心態(tài)，在精準(zhǔn)扶貧過程中發(fā)揮積極的主體作用。貧困人口不僅是精準(zhǔn)扶貧的扶貧對(duì)象更是精準(zhǔn)扶貧的體驗(yàn)者。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧所帶來的扶貧效果，貧困人口最有發(fā)言權(quán)。貧困人口在精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)當(dāng)充當(dāng)“建議者”。貧困人口對(duì)精準(zhǔn)扶貧的建議將有利于“精準(zhǔn)扶貧”治理機(jī)制的發(fā)展和完善。為此，筆者認(rèn)為僅以政府單一精準(zhǔn)扶貧難以精準(zhǔn)，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、貧困人口相互協(xié)調(diào)才能真正達(dá)到精準(zhǔn)扶貧。同樣，學(xué)界就精準(zhǔn)扶貧的施行主體也做了深刻的探究。同春芬、張浩認(rèn)為在精準(zhǔn)扶貧的扶貧機(jī)制上應(yīng)該形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)、社會(huì)以及貧困人口積極參與的“四位一體”的多元治理機(jī)制，形成“四位一體”的扶貧模式新格局；⑧陳成文從社會(huì)學(xué)角度分析，并且在引用多名西方社會(huì)學(xué)家對(duì)于主客體二元對(duì)立論的批判后，認(rèn)為任何組織和個(gè)人既是能動(dòng)者也是受動(dòng)者，因而精準(zhǔn)扶貧的主體并非唯一。陳成文認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的主體為政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織為主要精準(zhǔn)扶貧主體；⑨黃承偉認(rèn)為從 2004年開始政府所采取的一系列“多予、少取、放活”的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策措施，已經(jīng)是國(guó)家扶貧治理體系由過去單向的市場(chǎng)機(jī)制或政府治理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｍ?xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧多方力量、多種舉措結(jié)合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，并著重強(qiáng)調(diào)了社會(huì)力量在扶貧工作中的重要性。⑩這說明學(xué)界認(rèn)可精準(zhǔn)扶貧的施行主體的多元性。但在實(shí)踐中，精準(zhǔn)扶貧治理仍主要表現(xiàn)為“政府全包辦”狀態(tài)。“政府全包辦”的扶貧治理模式導(dǎo)致在扶貧過程中缺少精度、效度以及準(zhǔn)度。在扶貧物資的資源配置上，政府容易產(chǎn)生浪費(fèi)甚至“錯(cuò)配”。另外由于政府單一進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧而沒有外部監(jiān)管而出現(xiàn)損害貧困人口的自主性和排斥非貧困人口產(chǎn)生新的社會(huì)不公等問題。而為什么會(huì)出現(xiàn)“政府全包辦”現(xiàn)象呢？筆者認(rèn)為原因至少有兩點(diǎn)。第一是政府不愿意放權(quán)，導(dǎo)致其他扶貧主體無法“甩開膀子扶貧”。第二是理論到實(shí)踐存在著跨越的鴻溝。在扶貧理論中，扶貧主體應(yīng)該設(shè)定為政府、市場(chǎng)、社會(huì)以及貧困人口積極參與反貧困治理。但在實(shí)踐中，各個(gè)精準(zhǔn)扶貧主體對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的理念以及治理模式并不知悉，尤其是貧困者。貧困者面臨著巨大的生活壓力以及繁重的體力勞作根本無法積極參與到反貧困治理中來，另外許多貧困者因沒有足夠的知識(shí)素養(yǎng)而無法領(lǐng)會(huì)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)容，這也是精準(zhǔn)扶貧無法良好施行的重要原因。為此，筆者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的宣傳工作仍需要不斷加強(qiáng)。應(yīng)通過不斷深入貧困地區(qū)進(jìn)行宣傳以激發(fā)貧困者在反貧中的主體意識(shí)。對(duì)精準(zhǔn)扶貧的主體分析中筆者認(rèn)為政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及貧困者統(tǒng)一構(gòu)成了精準(zhǔn)扶貧治理體系中的主體。

接下來，筆者將探討公共服務(wù)均等化的主體。首先，公共服務(wù)是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義為目標(biāo)、以滿足社會(huì)公共需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)、覆蓋全社會(huì)的為社會(huì)公眾所共同享有的服務(wù)，因而具有公共利益的屬性。著眼于公共利益是公共服務(wù)的根本特征。而政府(國(guó)家)是公共利益的代表。政府權(quán)力的來源決定了政府是公共利益的代表。從盧梭的“社會(huì)契約論”中可知，政府的權(quán)力來源于人民部分自由和權(quán)利的讓渡。人民為了獲得和平的生存環(huán)境而互相以“契約”的形式做出必要的妥協(xié)和讓步，而建立了代表公共權(quán)益的政府，并賦予無上的權(quán)威。這說明政府權(quán)力的來源本質(zhì)上是全體人民所賦予的，這也說明了政府應(yīng)當(dāng)為全體人民的合法利益負(fù)責(zé)。因此，政府應(yīng)當(dāng)代表著公共利益。而“公共利益是判斷公共服務(wù)的內(nèi)在依據(jù)”，這意味著公共服務(wù)是承載公共利益的一種社會(huì)服務(wù)形式。為此，公共服務(wù)理應(yīng)由政府所提供。政府應(yīng)當(dāng)成為提供公共服務(wù)的主體。但是政府不能是公共服務(wù)的唯一主體。這基于以下幾點(diǎn)原因。第一，政府本身具有自益性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洪流里，任何主體都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的利益主體，政府自不例外。因此，政府不僅是公共利益的守護(hù)者同時(shí)也扮演著“理性的經(jīng)濟(jì)人”的角色。這就導(dǎo)致政府角色傾向的二元對(duì)立。這使得政府在利益選擇中出現(xiàn)了分裂。適格的政府應(yīng)該著重于公共利益，而政府的自益性使得政府會(huì)以“經(jīng)濟(jì)人”的身份偏向自身的利益。主要表現(xiàn)為政府部門享受了理應(yīng)提供給全體人民的公共服務(wù)，出現(xiàn)了公共利益部門化，甚至部門利益合法化的現(xiàn)象。并且出現(xiàn)政府部門所獲的正常公共服務(wù)高于其他部門的現(xiàn)象。第二，中國(guó)特有的“官本位”思想。自古以來，中國(guó)都流行這樣一句古諺“學(xué)而優(yōu)則仕”。除此之外，“士、農(nóng)、工、商”、“一人得道，雞犬升天”等俗語(yǔ)都體現(xiàn)了古代人們對(duì)“為官”的向往。而且中國(guó)二千多年來的封建社會(huì)歷史導(dǎo)致“官本位”思想的根基愈加雄厚?！爸信e為官”成為古代讀書人的執(zhí)念，這也導(dǎo)致出現(xiàn)“范進(jìn)中舉后發(fā)瘋”這樣的笑談。這種“官本位”思想作為中華文化的一部分傳遞至今。現(xiàn)在，“公務(wù)員”成為了中國(guó)青年最為青睞的職業(yè)，從而屢屢出現(xiàn)“萬人競(jìng)一崗”的現(xiàn)象。我國(guó)這種崇尚權(quán)力、唯權(quán)是尊的社會(huì)風(fēng)氣更加滋長(zhǎng)了“官本位”的意識(shí)。第三、中國(guó)政府長(zhǎng)期長(zhǎng)期以來“大包辦習(xí)慣”的慣性。中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”、“統(tǒng)購(gòu)包銷”等經(jīng)濟(jì)政策造成了中國(guó)政府“無所不包”的管理特性，這就使中國(guó)政府在國(guó)家和社會(huì)生活擁有了絕對(duì)的主導(dǎo)地位?！按蟀k”性質(zhì)下的政府對(duì)社會(huì)的一切資源具有絕對(duì)的支配權(quán)。除此之外，從近幾年來政府官員的腐敗案件數(shù)量表明中國(guó)政府內(nèi)部仍然存在些許問題。單一由政府提供公共服務(wù)可能會(huì)出現(xiàn)公共服務(wù)提供不均的現(xiàn)象。在公共服務(wù)均等化事業(yè)中，政府擁有絕對(duì)的權(quán)力容易導(dǎo)致“政府本位”，而“政府本位”就會(huì)帶來“政府失靈”，即出現(xiàn)公共服務(wù)提供缺失、提供不精準(zhǔn)、不到位等現(xiàn)象。以上原因說明中國(guó)公共服務(wù)均等化的主體不能僅僅只有政府。政府在公共服務(wù)均等化中應(yīng)該把錯(cuò)裝在政府身上的“手”拿掉，把行政干預(yù)的全能型政府改革成市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的有限型政府，把與民爭(zhēng)利的政府改革成面向公共利益的服務(wù)型政府。為此，除政府作為提供公共服務(wù)的主體之外，應(yīng)該讓市場(chǎng)、社會(huì)力量融入到公共服務(wù)均等化事業(yè)的發(fā)展中來。社會(huì)力量和市場(chǎng)成為公共服務(wù)的主體不僅能提高公共服務(wù)的效度、精度也可以達(dá)成公共服務(wù)均等化的價(jià)值最優(yōu)，更可以作為公共服務(wù)均等化事業(yè)上的監(jiān)督者，督促公共服務(wù)更快達(dá)成均等化。公共服務(wù)涉及多個(gè)方面，公共服務(wù)的提供不僅有社會(huì)福利更有基礎(chǔ)設(shè)施、公共物品等。而社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共物品并不是政府可以單一提供的。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共物品的建設(shè)和建造需要市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的參與。對(duì)于公共服務(wù)中市場(chǎng)主體的參與方面，我國(guó)曾做出有益的探索。在上世紀(jì)90年代，在公共服務(wù)領(lǐng)域曾嘗試過民營(yíng)化改革。但是這帶來了精英捕獲、社會(huì)排斥、公共服務(wù)非均等等不良后果。為此，近年來政府實(shí)施了政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，這致使政府財(cái)務(wù)責(zé)任的回歸。但政府購(gòu)買公共服務(wù)制度并非完美，監(jiān)管不足、評(píng)估機(jī)制缺乏仍然引來不利于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。為此，政府還需要進(jìn)一步完善購(gòu)買公共服務(wù)制度的相關(guān)配套機(jī)制，如實(shí)施機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等。在監(jiān)督機(jī)制方面，僅僅政府內(nèi)部監(jiān)督或許不夠，更應(yīng)該發(fā)揮社會(huì)組織、人民對(duì)政府公共服務(wù)的實(shí)施做監(jiān)督。同時(shí)政府所購(gòu)買得公共服務(wù)需要社會(huì)組織承接。為此，公共服務(wù)供給過程中需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的相互協(xié)作，以達(dá)到公共服務(wù)供給的最大化，并促進(jìn)公共服務(wù)均等化。

從以上論證，筆者發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化需要發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的合力，而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧同樣需要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)乃至社會(huì)等多方面的作用。無疑公共服務(wù)均等化與精準(zhǔn)扶貧的主體具有一致性。換句話說，當(dāng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體相互協(xié)作、良好發(fā)揮合力時(shí)既會(huì)促進(jìn)公共服務(wù)均等化發(fā)展，同時(shí)也會(huì)推動(dòng)“精準(zhǔn)扶貧”的實(shí)施。而在“社會(huì)成本”視角下的精準(zhǔn)扶貧政府的扶貧行為可以被視為一種公共服務(wù)產(chǎn)品。這更加說明精準(zhǔn)扶貧與公共服務(wù)均等化兩者具有緊密的聯(lián)系。為此，筆者認(rèn)為公共服務(wù)均等化將有利于推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)，而精準(zhǔn)扶貧的不斷實(shí)現(xiàn)將是促成公共服務(wù)均等化的內(nèi)在動(dòng)力。

(二)精準(zhǔn)扶貧的公共服務(wù)邏輯

1.精準(zhǔn)扶貧的界定

在阿瑪?shù)賮喩?，貧困問題的測(cè)量以單一的經(jīng)濟(jì)水平作為測(cè)量依據(jù)。而阿瑪?shù)賮啞ど凇敦毨c饑荒》和《以自由看待發(fā)展》中指出，貧窮產(chǎn)生的原因不僅僅是收入偏少的緣故，人的基本能力受到剝奪和機(jī)會(huì)的喪失才是導(dǎo)致貧困的重要原因，為此可以通過恢復(fù)和提升個(gè)人能力來避免貧困。在能力貧困論被提出后，測(cè)定貧困的標(biāo)準(zhǔn)從原先的單一測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獪y(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。測(cè)量貧困標(biāo)準(zhǔn)的多元化導(dǎo)致貧困類別的多樣化，亦能說明貧困問題的復(fù)雜。中國(guó)人口遭遇貧困的原因同樣是多樣且復(fù)雜的。主要表現(xiàn)為“因教致貧”、“因病致貧”、“因失業(yè)致貧”、“因網(wǎng)絡(luò)服務(wù)致貧”、“因生態(tài)保護(hù)致貧”等。面對(duì)不同原因?qū)е碌呢毨?，單一的?jīng)濟(jì)扶貧已無法適用于多元的貧困現(xiàn)狀。經(jīng)濟(jì)扶貧只是“授人以魚”，并不能從根本上解決貧困問題。要真正解決貧困問題，要“授人以漁”，即以“精準(zhǔn)扶貧”的方式進(jìn)行扶貧。筆者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的含義是通過精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口后精準(zhǔn)判斷貧困原因，并依據(jù)產(chǎn)生貧困的原因“對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)根治”，并以提高貧困人口能力和保障貧困人口權(quán)利的方式來保證貧困人口具有“抗貧”能力，以達(dá)到真正脫貧。上文分析，中國(guó)的貧困類型多種多樣，但實(shí)際上歸類主要體現(xiàn)為三種貧困，即體制貧困、權(quán)利貧困和能力貧困。而“精準(zhǔn)扶貧”就是要著力解決體制貧困、權(quán)利貧困和能力貧困。而公共服務(wù)既能夠在制度上提供扶貧保障，也能夠?yàn)楣裉峁?quán)利保障和能力支持。

2.公共服務(wù)是一種制度扶貧也是一項(xiàng)權(quán)利保障

一些學(xué)者常將公共服務(wù)正式制度安排追溯到英國(guó)1601年所頒布的《濟(jì)貧法》，雖然這部法律頒布之時(shí)的目的是穩(wěn)定因圈地運(yùn)動(dòng)而流移失所的窮人，但仍是社會(huì)救濟(jì)法制化最早的嘗試。而后《濟(jì)貧法》修訂后更是明確以國(guó)家立法的方式將社會(huì)救助規(guī)定為公民的合法權(quán)利更是政府應(yīng)盡義務(wù)。隨后公共服務(wù)制度發(fā)展從“剩余模式”發(fā)展為“制度模式”更是標(biāo)志著政府以制度化、立法化地方式強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)的責(zé)任。同時(shí)，新公共服務(wù)理論主張政府職能主要是“服務(wù)，而不是掌舵”?；诖丝芍?，公共服務(wù)的提供是政府應(yīng)履行的義務(wù)更是應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。同時(shí)，西方國(guó)家在公共服務(wù)方面立法更是以法律強(qiáng)制性的方式保障了公共服務(wù)的提供。為“公共服務(wù)”立法，不僅保證了公共服務(wù)對(duì)公民的提供，而且保障了公民的基本生活，在某種程度上提高了公民的“反貧”能力。在中國(guó)，公共服務(wù)涉及基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利、公共物品等方面，細(xì)化下來可分為公共基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等涉及到社會(huì)方方面面的服務(wù)。而在中國(guó)，教育、醫(yī)療、就業(yè)、生態(tài)、數(shù)字信息技術(shù)的缺乏和不足是產(chǎn)生貧困的主要原因。而公共服務(wù)能夠就教育、醫(yī)療、就業(yè)、生態(tài)、數(shù)字信息技術(shù)提供補(bǔ)充。同時(shí)，公共服務(wù)制度的確立本身有保障公民基本生活的作用。為此，公共服務(wù)制度能夠在制度上扶貧。另外，提供公共服務(wù)不僅是政府職能中的重要內(nèi)容，而且亦是政府應(yīng)盡義務(wù)。而權(quán)利與義務(wù)一般處于相對(duì)地位，政府提供公共服務(wù)是義務(wù)時(shí)即意味著政府所服務(wù)的對(duì)象享有公共服務(wù)的權(quán)利。而公民是政府服務(wù)的對(duì)象，則公民具有公共服務(wù)享有權(quán)。即公共服務(wù)是一項(xiàng)權(quán)利，能夠解決權(quán)利上的貧困。但是，中國(guó)的公共服務(wù)并沒有推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的發(fā)展。其原因在于中國(guó)的公共服務(wù)沒有通過立法保障，缺乏立法保障的公共服務(wù)在提供上出現(xiàn)了“精英捕獲”“偏差供應(yīng)”等現(xiàn)象，從而使得公共服務(wù)沒有被均等地提供給每個(gè)人。同時(shí)，沒有立法保障的公共服務(wù)亦不是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，主要表現(xiàn)為:當(dāng)公共服務(wù)無法獲得或者獲得不公時(shí)，公民無法通過正規(guī)的法律程序維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3.公共服務(wù)是一種能力支持

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨于二十世紀(jì)五十年代起提出并倡導(dǎo)了人力資本論。他認(rèn)為由教育、保健、人口流動(dòng)等投資所形成的人的能力提升和生命周期的延長(zhǎng)也是資本的一種形式。因此，舒爾茨得出了人力資源是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要原因這一結(jié)論。不僅如此舒爾茨還在《人力資本投資—一個(gè)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)》中，提出了貧困的根源在于人力資本的質(zhì)量。要擺脫貧困，必須提高人的知識(shí)技能和人素質(zhì)水平。阿瑪?shù)賮啞ど瑯右舶l(fā)現(xiàn)人力資本對(duì)于人們擺脫貧困的重要性。除此之外，阿瑪?shù)賮啞ど€認(rèn)為教育不足、醫(yī)療不足、就業(yè)不足等基本權(quán)利的不足會(huì)直接導(dǎo)致“可行能力”的不足。阿瑪?shù)賮啞ど凇敦毨c饑荒——論權(quán)利與剝奪》中指出“如果一個(gè)人沒有什么東西可以用于交換，就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中敗給那些有著較強(qiáng)需求但較強(qiáng)權(quán)利的人?！鄙€在《以自由看待發(fā)展》一書中提出，一個(gè)人之所以會(huì)貧困并不完全是因?yàn)槠淙狈ι唐罚且驗(yàn)槿狈Λ@得商品的能力和權(quán)利。在阿瑪?shù)賮啞ど挠^點(diǎn)中，人的“可行能力”的缺失也會(huì)導(dǎo)致貧困，即能力貧困。而且阿瑪?shù)賮啞ど撌龅摹翱尚心芰Α鄙婕暗膬?nèi)容較之舒爾茨“人力資本”所研究的方面更為廣泛。阿馬蒂亞·森最早從“能力”(capabilities)、“功能”(functioning)、“權(quán)利”(entitlements)等角度來討論貧困問題。他指出，一方面，不能把貧困僅僅看成是收入缺乏或者消費(fèi)水平低下，貧困的實(shí)質(zhì)是人們?nèi)狈Ω淖兤渖鏍顩r、抵御各種生產(chǎn)或生活風(fēng)險(xiǎn)、抓住經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和獲取經(jīng)濟(jì)收益的“能力”，或者他們的能力“被剝奪”了;另一方面，現(xiàn)代社會(huì)的貧困往往是與收入分配不平等相伴隨的“豐裕中的貧困”，即貧困人口無法平等地獲取或接觸到許多產(chǎn)品和服務(wù)(尤其是公共品)，不具備把這些產(chǎn)品轉(zhuǎn)化成效用的“功能”或“權(quán)利”。因此，對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)、測(cè)度和治理要超越單一的“收入或消費(fèi)”的維度，而應(yīng)該考慮更多的維度，包括平等的教育機(jī)會(huì)、平等的衛(wèi)生醫(yī)療條件、平等的社會(huì)保障安排、平等的獲取信息和技術(shù)的機(jī)會(huì)等。西方有句古諺叫做“天助自助者”，而中國(guó)人常會(huì)把他翻譯成“機(jī)會(huì)總是留給有準(zhǔn)備的人”。對(duì)此，筆者想問一個(gè)問題：什么是“有準(zhǔn)備的人”？其實(shí)有準(zhǔn)備的人就是可以抓住機(jī)會(huì)的人，而這種能抓到機(jī)會(huì)的人往往又會(huì)是有能力的人。為此，筆者認(rèn)為“能力”與“機(jī)會(huì)”存在著大致的正相關(guān)聯(lián)系。這就會(huì)帶來這樣的結(jié)論：有能力的人可以抓住更多的機(jī)會(huì)，而獲得更多機(jī)會(huì)的人會(huì)更容易獲得富裕的生活而擺脫貧困。而能力不足的人會(huì)失去機(jī)會(huì)而使生活趨于貧困。而公共服務(wù)中所提供的內(nèi)容，如義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保障、數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施提供等都能夠?yàn)楣裉峁┫鄳?yīng)的能力，如知識(shí)儲(chǔ)備、就業(yè)技能、身體素質(zhì)、數(shù)字技術(shù)使用等。為此，公共服務(wù)可以作為能力上的支持。而公共服務(wù)所能提供的能力支持能夠有效減少遭受能力貧困的人口。但正如阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為的基本的權(quán)利缺失往往會(huì)帶來能力的不足。由于中國(guó)仍未為“公共服務(wù)”立法，導(dǎo)致公共服務(wù)在中國(guó)沒有法律的保障，而公共服務(wù)沒有法律的保障即意味著公共服務(wù)不能作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。公民在公共服務(wù)方面沒有享有權(quán)即意味著公民在公共服務(wù)方面權(quán)利的缺失，而權(quán)利的缺失往往會(huì)帶來能力的不足。為此，公共服務(wù)理應(yīng)為公民提供能力支持，消解能力貧困，但實(shí)際上未能為公民提供能力支持。

從理論上，公共服務(wù)應(yīng)該對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施具有推動(dòng)作用，但實(shí)際上公共服務(wù)并未在推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧實(shí)施上發(fā)揮理想的效果。除了“公共服務(wù)”在立法上未跟上導(dǎo)致公共服務(wù)未能在精準(zhǔn)扶貧中提供制度保證、權(quán)利保障和能力支持之外，中國(guó)社會(huì)上存在的公共服務(wù)非均等也對(duì)推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施帶來了阻礙。

三、精準(zhǔn)扶貧的公共服務(wù)均等化缺失

公共服務(wù)非均等仍是中國(guó)社會(huì)下的呈現(xiàn)的普遍樣態(tài)。而中國(guó)的公共服務(wù)非均等主要從制度、能力、數(shù)字等方面體現(xiàn)出貧困。

(一)制度型貧困

中國(guó)在公共服務(wù)方面的制度型貧困主要是由城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等和區(qū)域公共服務(wù)非均等所造成的。城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等主要根源是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元分割的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)是國(guó)家現(xiàn)代化過程中常見的現(xiàn)象，我國(guó)也存在。造成中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要原因是制度原因。中國(guó)的城鄉(xiāng)二元分割現(xiàn)象涉及到民眾生活的方方面面，如戶籍、醫(yī)療、就業(yè)、教育、婚姻、社保等十幾種制度。而這些制度硬生生地劃清了城市與農(nóng)村，也從制度上拉開了城市和農(nóng)村的差距。能保證城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在的根源是戶籍制度。戶籍制度下嚴(yán)格控制了城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口。特別是現(xiàn)在社會(huì)中，很多農(nóng)民子弟在城市發(fā)展卻無法落戶。原因在于農(nóng)民子弟在城鎮(zhèn)落戶需要滿足相應(yīng)的條件。而條件缺失農(nóng)民子弟難以達(dá)到的。農(nóng)民子弟無法落戶就產(chǎn)生了一系列社會(huì)問題。如醫(yī)療報(bào)銷問題、農(nóng)民子弟子女上學(xué)問題、農(nóng)民子弟在城市務(wù)工的住房問題等等。由于戶籍制度下的城鎮(zhèn)和農(nóng)村分配利益不均導(dǎo)致事實(shí)上的城鄉(xiāng)不同戶籍的福利不均，福利不均主要體現(xiàn)為教育水準(zhǔn)不均、工資水平不均、社會(huì)保障不均、公共基礎(chǔ)設(shè)施不均等等。這些內(nèi)容的不均就是體現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民所獲得的公共服務(wù)非均等。另外制度型貧困表現(xiàn)為區(qū)域公共服務(wù)非均等。區(qū)域公共服務(wù)非均等主要體現(xiàn)為政府規(guī)劃下的不同區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略不平衡。改革開放以來，我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略中心偏向東部沿海城市。特別是鄧小平提出“讓一部分人先富起來，先富帶動(dòng)后富”的主張以后，國(guó)家集中全力幫扶東部沿海城市的發(fā)展，為東部沿海城市的發(fā)展提供了財(cái)力和政策等支持。在國(guó)家的助力下東部沿海城市在改革開放之后獲得了飛躍式的發(fā)展。由于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和政策長(zhǎng)時(shí)間傾斜于東部沿海城市帶來了東西部城市之間出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的分化?！胺只辈粌H表現(xiàn)為區(qū)域間的差異也表現(xiàn)為區(qū)域間民眾的差異。東部沿海地區(qū)的民眾在公共服務(wù)的獲得上較之于西部地區(qū)的民眾來說有著較大的優(yōu)越性。

(二)能力型貧困

能力型貧困主要是由于“可行能力”不足所導(dǎo)致的貧困。在阿瑪?shù)賮啞ど抢锬芰Σ蛔愣嗍怯苫緳?quán)利無法獲得保證造成的。中國(guó)也存在由于權(quán)利益不一致所導(dǎo)致的能力性貧困。中國(guó)能力型貧困主要是由各職業(yè)所享有的公共服務(wù)非均等所造成的。正是由于職業(yè)上的公共服務(wù)非均等而導(dǎo)致中國(guó)人對(duì)職業(yè)有一些固有看法?！吧鐣?huì)排斥”理論是1974年法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家勒努瓦在發(fā)表題為《被排斥群體:法國(guó)的十分之一人口》中提出的。勒努瓦認(rèn)為“被排斥者”指那些沒有被傳統(tǒng)的社會(huì)保障體系所覆蓋的人。而中國(guó)存在類似于“社會(huì)排斥”現(xiàn)象的“職業(yè)排斥”或“階層排斥”。在中國(guó)，職業(yè)被分了等級(jí)。中國(guó)人會(huì)把社會(huì)福利水平高、待遇好的職業(yè)稱之為“鐵飯碗”，而把社會(huì)福利水平低、待遇差的職業(yè)嗤之以鼻。這源于兩大原因，第一是歷史傳統(tǒng)原因，第二是由于不同職業(yè)享有非均等的公共服務(wù)。中國(guó)自古以來都是“官本位”的國(guó)家，“學(xué)而優(yōu)則仕”是古代中國(guó)讀書人都信奉的真理。進(jìn)入仕途成為一直以來中國(guó)讀書人光宗耀祖的重要選擇，至今仍是如此。在中國(guó)與黨、國(guó)家、政府相關(guān)的職業(yè)都是令中國(guó)人向往的職業(yè)。而且與黨、國(guó)家、政府相關(guān)的職業(yè)都需要通過考試、選拔入職，同時(shí)入職后會(huì)獲得“編制”。而有“編制”的工作就是中國(guó)人心中的“鐵飯碗”工作。由于“鐵飯碗”工作基本需要考試選拔，這就使得報(bào)考與“鐵飯碗”工作相關(guān)考試的考生人數(shù)極多。以公務(wù)員考試為例，每年中國(guó)的公務(wù)員考試人數(shù)都居高不下，甚至許多職位都出現(xiàn)了“萬人競(jìng)一崗”的現(xiàn)象。這既能體現(xiàn)出“公務(wù)員”職業(yè)的熱門，也讓人不禁反思導(dǎo)致“公務(wù)員熱”的原因是什么。其實(shí)，中國(guó)民眾熱衷于與黨、國(guó)家、政府相關(guān)的職業(yè)，除了受到中國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”思想影響外，還迫于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的影響。中國(guó)人之所以把與黨、國(guó)家、政府相關(guān)的職業(yè)稱之為“鐵飯碗”是因?yàn)楂@得這些工作的人能夠被提供良好的公共服務(wù)?！熬⒉东@”是當(dāng)今精準(zhǔn)扶貧中突出問題。而“精英捕獲”出現(xiàn)的原因在于“精英”較之于“貧困人員”有更多的基本權(quán)利，以致于“精英”有途徑占取原本屬于“貧困人口”的資源導(dǎo)致“精英捕獲”。擁有“鐵飯碗”的人群大多是政府人員、公共事業(yè)單位人員、國(guó)有企業(yè)人員等等。而政府人員、公共事業(yè)單位人員、國(guó)有企業(yè)人員不是公共服務(wù)的提供者就是公共服務(wù)的生產(chǎn)者。這使得這些人員在公共服務(wù)獲得方面更具有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)國(guó)家也為政府人員、公共事業(yè)單位人員、國(guó)有企業(yè)人員獲得更完善、穩(wěn)定的公共服務(wù)提供了保障。與政府人員、公共事業(yè)單位人員、國(guó)有企業(yè)人員相比，私營(yíng)企業(yè)人員、個(gè)體戶所獲得的公共服務(wù)就存在明顯的差距。這種公共服務(wù)上不均等會(huì)導(dǎo)致不同職業(yè)群體在遇到職業(yè)困難、身體疾病甚至發(fā)展瓶頸時(shí)所能具有的“風(fēng)險(xiǎn)防控”能力存在著差距。這種風(fēng)險(xiǎn)防控能力的差距就會(huì)致使具有良好風(fēng)險(xiǎn)防控能力的群體可以平安度過風(fēng)險(xiǎn)而缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控能力的群體就會(huì)因無法在風(fēng)險(xiǎn)中獨(dú)善其身而不得不遭遇貧困的境遇。而這種“風(fēng)險(xiǎn)防控”能力是由所獲得的公共服務(wù)水平體現(xiàn)的。所獲得的公共服務(wù)水平越高相應(yīng)的就可以承受更大的風(fēng)險(xiǎn)。而中國(guó)所存在的因職業(yè)不同而獲得公共服務(wù)水平不同正是影響一些群體“風(fēng)險(xiǎn)防控能力”的重要因素。而公共服務(wù)所提供給人們的“風(fēng)險(xiǎn)防控能力”正體現(xiàn)為人們遇到人生中潛在風(fēng)險(xiǎn)和困難后的應(yīng)對(duì)能力。為此，由于不同群體享受著并不一致的公共服務(wù)水平導(dǎo)致不同群體抵御風(fēng)險(xiǎn)和困難的能力不同。為此，筆者認(rèn)為由于公共服務(wù)在不同群體間存在著非均等導(dǎo)致不同人群抵御風(fēng)險(xiǎn)、困難的能力不同，即抵御貧困的能力不同。獲得較低公共服務(wù)水平的群體會(huì)更易收到身體疾病、就業(yè)失敗、發(fā)展瓶頸等情況的影響而致貧或者反貧，這也是中國(guó)一直以來返貧率居高不下的原因之一。

(三)數(shù)字型貧困

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代給人類帶來了便利亦帶來造成貧困的新要素。美國(guó)國(guó)家通訊與信息管理局在1995年發(fā)布了一份名為《在網(wǎng)絡(luò)中落伍:一項(xiàng)有關(guān)美國(guó)城鄉(xiāng)信息貧困者的調(diào)查報(bào)告》中提到“數(shù)字鴻溝”概念并為其做了界定。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)一步的發(fā)展后，人們對(duì)數(shù)字鴻溝的認(rèn)識(shí)有了更深入的發(fā)展。目前將以下幾方面作為影響數(shù)字鴻溝的重要因素。第一，信息通信基礎(chǔ)設(shè)施；第二，現(xiàn)代信息技術(shù)掌握程度；第三，信息通信服務(wù)需求；第四，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用運(yùn)用及使用程度。同時(shí)學(xué)界認(rèn)同數(shù)字鴻溝是在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下，信息主體間關(guān)于信息技術(shù)的擁有水平和使用能力的差距。從數(shù)字鴻溝下衍生出“數(shù)字貧困”的概念。數(shù)字貧困就是數(shù)字鴻溝中處于劣勢(shì)地位的人所遭遇到社會(huì)問題。周向紅認(rèn)為數(shù)字貧困是知識(shí)貧困或信息貧困的重要分支。但筆者認(rèn)為數(shù)字貧困不僅僅是知識(shí)貧困或信息貧困的重要分支，而是一種復(fù)雜的綜合性貧困類型。其原因在于數(shù)字貧困的產(chǎn)生原因具有多樣性。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:第一，因信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建造不足；第二，因?yàn)檎莆宅F(xiàn)代信息技術(shù)；第三，因無信息通信需求；第四，因互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用程度過低。這些因素都是導(dǎo)致數(shù)字貧困的變量。其中第一點(diǎn)屬于技術(shù)性貧困因素，而其他幾點(diǎn)都表現(xiàn)為教育不足而導(dǎo)致的知識(shí)貧困下的數(shù)字貧困或者是由主觀因素導(dǎo)致下的數(shù)字貧困。筆者認(rèn)為中國(guó)的技術(shù)性貧困主要是由網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)非均等所造成的。其中網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)非均等亦是產(chǎn)生數(shù)字貧困中的信息貧困的主要原因?；ヂ?lián)網(wǎng)下的社會(huì)又被稱之為信息化社會(huì)，其原因在于互聯(lián)網(wǎng)下會(huì)產(chǎn)生海量的信息。倘若網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)非均等就會(huì)帶來信息獲得上的非均等。獲得信息處于劣勢(shì)的人群則會(huì)面臨信息貧困的問題。為此，筆者認(rèn)為信息貧困亦是由于網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)非均等導(dǎo)致的。中國(guó)網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)非均等主要體現(xiàn)在區(qū)域網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)非均等和城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)非均等。在互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)下，信息即是機(jī)會(huì)，網(wǎng)絡(luò)即是資源。淘寶、阿里巴巴、支付寶將線下的商品交易轉(zhuǎn)到了線上。借助互聯(lián)網(wǎng)的平臺(tái)，許多網(wǎng)店都在經(jīng)營(yíng)中獲得豐厚利潤(rùn)。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的廣泛運(yùn)用促進(jìn)了大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，關(guān)于社會(huì)方方面面的信息都可以在網(wǎng)站上搜羅到。以前創(chuàng)業(yè)致富靠努力，現(xiàn)在創(chuàng)業(yè)致富看信息。獲得一手信息為脫貧致富獲得可能。但我國(guó)網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)存在著非均等化。其中體現(xiàn)最為明顯的是互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距。以下兩則新聞可以說明互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率區(qū)域間存在差距。西藏“十二五”規(guī)劃綱要指出，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快通信基礎(chǔ)設(shè)施和信息化建設(shè)，推進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)廣覆蓋，構(gòu)建寬帶融合信息網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)通信安全保障能力，提高信息資源共享能力，全面提高信息化水平。建設(shè)暢通、安全、可靠、高效的通信網(wǎng)絡(luò)。繼續(xù)實(shí)施移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋工程，完善2G通信網(wǎng)絡(luò)，大力推進(jìn)3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重要道路和景區(qū)(點(diǎn))實(shí)現(xiàn)2G網(wǎng)絡(luò)覆蓋，地市縣所在地城鎮(zhèn)和具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)3G網(wǎng)絡(luò)覆蓋。而浙江則在2012年就強(qiáng)調(diào)完善農(nóng)村信息通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村3G移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋水平。從這兩則新聞中，筆者看出西藏地區(qū)在“十二五”期間全區(qū)的2G還沒有達(dá)到完全覆蓋的程度，而浙江在“十二五”的第二年就已經(jīng)考慮提升農(nóng)村的3G覆蓋水平。明顯體現(xiàn)出西藏與浙江相比網(wǎng)絡(luò)的覆蓋率存在差距。同時(shí)浙江的這篇新聞中的“完善農(nóng)村信息通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村3G移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋水平”從側(cè)面上表明浙江地區(qū)農(nóng)村的3G網(wǎng)絡(luò)的覆蓋率較之浙江的城鎮(zhèn)存在差距。通過對(duì)比東西部?jī)蓚€(gè)具有代表性的省份的互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率可以看出中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)存在非均等。而網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)的非均等將是導(dǎo)致數(shù)字貧困、信息貧困的主要因素。

四、精準(zhǔn)扶貧的公共服務(wù)均等化缺失解決路徑

(一)制度型貧困解決路徑：取消戶籍制度，初步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的公共服務(wù)均等化

中國(guó)出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)有著深刻的歷史原因。中國(guó)在經(jīng)過百年近代屈辱史之后，終于在1949年10月1日建立了新中國(guó)。新中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在反思?xì)v史后，認(rèn)為“現(xiàn)代化”是社會(huì)主義中國(guó)的發(fā)展方向。而“現(xiàn)代化”的其中一個(gè)重要要素是“工業(yè)化”。而剛剛成立的新中國(guó)卻是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國(guó)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。為了推動(dòng)“工業(yè)化”進(jìn)程，黨和國(guó)家戰(zhàn)略性地提出“農(nóng)村支持城市”的政策。“農(nóng)村支持城市”的政策被提出后，大量的農(nóng)村資源被輸入到城市。此政策在促進(jìn)中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的同時(shí)也帶來了沉重的負(fù)面影響，即城市和農(nóng)村的差距在“農(nóng)村支持城市”的過程中被進(jìn)一步拉大。“農(nóng)村支持城市”政策還在政策層面上為城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)提供了合理性依據(jù)。同時(shí)，新中國(guó)剛建立后的社會(huì)保障制度中也存在著明顯的城鄉(xiāng)不均等政策。中國(guó)社會(huì)保障制度的建立，起步于新中國(guó)成立之后，是從 50年代初建立和發(fā)展的，是建立的城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障制度。這種制度表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口可以享受到較為全面的社會(huì)保障服務(wù)，而農(nóng)村人口所享受的只是低水平的社會(huì)保障利益。當(dāng)時(shí)，中國(guó)社會(huì)保障制度建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下。國(guó)家為了在低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)之上，維持城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就戰(zhàn)略性地降低了對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障水平。主要體現(xiàn)在城市里，國(guó)家財(cái)政表現(xiàn)為類似于西方“全民保障型”財(cái)政撥款，而在農(nóng)村財(cái)政只是在社會(huì)救濟(jì)等方面發(fā)生少量支出。從以上兩個(gè)事例可以看出，中國(guó)出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)有著深刻的歷史原因。同時(shí)，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還有現(xiàn)代的制度體系作為保障。與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有緊密聯(lián)系的制度有十多個(gè)，如戶籍制度、醫(yī)療衛(wèi)生保障制度、勞動(dòng)保障制度、社會(huì)保障制度、教育入學(xué)制度等等。這些制度中都存在明顯的城鄉(xiāng)“二元式”的規(guī)定。就是這些因素導(dǎo)致中國(guó)城鄉(xiāng)二元對(duì)立的格局積重難返。只有解決產(chǎn)生城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本原因，才能消除城鄉(xiāng)二元對(duì)立的格局。城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)之所以能出現(xiàn)是因?yàn)榇嬖凇俺擎?zhèn)人口”和“農(nóng)村人口”。一旦沒有“城鎮(zhèn)人口”和“農(nóng)村人口”的劃分，即去除了出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元對(duì)立產(chǎn)生的可能。而戶籍制度則是區(qū)分“城鎮(zhèn)人口”和“農(nóng)村人口”的重要制度。為此，筆者認(rèn)為戶籍制度是城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)的根本制度保證。一旦取消了戶籍制度，即消除了產(chǎn)生城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。一旦城鄉(xiāng)二元對(duì)立結(jié)構(gòu)消除，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)非均等問題自然得到解決。面對(duì)區(qū)域非均等問題，首先國(guó)家應(yīng)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中在發(fā)展東部沿海地區(qū)的同時(shí)，更應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)中西部地區(qū)的發(fā)展，逐漸拉近中國(guó)各地區(qū)間的差距，但拉近各地區(qū)間的差距并不是一蹴而就的。其次，黨和國(guó)家應(yīng)在各地區(qū)應(yīng)該均等化的公共服務(wù)。促使城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)均等化和區(qū)域間的公共服務(wù)均等化將是解決制度性貧困的主要途徑。

(二)能力型貧困解決路徑：樹立職業(yè)平等觀，基本達(dá)成職業(yè)間的公共服務(wù)均等化

正所謂“三百六十行，行行出狀元”，職業(yè)本身并沒有高低貴賤之分。任何職業(yè)的出現(xiàn)都表明著社會(huì)的某種需求。這亦表明任何職業(yè)的存在都有其存在的意義，而且在社會(huì)和諧發(fā)展中任何職業(yè)都是需要且不可或缺的。而中國(guó)民眾卻把職業(yè)劃分為三五九等。職業(yè)被劃分等級(jí)會(huì)直接導(dǎo)致在各職業(yè)中的人被劃分等級(jí)。當(dāng)民眾在職業(yè)中被劃分等級(jí)后就會(huì)極易導(dǎo)致“社會(huì)分層”。“社會(huì)分層”狀態(tài)下，各階層會(huì)因各自利益而產(chǎn)生對(duì)立，而不利于社會(huì)的建設(shè)和和諧的發(fā)展?；诖耍殬I(yè)平等觀應(yīng)當(dāng)被確立。同時(shí)中國(guó)民眾劃分職業(yè)等級(jí)的依據(jù)是基于不同職業(yè)下的人員所獲得的公共服務(wù)不一致。公共服務(wù)獲得水平高的職業(yè)即是中國(guó)民眾認(rèn)知中的“鐵飯碗”，而公共服務(wù)獲得水平低的職業(yè)即是中國(guó)民眾認(rèn)知中的“差職業(yè)”。而民眾為何向往“鐵飯碗”呢？是因?yàn)楂@得“鐵飯碗”工作的人們生活得更心安。由于不同職業(yè)的公共服務(wù)的獲得不同導(dǎo)致不同職業(yè)對(duì)于貧困的風(fēng)險(xiǎn)防控能力存在差距。例如，政府機(jī)關(guān)、國(guó)家事業(yè)單位的工作人員會(huì)比私人企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的工作人員更具有對(duì)貧困的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。為此要消除中國(guó)民眾傳統(tǒng)的職業(yè)觀念，除了要改變民眾的思想觀念外，更要消除職業(yè)間的公共服務(wù)差距。在保證職業(yè)間的公共服務(wù)均等化后，中國(guó)的能力性貧困的問題也會(huì)迎刃而解。

(三)數(shù)字型貧困解決路徑：“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略落到實(shí)處，基本創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)均等化

中國(guó)數(shù)字性貧困主要是由網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)非均等所造成的。網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)包含的內(nèi)容甚廣，包括網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等等。但網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)的前提是地區(qū)獲得有網(wǎng)絡(luò)覆蓋，即網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施健全。而中國(guó)存在較為嚴(yán)重的區(qū)域間互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率非均等和城鄉(xiāng)間互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率非均等的現(xiàn)象。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率非均等的問題，筆者認(rèn)為國(guó)家應(yīng)在全國(guó)各地區(qū)間、城鄉(xiāng)間加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。并逐漸保障地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)均等化。而國(guó)家提出的“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略正好契合“加強(qiáng)全國(guó)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施并促使網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均等化”的設(shè)想。2013年8月17日，中國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略實(shí)施方案，并對(duì)中國(guó)未來8年的寬帶發(fā)展目標(biāo)、路徑做了確立。這就意味著“寬帶中國(guó)”被上升為國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)也表明國(guó)家已將互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施作為公共服務(wù)中的重要內(nèi)容。在2016年8月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略及實(shí)施方案》。對(duì)此，國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)專門提出“‘寬帶中國(guó)’將有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。并且促進(jìn)公共服務(wù)均等化要求基于寬帶網(wǎng)絡(luò)提供遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)，延伸優(yōu)質(zhì)資源服務(wù)范圍，創(chuàng)新服務(wù)模式?！秉h和國(guó)家不僅將網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為公共服務(wù)中的重要內(nèi)容，還把網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施作為提供和完善公共服務(wù)的手段。同時(shí)筆者認(rèn)為：在“寬帶中國(guó)”戰(zhàn)略下，黨和國(guó)家將全面推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這不僅將促進(jìn)區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率非均等化的解決，還能逐漸實(shí)現(xiàn)全國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率均等化。理論的應(yīng)然性需要準(zhǔn)確的落實(shí)方能實(shí)現(xiàn)。為此，筆者認(rèn)為“寬帶中國(guó)”只有被實(shí)實(shí)在在的落實(shí)好，才能真正促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公共服務(wù)均等化的發(fā)展。

五、結(jié)論

國(guó)家推動(dòng)“精準(zhǔn)扶貧”不僅要強(qiáng)調(diào)體制、機(jī)制、政策等等宏觀制度層面的保障，更要尋找促使“精準(zhǔn)扶貧”良好實(shí)施的微觀動(dòng)力因素。而公共服務(wù)能為保障“精準(zhǔn)扶貧”的實(shí)施提供動(dòng)力?！熬珳?zhǔn)扶貧”強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識(shí)別貧困，“扶真貧，真扶貧”。而“精準(zhǔn)扶貧”中的“扶貧”則是強(qiáng)調(diào)“就產(chǎn)生貧困的原因”精準(zhǔn)扶貧。而公共服務(wù)的內(nèi)容正好能夠覆蓋中國(guó)的主要貧困類型。同時(shí)公共服務(wù)能夠保障貧困人口的基本權(quán)利和提高貧困人口自身的素質(zhì)和能力。但中國(guó)的公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀導(dǎo)致公共服務(wù)不能有效推動(dòng)“精準(zhǔn)扶貧”的發(fā)展。中國(guó)的公共服務(wù)非均等導(dǎo)致了制度性貧困、能力性貧困和數(shù)字性貧困。而促使公共服務(wù)均等化將有利于解決三大類主要的貧困問題，也將促進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”的推進(jìn)。

注釋：

①楊圓圓、劉彥隨、張紫雯：《基于典型調(diào)查的精準(zhǔn)扶貧政策創(chuàng)新及建議》，《中國(guó)科學(xué)院院刊》，2016年第3期。

②汪三貴：《論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期。

③葛志軍、邢成舉：《精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋--基于寧夏、銀川兩個(gè)村莊的調(diào)查》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015年第5期。

④趙曉峰、邢成舉：《農(nóng)民合作社與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同發(fā)展機(jī)制構(gòu)建、理論邏輯與實(shí)踐路徑》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題(月刊)》，2016年第4期。

⑤李鹍：《論精準(zhǔn)扶貧的理論意涵、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與路徑優(yōu)化--基于對(duì)廣東省和湖北恩施的調(diào)查比較》，《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2015年第8期。

⑥王宇、李博、左停：《精準(zhǔn)扶貧的理論導(dǎo)向與實(shí)踐邏輯--基于精細(xì)社會(huì)理論的視角》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2016年第5期。

⑦陳成文、廖歡：《精準(zhǔn)扶貧：一個(gè)概念的社會(huì)學(xué)意義及其政策啟示》，《開發(fā)研究》，2016年第4期。

⑧同春芬、張浩：《"互聯(lián)網(wǎng) + "精準(zhǔn)扶貧：貧困治理的新模式》，《世界農(nóng)業(yè)》，2016年第8期。

⑨陳成文、廖歡：《精準(zhǔn)扶貧:一個(gè)概念的社會(huì)學(xué)意義及其政策啟示》，《開發(fā)研究》，2016年第4期。

⑩黃承偉、覃志敏：《論精準(zhǔn)扶貧與國(guó)家扶貧治理體系建構(gòu)》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第1期。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 西奧多·W·舒爾茨.人力資本投資—教育和研究的作用[M].商務(wù)印書館，北京：1990.

[3] 阿瑪?shù)賮?森著.以自由看待發(fā)展[M].任賾、于真等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，北京：2002.