特許經(jīng)營協(xié)議中的消費者權(quán)益保護分析
——以公用事業(yè)領(lǐng)域為視角

郭 林 雄

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院, 北京100088)

一、 問題的提出

特許經(jīng)營市場準(zhǔn)入是指國家為尋求合格的公共產(chǎn)品提供者,由政府或其授權(quán)機關(guān)根據(jù)既定標(biāo)準(zhǔn)和程序控制民營資本進入市政公用行業(yè)的制度[1]。這一領(lǐng)域涉及關(guān)乎國計民生的國土、環(huán)保、住房、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、能源等,政府與企業(yè)依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》(下文簡稱《行政許可法》)第十二條第2款規(guī)定,在這些領(lǐng)域設(shè)定的行政許可范圍內(nèi),簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議。

我國目前公用事業(yè)特許經(jīng)營適用的規(guī)范性文件是國家原建設(shè)部2004年頒布的部門規(guī)章《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(下文簡稱《辦法》),以及自2015年6月1日起施行的由國務(wù)院多部委聯(lián)合頒布的部門規(guī)章《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(下文簡稱《管理辦法》)?！掇k法》和《管理辦法》除了在該領(lǐng)域法律法規(guī)依據(jù)位階過低之外,均未有《行政許可法》第三十六條規(guī)定的“發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的,應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見”這一條款,只是專注于對申請人的資格審查。

現(xiàn)行特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的規(guī)定,在政府與企業(yè)簽訂協(xié)議過程中,排除了消費者的知情權(quán)與參與權(quán),直接會導(dǎo)致《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》(下文簡稱《消費者保護法》)第三十條、第三十一條之規(guī)定的立法目的落空,也會導(dǎo)致消費者只能被動地接受服務(wù),不能在協(xié)議簽訂階段了解背景,也不能及時維護自身的權(quán)益。而在協(xié)議簽訂之后,雖然規(guī)范中提到消費者對服務(wù)提供方履行協(xié)議具有監(jiān)督權(quán),但事實也不容樂觀。2003年深圳市就已經(jīng)在水務(wù)、燃?xì)獾裙檬聵I(yè)領(lǐng)域進行了引進戰(zhàn)略投資者的市場化改革,然而在其后較長的一段時間,很多深圳市民仍然認(rèn)為水費及煤氣費是交給政府的?？梢?事后監(jiān)督并非是充分實現(xiàn)消費者知情權(quán)、參與權(quán)的有效途徑。

二、 現(xiàn)狀分析

對于公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中的消費者權(quán)益保護,直接規(guī)制該領(lǐng)域的規(guī)范性文件存在不足,消費者知情權(quán)、參與權(quán)得不到充分保障。

1. 規(guī)范性文件存在不足

直接規(guī)制公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的規(guī)范性文件有《辦法》與《管理辦法》,鑒于特許經(jīng)營涉及的事務(wù)是關(guān)系到國計民生的公用事業(yè),是與社會大眾日常生活密切相關(guān)的事務(wù),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定,通過法定程序?qū)嵤?亦或通過充分調(diào)研制定針對性法律,而不應(yīng)僅由部門規(guī)章決定。具體來說,某項公用事業(yè)是否應(yīng)采取特許經(jīng)營模式必須由國家權(quán)力機關(guān)來決定,至少也應(yīng)當(dāng)通過授權(quán)立法的形式進行規(guī)范。行政機關(guān)不得僅憑行政組織法上的規(guī)定就擅自采取民營化的行動[2]。而《辦法》與《管理辦法》直接對有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等事項進行規(guī)定,顯然與《行政許可法》第十四條和第十五條之規(guī)定沖突,其合法性不足,且對消費者權(quán)益保護采取了漠視的態(tài)度。

《辦法》與《管理辦法》中對政府管制權(quán)限的分配、管制責(zé)任的分工、管制方法和手段的運用規(guī)定模糊,多用“主管部門”“根據(jù)各自職責(zé)”等抽象名詞進行概括,綜合反映出對民營企業(yè)管制的部門不明、權(quán)限不分、職責(zé)不清,從而使該行業(yè)缺乏有效管制。因為管制的缺位,導(dǎo)致提供服務(wù)的企業(yè)能夠在城市公用事業(yè)民營化中有機可乘、有隙可鉆,在價格、產(chǎn)量和質(zhì)量等方面產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)呢?fù)面效應(yīng),這些實質(zhì)上都是政府缺乏有效管制的外在表現(xiàn)[3]。規(guī)范性文件對政府管制這一保護消費者權(quán)益的核心內(nèi)容規(guī)定模糊、不合理,實質(zhì)上落空了《消費者保護法》第三十一條“由政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政機關(guān),從而保護消費者權(quán)益”的規(guī)定。

2. 對消費者權(quán)利的漠視

《辦法》與《管理辦法》只規(guī)定了提供服務(wù)方在實施過程中的監(jiān)督權(quán),對于特許經(jīng)營協(xié)議簽訂過程中消費者基本的知情權(quán)與參與權(quán),均予以回避。而不規(guī)定消費者基本的知情權(quán)與參與權(quán)的后果是:①企業(yè)會利用信息偏在的優(yōu)勢地位謀私利而侵犯消費者權(quán)益;②消費者對協(xié)議細(xì)節(jié)特別是技術(shù)性細(xì)節(jié)難以掌握,使得事后監(jiān)督難以實現(xiàn);③消費者對協(xié)議具體談判過程尤其是議價過程不了解,往往認(rèn)為“聽證會就是漲價會”,不利于協(xié)議本身的實施。

有的學(xué)者認(rèn)為企業(yè)可能會追求利潤最大化而降低質(zhì)量或者擅自提價,并且,政府亦可能會與企業(yè)合謀,縱容企業(yè)利潤最大化的行為,疏于對企業(yè)的監(jiān)督與約束,使廣大消費者利益臨危[4]。由于公用事業(yè)的民生必需性和壟斷性,以及客觀存在著信息偏在、消費者分布廣泛缺乏統(tǒng)一組織等因素,消費者在議價過程中自然處于弱勢地位,使得消費者群體難以有效而經(jīng)濟地實施維權(quán)措施。

比如,在污水排放的治理、難以降解的生活垃圾處理等涉及到消費者切身利益的環(huán)保領(lǐng)域,消費者通過類似于委托授權(quán)的形式,讓專業(yè)企業(yè)進行處理;但是,由于消費者多非專業(yè)人士,難以掌握專業(yè)的檢測手段,難以形成有效制約企業(yè)治污效果的評價機制;所以,一般而言,評估企業(yè)治污服務(wù)效果的目的難以實現(xiàn),即消費者群體難以通過對治污服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督對經(jīng)營者進行直接的制約。而事后監(jiān)督的難以實現(xiàn),使原本地位弱勢的消費者更加缺乏監(jiān)督企業(yè)的法律手段,增加了某些不良企業(yè)謀私的可能性。

如果規(guī)范性文件對消費者的知情權(quán)、參與權(quán)在協(xié)議中有合理的規(guī)定,也有利于企業(yè)服務(wù)的提供與政府工作的展開。以北京市公交地鐵調(diào)價聽證會為例[5],該會的兩種方案均為提升票價,但因經(jīng)過充分的聽證說明,全體代表一致投票贊成漲價這一核心會議內(nèi)容。民眾經(jīng)過網(wǎng)上參與等途徑,充分了解漲價的原因與會議的過程,也基本滿意方案結(jié)果,這不僅利于政府與企業(yè)工作的展開,避免了“聽證會就是漲價會”的誤解,更有利于公共服務(wù)在實施過程中獲得消費者的積極配合,降低運行管理成本。

三、 解決途徑分析

針對問題,需要提出解決的途徑,從而切實維護在公用事業(yè)領(lǐng)域簽訂的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中的消費者權(quán)益,但是,也要切忌“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”,要理順政府與企業(yè)合作與分工的關(guān)系。

1. 落實現(xiàn)行法律

在我國公用事業(yè)市場化改革的進程中,中央是指導(dǎo)者、宏觀管理者,地方則是具體執(zhí)行者,事權(quán)在地方[6],并且公用事業(yè)領(lǐng)域行業(yè)龐雜,進行統(tǒng)一規(guī)定,顯然不切實際。因此,現(xiàn)實情況下,筆者認(rèn)為,可以通過修改法律,將公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議明文納入到《行政許可法》中,通過《行政許可法》的程序約束,擴大利害關(guān)系人的定義解釋,從而實現(xiàn)消費者在協(xié)議簽訂之初的知情權(quán)、參與權(quán)。有了該法的原則性規(guī)定,下位法再根據(jù)各地實情,在嚴(yán)格遵守法律優(yōu)位、法律保留的原則下,制定相應(yīng)的實施細(xì)則。

在我國公用事業(yè)民營化的過程中,關(guān)鍵問題在于有效的法律監(jiān)管,通常包括市場準(zhǔn)入和定價。目前通行的主要市場準(zhǔn)入方式有通過招標(biāo)來確定服務(wù)企業(yè)。其中要害是招標(biāo)程序,程序設(shè)置中要防止官商勾結(jié)把行政特許視為謀利的工具和特權(quán)。具體而言,要確保消費者群體有代表參與招標(biāo)程序;應(yīng)逐步實現(xiàn)由消費者群體本身,通過集體投票或代表投票的方式,自主從投標(biāo)企業(yè)中選取中標(biāo)企業(yè),而政府在該過程中扮演招標(biāo)平臺的角色,對消費者群體僅進行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)與相關(guān)政策解讀。

在定價環(huán)節(jié),鑒于公用事業(yè)是以公共利益為出發(fā)點,將公共事業(yè)的經(jīng)營權(quán)特許給公民、法人或其他組織的初衷是希望他們能為廣大的消費者提供良好的公共產(chǎn)品,因此,作為回報,企業(yè)應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)合理的利潤,但不能是影響到消費者權(quán)益的暴利。所以,政府應(yīng)當(dāng)在其中適時根據(jù)市場形勢,通過價格調(diào)控的手段確保定價合理。價格調(diào)控的難度在于既要維護公共事業(yè)的公共性特點,又要允許企業(yè)合理利潤的存在,需要在兩者間找到平衡點。

有的學(xué)者通過分析中國電信香港上市過程中價格調(diào)整反映出的我國監(jiān)管系統(tǒng)的脆弱,認(rèn)為我國對公用事業(yè)的監(jiān)管還缺乏一種全面的制衡機制。因此,在該機制建立前,通過對現(xiàn)行法律的修改是一種過渡的解決措施,若從根本上解決該問題,需要經(jīng)過一定的實踐與分析,結(jié)合國內(nèi)外有益經(jīng)驗,制定一部新的法律,明確監(jiān)管的部門、監(jiān)管的職責(zé)及消費者在協(xié)議簽訂與履行的各階段的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

2. 協(xié)調(diào)相關(guān)主體關(guān)系

傳統(tǒng)意義上的公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議,更多表現(xiàn)為政府與企業(yè)之間的協(xié)議,事實上僅從協(xié)議的權(quán)利方與義務(wù)方分析,協(xié)議文本中的權(quán)益義務(wù)方也是政府與企業(yè)兩方。然而,享有協(xié)議中規(guī)定的公用事業(yè)服務(wù)權(quán)利的是消費者。因此,即使消費者一方在現(xiàn)階段仍難以派出代表抑或通過消費者協(xié)會直接參與到協(xié)議的簽訂過程中,但基于群體性糾紛處理效率的考慮,行政權(quán)仍應(yīng)當(dāng)在保障離散性弱勢群體權(quán)益方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用[7]。即政府除了履行行政職權(quán)之外,還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)消費者代表一職。因為目前尚無消費者代表制度確保消費者在協(xié)議簽訂過程中能夠有獨立代表參與,因此暫由政府代為履行。而作為消費者代表,應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)被代表者的意志,具體實施措施,可以借鑒《政府制定價格聽證辦法》的第七條至第十四條之規(guī)定。在協(xié)議協(xié)商簽訂過程中,對涉及消費者重大利益的事項,政府可以舉辦相應(yīng)的聽證會,消費者通過自愿報名、隨機抽選的方式參與其中,政府在充分提取消費者意見后再行決策。

有的學(xué)者指出,部分公用事業(yè)領(lǐng)域參與企業(yè)的意圖是獲得巨大的利潤回報。它們一旦獲得特許經(jīng)營權(quán),逐利的市場本性將使其不惜以犧牲公共利益的方式獲取更大的利潤空間[8]。這一方面是部分企業(yè)惡性逐利性的表現(xiàn),另一方面也是消費者在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議簽訂過程中弱勢地位導(dǎo)致的。就此,有的學(xué)者指出,相對發(fā)達國家的公用事業(yè)規(guī)制通常有兩個顯著特點:一是存在具有獨立利益的消費者集團、供應(yīng)者集團、監(jiān)管機構(gòu)和立法機構(gòu),這些利益集團相互制約,最終達到規(guī)制的均衡;二是立法和改革的公開辯論及監(jiān)管過程的公開化使各種利益集團有了影響立法和決策的通道[9]。

消費者群體在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中,與企業(yè)相對,維護自身權(quán)益的重要措施即是具有一定的制約手段,知情權(quán)、參與權(quán)更大意義上是消費者針對政府提出的權(quán)利訴求手段。而相對于企業(yè),在現(xiàn)行制度下,除了實施過程中的監(jiān)督權(quán)外,也并非缺乏有效的制約手段,根據(jù)《消費者保護法》第三十七條第七款與第八款之規(guī)定,對于企業(yè)損害消費者權(quán)益的行為,消費者協(xié)會可以提起訴訟、支持消費者訴訟及通過大眾傳媒予以揭露、批評。但是事實上,在特許經(jīng)營權(quán)這一類協(xié)議中,筆者尚未搜尋到消費者協(xié)會提起訴訟的案例,而激活消費者協(xié)會的法定職能,特別是對于公用事業(yè)領(lǐng)域提起訴訟的職能是制約企業(yè)的重要手段。

消費者團體具有分散性的特點,從理性經(jīng)濟人角度分析,對于公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營協(xié)議即使提起訴訟,其時間成本、人力成本也是消費者個體很難承受的。同時,訴訟的企業(yè)方,一般而言,相較消費者一方經(jīng)濟實力更為雄厚,也加劇了消費者一方在訴訟中的劣勢地位。因此,具有法定提起訴訟職能的消費者協(xié)會,代為提起訴訟就顯得尤為重要。

對于消費者代表參與聽證會維護消費者權(quán)益這一行為應(yīng)當(dāng)給予肯定和鼓勵,并且可以通過經(jīng)濟手段予以激勵。參會消費者代表的發(fā)言權(quán)應(yīng)當(dāng)受到保障,發(fā)表的反對意見也應(yīng)當(dāng)如實記載,并進行公開,從而確保消費者代表確實、有效履責(zé)。此外,消費者代表的行為也應(yīng)當(dāng)受到約束,他們參加聽證會是受廣大消費者的委托,通過消協(xié)的代表選拔規(guī)制和程序選出。消費者協(xié)會應(yīng)當(dāng)公開選拔的標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果;公開消費者代表的姓名、工作單位、收入情況、聯(lián)系方式等有關(guān)資料;消費者代表的工作,不涉密部分也應(yīng)當(dāng)主動公開。這樣才能杜絕“被代表”“聽證專業(yè)戶”“身份造假”等不良現(xiàn)象。

3. 合理改進建議

公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議在不能窮盡所有可能發(fā)生情形的前提下,如果出現(xiàn)協(xié)議確實未包含,且難以找到補充條款的,應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)最終的責(zé)任。即根據(jù)德國學(xué)者的觀點:國家在部分領(lǐng)域放棄了直接完成公共任務(wù)的責(zé)任,將之轉(zhuǎn)交給私人部門,而私人履行公共任務(wù),并非意味著國家責(zé)任的解除,為保證公共服務(wù)的質(zhì)量不因市場主體片面追求利益最大化而受到不利影響,國家需承擔(dān)起相應(yīng)的擔(dān)保責(zé)任[10]。這樣才不會使得公共利益因協(xié)議本身規(guī)定問題出現(xiàn)受損的情形。

為了維護公共利益,也是基于國家擔(dān)保責(zé)任而應(yīng)對權(quán)利義務(wù)進行配平的需要,對未經(jīng)協(xié)議規(guī)定,而實踐中出現(xiàn)的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)由國家享有。這里的國家享有,不是狹義的政府享有,而是政府與公民共享,這是因為,公民作為消費者一端,是服務(wù)的最終接受者,是當(dāng)然的利害關(guān)系方,也是公共利益的重要組成部分。這里的國家享有,并不排除行使權(quán)上的讓公民參與進來,除了政府這一當(dāng)然的國家代表之外,公民也是行使該權(quán)利的重要部分。

現(xiàn)行的法律法規(guī)只規(guī)定了公民對協(xié)議實施的監(jiān)督權(quán),公民與企業(yè)對協(xié)議變更或者靈活適用缺少溝通渠道。而在協(xié)議具體實施過程中,難免遇到政府、企業(yè)及公民群體本身難以預(yù)料的情形發(fā)生,在國家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的同時,如果只是發(fā)生協(xié)議實施方式不適宜等情形,不涉及到協(xié)議根本目的變更,且能夠由市場自我調(diào)節(jié)完善時,可由市場主體,即消費者與企業(yè)自行協(xié)商解決。即根據(jù)《消費者保護法》第三十七條第五款之規(guī)定,通過消費者投訴等方式,由消費者協(xié)會與企業(yè)就具體事項進行協(xié)商。

四、 結(jié) 語

特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議是行政合同的一種類型,而行政合同作為非權(quán)力性的行政文件,在實踐中已起到促進行政民主化、提高行政效率等作用,且越來越傾向于被用作調(diào)整和引導(dǎo)經(jīng)濟活動的工具。因此,其發(fā)展的潛力無疑是極大的。然而,目前仍然缺乏有效的途徑讓協(xié)議體現(xiàn)民意,實踐中更多地表現(xiàn)為政府與企業(yè)之間的協(xié)議,形成了一個閉路系統(tǒng),而該系統(tǒng)服務(wù)的最終對象卻僅被授予形式上的監(jiān)督權(quán),這無疑是不科學(xué)、不合理的。

筆者通過檢視現(xiàn)狀,分析問題,提出一定的改進建議,希望引起實務(wù)界與理論界對公用事業(yè)領(lǐng)域特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議中消費者權(quán)益保護的關(guān)注與思考,從而更好地維護特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議,更好地保障消費者權(quán)益。