供給側(cè)改革視域下我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)中的供需適配矛盾與解決對(duì)策

鄭 冕

(廣西師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院, 廣西 桂林 541000)

我國(guó)是世界老年人口大國(guó),根據(jù)《國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究》預(yù)測(cè),到2035年老年人口將增長(zhǎng)到4.18億,年均增長(zhǎng)突破千萬(wàn)[1]。2015年我國(guó)提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”,旨在全面調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),努力實(shí)現(xiàn)各種要素的最優(yōu)配置,而當(dāng)下養(yǎng)老結(jié)構(gòu)供需失衡的困境已開(kāi)始顯現(xiàn)。想要從根本上使養(yǎng)老服務(wù)得到數(shù)量和質(zhì)量的提升,就需要從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手,解決供需適配錯(cuò)位問(wèn)題,真正實(shí)現(xiàn)老年人“老有所養(yǎng),病有所醫(yī)”。

一、 我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)實(shí)需求狀況分析

1. 城市居家養(yǎng)老服務(wù)需求龐大,涵蓋幾乎所有老齡化人群

受傳統(tǒng)文化思想的影響,我國(guó)“養(yǎng)兒防老”的觀念深入人心,即使生活在城市之中,絕大多數(shù)老年人及其子女仍愿意選擇“居家養(yǎng)老”這一模式,前幾年的“養(yǎng)老房產(chǎn)”多地遇冷從另一個(gè)角度證明了這一點(diǎn)。

近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化速度的進(jìn)一步加快,城市老齡人口增長(zhǎng)迅速。我國(guó)從1999年進(jìn)入人口老齡化社會(huì)以來(lái),截至2017年年底,60歲及以上老年人口有2.41億,占總?cè)丝诘?7.3%。預(yù)計(jì)2050年前后,老年人口數(shù)將達(dá)到4.78億的峰值,占全國(guó)總?cè)丝诘?4.9%[2]。由于城市的醫(yī)療衛(wèi)生條件在很大程度上優(yōu)于農(nóng)村,而且老人進(jìn)城養(yǎng)老也更方便子女,在這種現(xiàn)實(shí)條件下,城市養(yǎng)老服務(wù)需求幾乎涵蓋所有老齡人群。

2. 城市居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買意愿較強(qiáng),但支付能力偏低

我國(guó)老年人口基數(shù)大且增長(zhǎng)速度快,老齡事業(yè)發(fā)展空間巨大。受到家庭規(guī)模縮小的影響,城市老人們?cè)谌粘Ｕ樟?、醫(yī)療保健、康復(fù)健身、精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)方面潛在需求極大。按照65歲以上老年人對(duì)家政服務(wù)、醫(yī)療保健的基本需求衡量,目前我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)中(包括產(chǎn)品服務(wù)和精神慰藉)年需求至少為1.3萬(wàn)億元,2020年將發(fā)展到3萬(wàn)億元[3]。 但我國(guó)老齡人口普遍具有“未富先老”的特征,即對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支付能力較為低下。一項(xiàng)研究60～103歲城市老人居家養(yǎng)老服務(wù)需求的實(shí)證調(diào)查(調(diào)查樣本9 902份,有效樣本9 288份,有效樣本率93.8%)顯示,超過(guò)85%的老人具有自費(fèi)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的意愿,但普遍接受的可支付養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格集中在300元/月以下。而身體健康狀況尚可、生活能夠自理的老年人調(diào)查樣本中,只有3.6%的老人愿意支付每月300元以上的養(yǎng)老服務(wù)[4]。這個(gè)調(diào)查樣本涵蓋了不同年齡層、不同職業(yè)及不同收入、家庭情況的老人,具有一定參考意義。據(jù)此可推論,我國(guó)的城市老年人群體雖然有著強(qiáng)烈的養(yǎng)老服務(wù)需求,但實(shí)際能夠接受的服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格較低,見(jiàn)表1[4]。

表1 老年人可承受的有償服務(wù)價(jià)格分布情況

3. 城市居家養(yǎng)老服務(wù)需求種類豐富,個(gè)性化強(qiáng)

隨著社會(huì)的發(fā)展, 老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的需求多樣化傾向也日趨明顯, 不再僅限于日常打掃、做飯洗衣等, 還包括陪伴聊天、心理疏導(dǎo)等多種精神需求。 除此之外, 不同地區(qū)不同生活習(xí)慣的老人對(duì)其所需的養(yǎng)老服務(wù)要求也不盡相同, 諸如宗教信仰、民族習(xí)慣、性別需求、飲食情況等。

城市老年人日益增長(zhǎng)的精神慰藉需求與當(dāng)代社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。 許多城市中的家庭特別是獨(dú)生子女家庭中, 孩子一旦外出上大學(xué), 便只剩下夫妻, 久而久之,形成“空巢家庭”[5]。 這些“空巢老人”, 也是養(yǎng)老服務(wù)中急需精神慰藉的群體。 總而言之, 現(xiàn)代老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的需求越來(lái)越呈現(xiàn)出多元化和個(gè)性化的傾向。

二、 我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)主要供需矛盾與原因分析

1. 居家養(yǎng)老人群需求廣泛,而政策供給覆蓋面窄

在目前的社會(huì)發(fā)展情況下,我國(guó)城市老人在自我意愿及子女選擇的養(yǎng)老傾向上,居家養(yǎng)老模式仍居于主流地位,占總養(yǎng)老人口的90%以上,這是由于居家養(yǎng)老模式相較于其他社會(huì)養(yǎng)老模式仍具備顯著的優(yōu)勢(shì)。在自己或子女家中養(yǎng)老,從舒適和便捷方面,普遍優(yōu)于社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。對(duì)相關(guān)的城市養(yǎng)老政策研究發(fā)現(xiàn),由政府完全負(fù)擔(dān)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人群體覆蓋面很窄,由各級(jí)地方政府擔(dān)負(fù)保障養(yǎng)老服務(wù)的人群一般僅限于失能、特困的極少數(shù)老年人群體。以濟(jì)南市為例,濟(jì)南市民政局2010年下發(fā)《濟(jì)南市居家養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)施意見(jiàn)》(濟(jì)民發(fā)[2010]26 號(hào))中,只有符合一定條件的老人,才有條件獲得每月由政府購(gòu)買20個(gè)小時(shí)的城市居家養(yǎng)老服務(wù),詳見(jiàn)表2[6]。

表2 濟(jì)南市符合政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的條件

從這項(xiàng)政策中可以明顯看出,政府所制定的有條件享受由政府提供居家養(yǎng)老服務(wù)政策的老年人群體與城市實(shí)際需要居家養(yǎng)老服務(wù)的老齡化人群之間的供需比例失衡狀況。也就意味著大部分有居家養(yǎng)老需求的城市老年人群體被排除在這項(xiàng)政策的考慮范圍之外,很難有機(jī)會(huì)享受到充分的城市居家養(yǎng)老服務(wù)。相關(guān)養(yǎng)老政策的局限也不利于城市居家養(yǎng)老服務(wù)與老人需求進(jìn)行實(shí)際對(duì)接,政策的片面化最終導(dǎo)致符合政策條件的居家養(yǎng)老服務(wù)供給受惠人群與城市實(shí)際需求人群之間的顯著性結(jié)構(gòu)失衡。

2. 養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量參差,質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)供給不足

我國(guó)的老齡產(chǎn)業(yè)起步較晚,目前仍屬于新興產(chǎn)業(yè),隨著政府重視程度日益提高,社會(huì)上宣稱可以提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的公司也越來(lái)越多,然而供給的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量卻參差不齊,這主要有兩方面原因。

(1) 多數(shù)地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)中,專業(yè)性人才的比例并不高。實(shí)際上,城市老年人所需要的服務(wù)人員與普通家政服務(wù)人員之間存在著較大區(qū)別。老齡化人群由于健康狀況、心理素質(zhì)都發(fā)生了一系列變化,要求老年服務(wù)工作人員應(yīng)接受過(guò)較為系統(tǒng)和專業(yè)的知識(shí)、技能培訓(xùn),具備一定養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì),了解并掌握一定的護(hù)理知識(shí)、心理知識(shí)、社會(huì)工作知識(shí)等。然而,當(dāng)前的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中,主體服務(wù)的工作人員多數(shù)屬于“4050”(40～50歲)群體,普遍年齡偏大,文化程度較低,沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn),對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)同感和服務(wù)能力都較低[7]。

(2) 由于老年人普遍接受的居家養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格較低,政府又缺乏相關(guān)的托底政策為多數(shù)老齡化人群購(gòu)買他們需要的居家養(yǎng)老服務(wù),因此城市老人普遍面臨“好的服務(wù)買不起,買得起的服務(wù)質(zhì)量不高”這一供需結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題。適合大眾的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚未普及,養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)水平不高,相關(guān)服務(wù)人員的薪資較低等因素,都在很大程度上影響著質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的居家養(yǎng)老服務(wù)供給。

3. 老人對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)品服務(wù)需求較為多樣,而現(xiàn)實(shí)供給類別較為單一

城市居家養(yǎng)老的老齡化人群對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的要求具有較大差異。具有自理生活能力的老人對(duì)室內(nèi)打掃、做飯洗衣、陪伴聊天、接聽(tīng)電話等服務(wù)項(xiàng)目需求較高。不具備完全自理能力的老人則對(duì)巡診、日常護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練、陪同看病等具有一定陪護(hù)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)需求較高。而失能老人則在上述兩者的基礎(chǔ)上對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)和時(shí)間保障等要求較高?？傊?城市居家養(yǎng)老的老人對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)類型的需求較為豐富,但目前市場(chǎng)上常見(jiàn)的居家養(yǎng)老服務(wù)供給項(xiàng)目卻頗為單一,多是日常打掃和洗衣做飯,其他服務(wù)項(xiàng)目諸如陪同就診、康復(fù)訓(xùn)練、心理咨詢等較少。

養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目供需不匹配的原因主要是: 第一, 地方政府缺乏相應(yīng)的政策措施鼓勵(lì)相關(guān)有資格、有能力的企業(yè)和機(jī)構(gòu)快速發(fā)展, 老齡化產(chǎn)業(yè)尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈, 在中小城市的發(fā)展前景并不明朗, 因此多數(shù)家政企業(yè)承擔(dān)了本應(yīng)由專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)公司提供的居家養(yǎng)老服務(wù), 造成了供給產(chǎn)品的單一化。 第二, 由于市場(chǎng)上的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚未形成一定的規(guī)模和完整產(chǎn)業(yè)鏈, 行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制等都相對(duì)滯后, 相關(guān)服務(wù)人員專業(yè)化程度也不盡理想, 很多機(jī)構(gòu)服務(wù)工作者并未真正將為城市老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)作為自己的職業(yè)選擇, 而只是作為主要工作之外補(bǔ)貼家用的副業(yè), 人員的非專業(yè)性決定了他們的服務(wù)水平, 這也是當(dāng)前居家養(yǎng)老服務(wù)供給較為單一的重要因素。

三、 我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革建議與未來(lái)路徑選擇

1. 完善城市居家養(yǎng)老服務(wù)政策,拓寬政策普惠范圍

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)相關(guān)法規(guī)政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于我國(guó)的老齡化社會(huì)發(fā)展速度,因此,社會(huì)老齡化問(wèn)題的加劇,使得國(guó)內(nèi)許多地區(qū)相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)政策法規(guī)的效力和適用范圍受到挑戰(zhàn)。從中央到地方應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)老齡產(chǎn)業(yè)的關(guān)注與投入,在逐步滿足老年人口多樣化養(yǎng)老服務(wù)之前,應(yīng)首先拓寬養(yǎng)老政策所惠及的老年群體范圍。隨著社會(huì)的高速發(fā)展,需要享受養(yǎng)老政策的老齡化人群早已不止于特困、失能等特殊老年群體,更多的城市老年人需要政府的幫助和妥善安置。

與完全喪失生活能力的老年人相比,多數(shù)需要居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人尚有一定的行動(dòng)能力和支付能力, 但支付水平較低。 基于這種實(shí)際情況,在政策制定方面應(yīng)分類對(duì)城市老年人口進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的供給,降低由政府購(gòu)買或提供居家養(yǎng)老服務(wù)政策的適用性門(mén)檻,細(xì)化老人實(shí)際養(yǎng)老服務(wù)需求。 在制定政策的過(guò)程中對(duì)不同條件的老人進(jìn)行科學(xué)劃分, 不同類別對(duì)應(yīng)不同幫扶政策: 對(duì)于具有完全自理能力的老人, 政府提供給他們居家養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的信息,由他們依據(jù)實(shí)際需求, 自行挑選和購(gòu)買; 對(duì)于不具備完全自理能力的老人,政府根據(jù)實(shí)際情況為其購(gòu)買一部分他們所需的居家養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù), 或按比例承擔(dān)一定的支付金額;對(duì)于完全喪失自理能力的老人或具有其他特殊情況的老人,政府應(yīng)繼續(xù)加大幫扶力度,做好“托底”工作,保障他們的基本生活[8]。 這樣的階梯性政策能夠更大程度地滿足不同老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求, 使養(yǎng)老政策更具有惠民性與普適性, 讓更多的城市老年人切實(shí)感受到政策帶來(lái)的便利與實(shí)惠。

2. 鼓勵(lì)老齡產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展,提升供給主體內(nèi)生力

城市居家養(yǎng)老服務(wù)的單一化和低質(zhì)化在某種程度上可以歸結(jié)為城市居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后和不健全,相關(guān)企業(yè)的內(nèi)生力較弱。要從根本上解決養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的供給與老人實(shí)際需求之間差異過(guò)大的問(wèn)題,就要從供給方面改變這一失衡的狀態(tài),這就意味著相關(guān)的老齡化服務(wù)企業(yè)應(yīng)得到快速發(fā)展,因此政府的支持和鼓勵(lì)尤為重要。政府應(yīng)著手從政策和物質(zhì)兩方面鼓勵(lì)城市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一方面, 制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)有資歷、有實(shí)力的企業(yè)進(jìn)駐養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域, 提供更加豐富的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù), 組建和培訓(xùn)更具專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍和人員。 適度放寬相關(guān)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻, 先發(fā)展城市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模, 再逐步規(guī)范和完善, 借助市場(chǎng)力量?jī)?yōu)勝劣汰, 逐步形成具有一定規(guī)模且具有較高服務(wù)水平的城市居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系, 在這個(gè)體系中, 可以滿足不同條件老人的階梯性養(yǎng)老服務(wù)需求。 另一方面,政府應(yīng)對(duì)提供大眾化養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)實(shí)施相應(yīng)的物質(zhì)補(bǔ)助, 一些高端的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)可以通過(guò)較為高昂的收費(fèi)滿足自身發(fā)展,同時(shí)提供質(zhì)量上乘的產(chǎn)品和服務(wù)。 政府一定要著力推進(jìn)更多大眾化的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的發(fā)展, 適當(dāng)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼和政策性扶助, 幫助它們實(shí)現(xiàn)良性、健康發(fā)展, 使廣大城市老年人群能夠享受到更多質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的居家養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)。

3. 大力發(fā)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式,推進(jìn)社會(huì)資源深度融合發(fā)展

依據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情, 傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老模式受到城市家庭規(guī)?？s減、城市生活節(jié)奏加快等影響, 城市中的家庭養(yǎng)老功能被逐步弱化, 子女特別是獨(dú)生子女已經(jīng)難以為父母提供充分的照料和養(yǎng)老服務(wù)。 與此同時(shí), 我國(guó)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式也因?yàn)樯鐣?huì)、歷史文化因素而發(fā)展緩慢, 老年人更多地愿意在自己較為熟悉的場(chǎng)所中度過(guò)晚年, 機(jī)構(gòu)養(yǎng)老因其本身的局限性并未受到多數(shù)老人及其子女的青睞。 在這種社會(huì)環(huán)境和背景下, 城市“社區(qū)居家養(yǎng)老”模式應(yīng)運(yùn)而生, 社區(qū)居家養(yǎng)老模式與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式并不完全等同, 但也絕不是對(duì)立狀態(tài) 。它已經(jīng)被許多發(fā)達(dá)國(guó)家一致認(rèn)為是未來(lái)最具有發(fā)展前景和可行性的養(yǎng)老模式。

現(xiàn)代意義的城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式是指: 建立“立足社區(qū)、服務(wù)居家”的綜合性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系[9]。 社區(qū)居家養(yǎng)老模式的核心發(fā)展理念是大力推進(jìn)城市社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)中的重要作用。 一方面, 要進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè), 成立社區(qū)老年人服務(wù)站以豐富其日常生活。 另一方面, 依托“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù), 建立社區(qū)養(yǎng)老電子化信息平臺(tái), 對(duì)社區(qū)內(nèi)的老年人建立統(tǒng)一的電子健康檔案, 通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老平臺(tái)溝通養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)與社區(qū)內(nèi)需要相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的老人, 使雙方的信息定時(shí)交換, 從而提高養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配度[10]。 城市現(xiàn)代化的“社區(qū)居家養(yǎng)老”模式不僅可以滿足大多數(shù)城市老人希望居家安度晚年的心理、生理需求, 同時(shí)又能使老人在自己家中就可及時(shí)、充分地享受到豐富多樣的居家養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)。 城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式的進(jìn)一步發(fā)展, 可以從根本上解決當(dāng)前我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)中的供需適配矛盾, 是今后我國(guó)城市養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革的發(fā)力點(diǎn)和優(yōu)化路徑選擇。

四、 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本價(jià)值取向歸根結(jié)底是為了人民群眾過(guò)得更好, 而養(yǎng)老服務(wù)體系是我國(guó)公共事業(yè)體系中的重要組成部分。 我國(guó)老齡化人群“未富先老”的特征決定了我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的緩慢與滯后性。 正由于此, 我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供需矛盾突出, 供需匹配度較低, 供需失衡的情況一直制約著養(yǎng)老問(wèn)題的解決與社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。

基于此, 要扭轉(zhuǎn)供需錯(cuò)配的情況, 調(diào)整供需結(jié)構(gòu), 就應(yīng)從政策制定、 產(chǎn)業(yè)建設(shè)、 模式創(chuàng)新等幾個(gè)方面入手, 調(diào)整養(yǎng)老政策的適用性與普惠度, 鼓勵(lì)和推進(jìn)相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的快速發(fā)展, 堅(jiān)持政府主導(dǎo)的同時(shí), 借助市場(chǎng)的力量?jī)?yōu)勝劣汰, 形成良性、 健康的城市養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈。 同時(shí), 積極探索更具創(chuàng)新性和實(shí)用性的城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式, 打通政府、 社區(qū)、 企業(yè)、 家庭四位一體養(yǎng)老服務(wù)通道, 構(gòu)建信息化、 智能化養(yǎng)老平臺(tái)和體系, 逐步實(shí)現(xiàn)民生領(lǐng)域這一重大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革, 推進(jìn)我國(guó)城市居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入新時(shí)代。

【責(zé)任編輯祝穎】