水利工程建設(shè)BT項目招標(biāo)技術(shù)探討

孔凡富 杜明鈺

一、水利工程實施BT方式的背景

長期以來，水利作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施之一，投資方式上一直以政府投資為主體，大江、大河等防洪骨干工程得以治理。但受制于國家財力，眾多中小水利工程治理還滿足不了社會經(jīng)濟發(fā)展需要。為此，2011年中央一號文件指出，要廣泛吸引社會資金投資水利，鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設(shè)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)經(jīng)營性水利項目進(jìn)行市場融資?！秶鴦?wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》國發(fā)〔2010〕13號）明確鼓勵民間資本參與水利工程建設(shè)；建立收費補償機制，實行政府補貼，通過業(yè)主招標(biāo)、承包租賃等方式，吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目。為貫徹以上意見，水利部印發(fā)了《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實施細(xì)則》（以下簡稱《農(nóng)田水利實施細(xì)則》）、《鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細(xì)則》（以下簡稱《水土保持實施細(xì)則》）。

上述政策的出臺，為水利工程采用BT方式提供了法律支撐。但從投融資角度看，與傳統(tǒng)特許經(jīng)營項目相比，收益慢且不確定、專業(yè)化程度高、投資風(fēng)險大的特點還制約著BT方式在水利工程投資領(lǐng)域中的應(yīng)用，水利工程利用BT項目融資尚處于探索階段。項目法人需要編制嚴(yán)密的招標(biāo)方案，前瞻性地控制風(fēng)險。能否通過招投標(biāo)從源頭上選擇一個優(yōu)良的BT商，是BT項目能否成功的關(guān)鍵。

二、BT項目招標(biāo)方案控制要點

1.合理控制資格

BT招標(biāo)資格不宜過嚴(yán)或過松。由于需要墊資及政府償還信用原因，資格過嚴(yán)，則投標(biāo)人過少或無投標(biāo)人；資格過松，則信譽度不高的投標(biāo)人進(jìn)場后，難以保證工程順利實施。建議投標(biāo)人資格審查如下：

（1）資質(zhì)條件

投標(biāo)人必須是在中華人民共和國境內(nèi)依法成立，具有企業(yè)法人資格和獨立承擔(dān)民事責(zé)任能力，并具備建設(shè)行政主管部門核發(fā)的水利水電工程施工總承包一級及以上資質(zhì)的獨立法人。

（2）項目經(jīng)理資格

項目部人員須配備以投資部主管為主、施工部主管為副的雙負(fù)責(zé)人，其中投資部主管須有類似項目業(yè)績（不限定水利工程，但限定必須是BT、BOT、BOO，下同），施工部主管具有建設(shè)行政主管部門核發(fā)的水利水電專業(yè)一級注冊建造師資格證書及安全生產(chǎn)考核合格證書；擬任建造師近三年至少承擔(dān)過類似工程建設(shè)。

（3）企業(yè)業(yè)績要求

投標(biāo)人近三年至少承擔(dān)2項類似工程建設(shè)施工業(yè)績。

（4）財務(wù)要求

提供近三年經(jīng)審計過的財務(wù)報表；要求投標(biāo)人的自有資金不少于一億元人民幣，并出具銀行資金證明。

（5）信譽要求

投標(biāo)人應(yīng)信譽良好（可引用中國水利工程協(xié)會認(rèn)定的信用等級），沒有處于被責(zé)令停產(chǎn)、資質(zhì)被取消、財產(chǎn)被接管、凍結(jié)、破產(chǎn)等狀況；投標(biāo)人近三年內(nèi)未曾騙取中標(biāo)、嚴(yán)重違約及發(fā)生重大工程質(zhì)量、安全事故，沒有被列入政府采購嚴(yán)重違法失信行為記錄名單或被國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)列入嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單，履約情況良好。

2.資格審查方式

采取資格后審，減少預(yù)審周期，降低招標(biāo)失敗風(fēng)險。

3.工程造價控制

采取工程量清單計價規(guī)范方式招標(biāo)，發(fā)包人編制預(yù)算價，以預(yù)算價的95%作為最高投標(biāo)限價，超過者否決投標(biāo)。承包人報價時不考慮資金成本，報價僅用來評審確定中標(biāo)人，最終合同價格以竣工審計為準(zhǔn)。

4.融資款的注入

承包人負(fù)責(zé)提交XXX萬元前期費用，分兩批到位，簽訂協(xié)議時到位XXX萬，開工建設(shè)時到位XXX萬，用于征地拆遷補償?shù)?；同時項目的規(guī)劃設(shè)計費用、工程概預(yù)算編制費用由承包人暫時墊付，發(fā)包人按同期（3年）銀行貸款利率上浮20%與承包人結(jié)算。建設(shè)實施期承包人負(fù)責(zé)墊付建設(shè)資金，發(fā)包人委托監(jiān)理人審核工程造價，竣工后由審計單位確定最終工程造價。

5.評標(biāo)辦法

BT項目的特點決定了要求BT項目承包人既要有較強的投融資能力，又要有較強的施工能力，能在保證工程質(zhì)量和工期的前提下降低投資成本。建議采用綜合評估法，把施工組織設(shè)計、項目管理機構(gòu)、投標(biāo)報價、其他因素作為評審因素，評審中重點考慮融資能力及投標(biāo)報價。

三、BT項目招標(biāo)中的風(fēng)險和應(yīng)對措施

1.中標(biāo)人投資能力風(fēng)險及應(yīng)對

在BT招標(biāo)中，必須做好對中標(biāo)人的投資能力審核，否則有可能被中標(biāo)人操作成“帶資承包”。BT承包單位在中標(biāo)后，在其資金實力不足的情況下，可能通過轉(zhuǎn)、分包的形式將項目分解成若干個“帶資承包”分項目，將投資風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給各轉(zhuǎn)包單位或分包單位，其結(jié)果容易造成工程管理混亂，甚至有可能出現(xiàn)偷工減料現(xiàn)象，工程質(zhì)量得不到保證。

應(yīng)對措施：在資格審查階段應(yīng)嚴(yán)格對投標(biāo)人財務(wù)狀況進(jìn)行審查，投標(biāo)人必須財務(wù)狀況良好，且具有承擔(dān)項目的投資能力。對此，應(yīng)認(rèn)真分析投標(biāo)人近三年的財務(wù)報表，對投標(biāo)人資信情況、融資能力情況、資產(chǎn)規(guī)模及負(fù)債情況、年盈利情況及年凈現(xiàn)金流量情況進(jìn)行分析，特別是投標(biāo)人自有資金投資比例、年凈現(xiàn)金流量以及投標(biāo)人對投資風(fēng)險的判斷和為滿足投資計劃所采取的實際可行的措施是項目法人審核投標(biāo)人有無投資能力的關(guān)鍵，必要時還要實地考察投標(biāo)人經(jīng)濟實力。在施工過程中為保證中標(biāo)人的投入資金用于工程，應(yīng)設(shè)立專款專用賬戶，并接受項目法人監(jiān)督；同時規(guī)定該賬戶資金余額不得少于一定的數(shù)額。為防止中標(biāo)人違約，應(yīng)要求中標(biāo)人提供合同價10%的履約保證金。

2.融資風(fēng)險及應(yīng)對

利率變化導(dǎo)致融資成本升高。資金供應(yīng)不足或者來源中斷導(dǎo)致項目工期延誤甚至被迫停工。

應(yīng)對措施：融資風(fēng)險控制的主體應(yīng)為BT項目承包人，應(yīng)當(dāng)加強金融機構(gòu)選擇、優(yōu)惠利率等方面的風(fēng)險控制。

四、項目法人需要注意的問題

1.項目法人擔(dān)保問題

BT模式下，承包人墊資施工需要項目法人提供相應(yīng)擔(dān)保，這是能否招標(biāo)成功的關(guān)鍵。從以往的經(jīng)驗看，承包人認(rèn)為地方政府履約受到多種因素制約（如土地出讓形勢、建設(shè)管理理念），多半會要求有相應(yīng)的土地作擔(dān)保，且該擔(dān)保還需有法律效力和連續(xù)性的地方人大文件。

2.承包人選擇問題

承包人不宜要求單一投資功能的投資商，投資商無施工能力，勢必另行選定施工承包人，造成“過水”損失；且由于建設(shè)管理權(quán)交叉，會導(dǎo)致項目法人與投資商、施工承包人之間職責(zé)不清。也不宜僅要求施工單位作為承包人，因為施工單位有施工能力但無資金實力。統(tǒng)籌考慮，應(yīng)在投標(biāo)人資格方面放寬（如允許聯(lián)合體投標(biāo)）保證招標(biāo)成功，而在評標(biāo)辦法上從資金實力、施工能力等方面設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

3.建設(shè)資金管理權(quán)問題

BT模式下，承包人根據(jù)合同約定的時間節(jié)點把資金轉(zhuǎn)到項目法人賬戶上，由項目法人掌握，按傳統(tǒng)合同管理模式由項目法人根據(jù)合同進(jìn)度和質(zhì)量完成情況，經(jīng)監(jiān)理人認(rèn)可后支付給承包人；為了節(jié)省管理成本，也可由承包人帶資施工，合同管理的過程不存在真正意義上的支付，這種支付只是表明項目法人認(rèn)可工程造價成本。從主動權(quán)看，第一種模式較好，可以靈活掌握資金，有效制約承包人工程進(jìn)度和質(zhì)量；但由于需要提前轉(zhuǎn)入資金，資金成本較大。

4.建設(shè)管理資金支付范圍問題

需要承包人籌集的資金如果僅是施工成本及利息，管理較簡單；如果該資金還包括建設(shè)單位管理費、勘察設(shè)計費、工程質(zhì)量監(jiān)督費及其他政府監(jiān)管費用，那么上述費用結(jié)算周期需要與資金籌集周期協(xié)調(diào)。

5.建設(shè)管理權(quán)問題

無論何種模式，監(jiān)理人必須獨立由項目法人選擇，不能喪失建設(shè)管理主動權(quán)，這是保證工程建設(shè)成本真實合理的保證。

6.資金回購問題

關(guān)于回購時間的合同條款應(yīng)靈活。資金回購時間宜短不宜長，也不宜分批太多。資金計算應(yīng)在合同中明確（如起算點、利息調(diào)整、工程變更、非承包人原因工期延長等）。

（1）回購款購成

由工程建安費用、投資利息構(gòu)成。投資利息包括建設(shè)期和回購期利息，以利息上浮20%作為投資回報率。

（2）回購方式

若某項目的回購期為2年，可自工程竣工驗收合格之日起開始計算回購期，即竣工驗收合格之日起一年內(nèi)付回購基數(shù)的50%及利息（利息=回購基數(shù)×50%×[基準(zhǔn)利率×1.2]×計息時間）；竣工驗收合格之日第二年內(nèi)付回購基數(shù)的50%及利息（利息=回購基數(shù)×50%×[基準(zhǔn)利率×1.2]×計息時間）?；刭徎鶖?shù)為經(jīng)審計部門審計確認(rèn)的工程總造價（建設(shè)期利息在建設(shè)期間支付，回購期利息不考慮）。

基本利率：是指簽訂合同時中國人民銀行同期（3年）貸款基準(zhǔn)利率。

計息利率是指在計算發(fā)包人應(yīng)付承包人利息費用時所采用的利率。該利率是按“計息方法”對基本利率調(diào)整后的利率，如計息期限內(nèi)商業(yè)銀行上調(diào)同期貸款利率，則上調(diào)部分加入基本利率后計息，自上調(diào)之日起執(zhí)行；如遇下浮的，計息利率不做相應(yīng)下浮。

（3）工程回購擔(dān)保

發(fā)包人將等額的土地作為項目的回購資金的擔(dān)保，若發(fā)包人在回購期的無力支付回購資金（不含發(fā)包人延期支付），則將擔(dān)保的土地?zé)o條件支付給承包人，作為項目的回購資金。

（4）融資競爭

建設(shè)期和回購期利息固定，融資不競爭。投標(biāo)人僅對工程建設(shè)費用競爭■