國有資本經營預算支出結構研究綜述

王 捷(福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350007)

一、引言

實施國有資本經營預算，是財政體制改革的重大舉措之一，是關系社會主義市場經濟體制進一步完善的重要改革之一,對提升政府宏觀調控能力、優(yōu)化國有資本的配置、增強國企競爭能力等具有重大的現實意義。隨著財政改革的深化，國有資本預算制度逐步完善，國有資本收益的收繳范圍和比例方面探索也是逐步深化，自2007年9月國務院出臺《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(簡稱《意見》)開始，在央企層面進行國有資本經營預算的試點[1]，同年12月，在財政部和國資委聯合出臺《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，該文件中第一次明確規(guī)定，央企應上交稅后利潤至財政部，上繳比例區(qū)分不同行業(yè)分3檔[2]，至此繳稅不交利的“父愛”行為成為歷史。2012年2月財政部下發(fā)《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》，其資本收益上繳比例為20%，2013年2月國務院又出臺了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，明確指出國有資本收益上繳比例要在現有基礎上提高5%，同年的十八屆三中全會上提出要在2020年逐步提高到30%[3]。2015年在《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》中明文規(guī)定于2020年提高至30%[4]，表明國有資本經營預算的發(fā)展再上新臺階。然而，關于國有資本預算支出方面，即當完成了對規(guī)定范圍內的國有資本收益收繳后，如何科學安排國有資本收益的使用，具體使用在哪些方面，比例是多少等研究較少。2007年的《意見》對國有資本收益的使用流向，僅做了原則性的規(guī)定，包括三大項：資本性支出、費用性支出和其他支出，還另補充一點，必要時將部分國有資本收益可分配用于社會保障等項支出[1]。2012年3月發(fā)改委出臺的《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》提出，要健全國有資本經營預算與收益分配制度。在2017年3月出臺的首個關于國有資本預算支出管理的專門文件《中央國有資本經營預算支出管理暫行辦法》中，提出“中央國有資本經營預算支出除調入一般公共預算和補充全國社會保障基金外，主要用于以下方面…”[5]。從整體上看，國有資本經營預算支出依舊未有清晰的支出導向，明確的支出比例，也沒有細化的操作流程。本文擬對學術界近年在國有資本經營預算支出結構相關問題上的研究成果進行整理分類并概要綜述，以深化國有資本經營支出預算研究，有利于完善國有資本經營預算制度。

二、國有資本經營預算支出結構研究進展

(一)國有資本經營預算支出導向

隨著國有資本收益收繳的比例提高，國有資本收益逐年提高，國有資本收益再分配時大多以補貼的方式基本回籠于國企。這種“體內循環(huán)”傾向引起學術界對國有資本經營預算支出重點和結構的關注與爭論。目前學術界關于國有資本預算支出導向主要有兩種不同的觀點。

第一種觀點認為，國有資本預算支出應強調保值增值，主張國有資本收益主要再分配到國企內部用于經營性再投資與再發(fā)展，即“體內循環(huán)”，促進國企的發(fā)展，注重經濟效益。如著名學者鄧子基主張預算支出應保證重點和兼顧一般，優(yōu)先投資關系國計民生的重點項目和主導產業(yè)，實現贏利與自身的保值增值[6]。吳郁生等認為，國有資本經營預算支出主要為兩類：資本性支出和費用性支出，其中前者決定了國有資本經營預算能否順利運行[7]。駱紅芬等認為，國有資本經營預算支出可以安排在國企改革發(fā)展、國企人員退出安置和平衡政府其他項目等方面[8]。歐陽淞認為國有資本經營預算支出是國有資產管理部門為國有資本的再投資和擴大再發(fā)展而進行支出[9]，以提高資金的使用效率，切實發(fā)揮國有資本經營預算制度的優(yōu)越性。李光林認為國有資本經營預算支出主要為資本性投資，用于克服國企改革的體制性問題[10]。吳曉東認為，運營國有資本的兩大目標是實現資本增值和宏觀調控[11]。

第二種觀點認為，國有資本預算支出應以民生為導向，主張資本收益投向民生領域，實現“取之于民，用之于民”，讓全民共享國有資本收益、國企改革和發(fā)展成果，注重社會效益。如盧馨等也強調國有資本收益的公共性和社會性，國有資本支出應逐步投向民生領域，增加涉及公共福利性的民生支出比例，擴大其支出范圍，例如民生建設、社會保障等，真正實現全民共享資本收益，增進社會福利[12]。楊志勇認為，國企分紅應體現“國有”，自當貢獻給所有公民，可作為社會保障基金的來源，作為社會保障服務民生，改善大局[13]。陳少暉等主張國有資本收益應從“體內循環(huán)”傾向轉為民生導向,支出范圍可從社會保障方面開始，保障社會經濟穩(wěn)步發(fā)展，然后逐步擴延至其他民生方面，例如教育領域，利于提高國民技能和綜合素質，滿足信息化、城市化發(fā)展需求[14-15]。文宗瑜、啜華和王桂嬌一致認為，國有資本收益社會性支出比資本性支出更能體現國有資本收益“取之于民，用之于民”的國有資產本質，在預算支出中優(yōu)先安排和增加社會性支出并逐步具體化[16-17]。汪立鑫等也認為應將收益中的適當比例用于公共福利性支出，以實現全民福利最大為原則，體現國有資本的全民所有權性質[18]。

第三種觀點是，在保證國有資本保值增值的基礎上，調整支出結構，加強對民生領域的支持，兼顧經濟效益和社會效益。如劉安長認為，應在保存國企經濟實力，維持國有資本的利益循環(huán)的前提下，加大對民生方面的傾斜[19]，盡力實現全民的股東利益。陳少強將國有資本預算支出分為三個部分:①用于支持國企改制及其重組、提升國企核心競爭力和經濟實力。②用于補貼國企改革成本，旨在減輕公共財政的壓力。③用于國企社會保障支出[20]。在滿足這三大支出的基礎上，適當調配支持國企積極履行各種社會公共責任和公共服務等。陳艷利認為，國有資本經營預算支出應重點集中關乎國家安全和國民經濟命脈的重點行業(yè)、關鍵領域[21]，可量力加以填補公共財政支出和社會保障支出。譚嘯還認為，國有資本的投向應根據各級政府的不同職能區(qū)定，分為中央政府和地方政府兩個層面，對于前者，國有資本應投入增強國有經濟功能的領域，發(fā)展有潛力的戰(zhàn)略性產業(yè)和跨地區(qū)公益企業(yè)，保護國家生態(tài)環(huán)境等；對后者則是投入區(qū)域公共基礎服務的提供和優(yōu)勢產業(yè)、新興產業(yè)的孵化培育等[22]。

(二)國有資本經營預算支出形式

理論界大多認同國有資本經營預算支出形式主要分為三類，即資本性支出、費用性支出和其他支出。李光林認為國有資本經營預算最基本的屬性是資本運營，應投資以求回報，以資本性投資為主，這樣有利于國有資產運營部分與整體、短期與長期矛盾的協調[10]。吳郁生等認為資本性支出具有提升國企戰(zhàn)略管理能力，為政府提供考核依據和監(jiān)控手段[7]，高效配置和使用資源等方面的意義，因此國有資本預算運營成功的關鍵在于資本性支出安排是否科學合理。吳俊培等則籠統(tǒng)地說資本性支出是支持各類國企支出項目的支出[23]。吳曉東等也認為費用性支出偏向于解決國企歷史遺留問題[11]。李燕等認為資本性支出是滿足產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國有經濟及其國有企業(yè)順利發(fā)展需要的，費用性成本是填補國企改革成本缺口的[24]。啜華等還強調中央國有資本經營支出預算表中應增添并且單獨列出社會性支出這一項，擴大該項支出的數額和權重[17]，并且確定其數額和權重要優(yōu)先增長于其他支出，落實民生財政，彰顯國家的社會主義性質。李煒認為，其他支出包含劃轉到公共預算用來彌補社會保障支出，中央國有資本經營預算支持地方國企改革的轉移支付。同時建議建立健全公平對等的財政分配體制和資源開發(fā)利用共享機制。

但也有少數人有不同的看法。鄧子基等認為國有資本經營預算支出是為了維持和擴大經營性國有資本而支付的所有價值量流出的總稱，除了上述前兩項支出，還包括債務性支出、轉移性支出[25]。歐陽淞認為國有資本投資支出及其營運支出、債務性支出、其他支出還有政府其他預算結轉支出等都屬于國有資本經營預算支出[9]。文宗瑜等還認為國有資本經營預算支出的構成包括支付國企改制成本、國有資本經營性再投資、彌補公共財政預算和社保缺口等重要支出[26]。

(三)國有資本經營預算支出與公共預算支出范圍的差異

學術界普遍認同將國有資本經營預算和公共預算的支出范圍區(qū)別開來，以保證資金的有效利用，避免資金項目交叉投入，造成浪費。蔡玉等認為國有資本經營預算支出范圍與公共預算存在重復投入，會導致公共資源浪費，比如兩者同時支持綠色節(jié)能、科技創(chuàng)新項目，這就不利于公共資源的高效使用。提出建立項目投資“查重”機制，統(tǒng)籌調用國有資本經營支出預算和公共預算，避免出現重復投資同一個項目的現象，最大程度地提高資本配置效率[27]。陳艷利也主張在國有資本經營預算啟動后，應嚴格限制公共預算將資金投向經營性國企或項目，使公共預算只負責市場失靈領域，提供公共產品和公共服務，只從事非營利性活動[21]。譚嘯認為劃分這兩種預算的支出范圍不能搞絕對化、一刀切，并非一切與國企有關的支出項目都應當在國有資本經營預算中列支，應根據各項支出的目標定位及其派生的資本運營理念分類之后，再確定其歸為公共預算還是國資預算。還強調要有效協調民生支出與國有資本經營支出，實現兩者的平衡。需要合理調配兩者的數額及比例，保持均衡。顧功耘還詳細區(qū)分了“公共投資”項目的歸屬，他們認為確定其歸屬要看政府使用資金進行“公共投資”時采取了哪種方式，如果是由政府直接劃撥資金建設的，則納入政府一般預算，如果政府通過國企實施，即便提供的是非營利性產品或服務，也應當列入國有資本經營預算支出范圍[28]。

(四)國有資本經營預算支出監(jiān)督與績效評價

學術界對國有資本經營預算績效評價與監(jiān)督管理的研究還不多見，對國有資本經營預算支出的績效評價與監(jiān)督管理也是如此，但都認為十分有必要進行該項工作。張舒認為，國有資本經營預算支出績效評價的目的是通過加強對國有資本經營預算支出管理和國有資本運營的監(jiān)督管理來提升國有資本配置效益，維護作為所有者的人民的權益[29]。同時提出關于預算支出績效評價指標體系的設計，認為其應有定量和定性雙重指標構成，以彰顯客觀、科學、公正原則，還采用層次分析法來確定不同指標權重。吳俊培等[23]主張要完善國有資本經營預算支出項目監(jiān)督與績效評價體系，杜絕缺位現象。審批和分配預算支出時，應優(yōu)先考核該項支出產生的社會效益，然后才是經濟效益。還提出規(guī)范國有資本經營預算支出可從制度和法律兩個方面加以開展。林裕宏主張建立信息公開披露制度，財政部、國資委等部門務必詳細、及時公開國企紅利的分配使用情況，公眾應充分憑借國企終極所有者的身份，行使所有者權利，積極主動追蹤國企紅利去處，積極發(fā)揮社會監(jiān)督作用，維護資本合法權益[30]。譚嘯認為政府應盡可能使國企賬目陽光透明，主動接受社會公眾的監(jiān)督[22]。吳曉東[11]強調應增加國有資本經營預算社會保障支出評價指標，促使國有資本的兩大職能、國有資本經營預算體系目標導向原則在國有資本經營預算支出評價指標體系中得到充分展示。

三、國有資本經營預算支出結構研究述評

通過上述對國有資本經營預算支出結構相關研究動態(tài)的梳理可知，當前學術界對某些關鍵問題如國有資本經營預算支出導向、支出形式、支出監(jiān)督與績效評價等方面存在爭鳴，對某些問題還需進一步深入研究。

(一)關于國有資本經營預算支出導向之爭沒有統(tǒng)一的結論，原因在于各學者考慮問題的角度不同

有的學者從國有資本經營性質的角度支持國有資本收益回流國企內部，確保國有資本的保值增值，發(fā)揮乘數效應；有的以國有資本收益的配置以惠民、利民為根本目標考慮要反哺于民，將資本收益投向可惠及大眾的領域。筆者認為應遵循“誰投資，誰所有，誰受益”原則，國有資本的根本屬性是全民所有，因此國有資本收益返還于民，將支出重點投向民生領域，讓民眾切實體會國有資本收益對幸福指數的提升。然而，從目前來看，國有資本收益的數量整體上還比較小，比較少，所能集中到的財力難以全盤兼顧民生領域，達到雙贏。因此，筆者認為國有資本收益支出結構應該是循序漸進的過程，需要逐步改革和完善，也應逐步擴大民生支出比例，拓寬民生支出范圍，將更多的收益投向民生領域。社會保障是社會的安全網，社會保障不完善，就難以保證社會經濟的穩(wěn)步發(fā)展。國有資本預算支出應優(yōu)先安排社會保障支出，滿足其支出要求，并確定下限解決社會保障支出的剛性需求問題。隨著政府職能的轉變，國企改革的深入，國有資本經營預算制度的日趨完善，國有資本收益比例和范圍會增加和擴大，國有資本收益會不斷增加，原先的民生支出也應從主要是社會保障支出延伸到其他民生支出，比如教育、醫(yī)療、環(huán)保、農村建設等支出。從長遠來看，在條件滿足時，綜合考慮國家的職能，國有資本經營的最終目的，以民生為導向的國有資本經營預算支出是歷史必然。

(二)關于國有資本經營預算支出形式，目前國家雖然規(guī)定了三種支出形式，但其規(guī)定的只是方向性的指導，在實際操作中難以區(qū)分

應細化區(qū)分支出形式，比如費用性支出包括國家計劃虧損補貼支出、債務利息支出、財政貼息支出等，保證國有資本經營預算支出有序、規(guī)范進行，做到“?？顚Ｓ谩?，提高資金配置效率與效益，促進國有資本支出價值管理。

關于國有資本經營預算支出和公共預算支出范圍的差別。筆者認為，考慮到國有資本經營預算和公共預算在性質、功能、收入來源等方面存在明顯差異，要區(qū)分國有資本經營預算支出范圍和公共預算支出范圍或是各有側重點。雖然政府相關文件規(guī)定需加強國有資本經營預算和公共預算的有效統(tǒng)籌與緊密銜接，增大調入公共預算的力度，或是提出階段性調入比重的要求，但并不意味著兩者支出范圍可融為一體。國有資本經營預算是獨立的預算，其支出有一定的針對性，公共預算亦是如此。為區(qū)分兩者的支出范圍，突顯國有資本經營預算支出和公共預算支出的針對性和專業(yè)性，在編制具體預算時，需劃清國有資本經營預算支出和公共預算支出的范圍，理順交叉重置的支出科目，通過支出科目的調節(jié)來實現預算支出的調整，最好是能用法律或者具體的政策條款將其確定下來，增強支出的規(guī)范性，避免支出科目重疊，增加項目投資成本，降低項目投資效率。

(三)國有資本經營預算支出監(jiān)督與績效評價是研究的熱點，亦是難點，學術界得到共識是應該加緊建立國有資本經營預算支出監(jiān)督與績效評價體系

然而，到目前為止還沒有詳細的實施方案，如績效目標的確定，評價指標的確定及是否合理，評價方法、評價工具、監(jiān)督范圍及手段等細節(jié)還沒有明確的統(tǒng)一解釋，還有待完善。筆者認為應建立健全有針對性的國有資本預算支出項目的監(jiān)督制度及績效評價制度、信息公開制度?？冃гu價制度要求績效目標明確、評價指標細化合理，如具體年度評價指標、評價方法和工具實際可行、操作流程規(guī)范化，以凸顯國有資本預算支出的重點，要協調好國有資本預算支出用于民生領域的比例與用于國有資本經營的比例，科學把握國有資本預算支出的目標和功能，使國有資本價值最優(yōu)化，人民福利最大化。要同步對國有資本經營預算支出的硬約束和監(jiān)督，從立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、國企內部監(jiān)督、社會監(jiān)督四個方面展開，落實支出責任，盡力消除軟約束，取消政府出于“父愛”給予國企的明、隱性補貼，逐步走向支出用于民生的范圍和比例擴大化的歷史趨勢，資本收益回饋全社會。同時還要加快支出信息的及時公開，支出信息要真實，站在社會大眾易于理解的角度披露信息，暢通信息公開渠道，使社會大眾的知情權與參與權得到充分的體現，使社會大眾在精神上和物質上都能體會到國家的民生財政。

四、研究展望

眾多學者深入探析了國有資本經營預算支出相關問題，在某些方面已達成共識，今后應探究國有資本經營預算支出的這幾個方面。第一，鑒于目前國有資本經營預算支出投向民生領域的經驗不足，很多地區(qū)還處于初試階段甚至尚未開始，沒有現成的專門民生支出規(guī)定和操作程序，應加強對國有資本收益用于民生支出的程序、規(guī)模及比例的理論與實踐研究，并最終以制度的方式確定下來。第二，加大對國有資本經營預算支出體系的研究。目前學術界關于國有資本經營收入的研究較多，對支出方面的系統(tǒng)研究相對較少，為推進國有資本經營預算支出功能和目標的實現，學術界應對支出體系的研究加大力度，為國有資本有效運營提供理論指導。第三，擴充國有資本經營預算支出的內容和相關領域，同時增強實證研究，比如，國企產業(yè)結構調整、產權制度改革對國有資本經營預算支出的影響，這些方面的充分研究，對未來國有資本經營預算支出的精準定位和功能釋放起到重大的作用。

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