公立醫(yī)院人員編制備案制的實踐與思考

呂亞璟 呂娟 章昆明 吳曉暉

隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展，公立醫(yī)院普遍面臨著編制不足、人員短缺、人才引進(jìn)招聘受限等問題，編制“瓶頸”日益凸顯，鎮(zhèn)江市現(xiàn)有市直公立醫(yī)院7所，規(guī)劃床位3 720張，核定編制4 353人，現(xiàn)有在職職工共4 943人，在編3 046人，空編1 307人，編外職工1 897人，其中專業(yè)技術(shù)崗編外職工達(dá)1 645人，存在實有在職職工超過編制總數(shù)，空編與編外用工并存在現(xiàn)象[1]。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因有多方面：一是公立醫(yī)院編制配置標(biāo)準(zhǔn)滯后，公立醫(yī)院核編數(shù)量難以滿足快速增長的醫(yī)療服務(wù)需求；二是編制所實行的身份管理，影響了醫(yī)務(wù)人員的合理流動；三是醫(yī)院沒有獨立的用人自主權(quán)[2]等。根據(jù)《中央編辦關(guān)于印發(fā)創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理方式意見的通知》精神，2015年江蘇省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室等五部門《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于創(chuàng)新公立醫(yī)院人員編制管理的實施意見（試行）〉的通知》，按照“標(biāo)準(zhǔn)核定、備案管理、崗位設(shè)置、分類聘用”的原則，進(jìn)一步創(chuàng)新了公立醫(yī)院編制和人事管理，我市積極開展了人員編制備案制管理的實踐，取得了一定的成效。

1 我市公立醫(yī)院人員編制備案制管理的主要做法

1.1 核定人員總量，嚴(yán)格資格準(zhǔn)入

人員總量核定是順利推進(jìn)編制備案制的基礎(chǔ)[3]，城市公立醫(yī)院在完成日益增長的醫(yī)療服務(wù)需求的同時，還要承擔(dān)對口支援、重大醫(yī)療衛(wèi)生保障等工作，加之住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)等政策影響，既往主要以醫(yī)院核定床位數(shù)來核定醫(yī)院編制總數(shù)的做法已不能滿足醫(yī)院的正常運(yùn)行[4]。我市在核定人員總量過程中，根據(jù)公立醫(yī)院的功能定位，綜合考慮醫(yī)院級別、類型、診療服務(wù)量、實際開放床位、床位使用率、用工實際等多因素進(jìn)行測算，按照“嚴(yán)控總量、盤活存量”的原則，核定單位人員總額，確定的人員總額減去原核定的事業(yè)編制數(shù)，為公立醫(yī)院備案制人員控制數(shù)，明確規(guī)定公立醫(yī)院新增備案制人員核定數(shù)原則上用于招聘醫(yī)、藥、護(hù)、技等急需、緊缺的衛(wèi)生專技人員。同時根據(jù)醫(yī)院設(shè)置規(guī)劃和公立醫(yī)院承擔(dān)工作任務(wù)的變化情況，允許核定人員總量每兩年動態(tài)調(diào)整一次。

1.2 完善崗位設(shè)置，實行公開招聘

原來的崗位設(shè)置以編制內(nèi)人員總數(shù)為基數(shù)，由于“身份”的限制，編外人員即便取得了相應(yīng)的技術(shù)職稱，也難以聘用在相應(yīng)的崗位上。在實施編制備案制管理后，公立醫(yī)院完善崗位設(shè)置，推行崗位聘用制度，變身份管理為崗位管理，按照設(shè)置崗位的職責(zé)任務(wù)和任職條件，通過公開、平等、競爭的程序，擇優(yōu)選聘，消除編制差異，充分調(diào)動了編外人員的積極性和創(chuàng)造性。在新進(jìn)備案制人員的招聘上由公立醫(yī)院根據(jù)醫(yī)院目前人力資源構(gòu)成、人才梯隊建設(shè)等制定崗位需求，實行公開自主招聘。

1.3 健全考核機(jī)制，保障工資待遇

編外人員由于財政沒有撥款，福利待遇和編內(nèi)人員有較大差別，嚴(yán)重挫傷了編外人員的工作積極性[5]，在編制備案制管理過程中，公立醫(yī)院備案制人員崗位聘用后，收入分配按照編制內(nèi)和備案制人員同崗?fù)旰屯葘Υ凑找?guī)定參加社會保險，在聘期內(nèi)參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金水平建立年金制度，保證了編制備案制人員的福利待遇。在崗位績效工資上，探索績效工資總量管理、要素分配、年薪制等多種形式的分配方式。在公立醫(yī)院財政補(bǔ)助上，我市結(jié)合實際，建立健全以事定費(fèi)、以費(fèi)養(yǎng)事、專項補(bǔ)助相結(jié)合的財政補(bǔ)助機(jī)制，為公立醫(yī)院推進(jìn)編制備案制提供動力。

2 人員編制備案制的實踐體會

通過實踐，實施公立醫(yī)院人員編制備案制有利于在當(dāng)前政策制度下，緩解公立醫(yī)院醫(yī)療技術(shù)人員的短缺，增加了公立醫(yī)院在選人用人方面的自主權(quán)，提高了人力資源的管理水平，提供了更多、更好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

2.1 彌補(bǔ)了公立醫(yī)院用人不足的問題

隨著醫(yī)療需求日益增長，醫(yī)院不得不采取聘用編外人員的方式解決矛盾，但由于編外人員身份不明確，保障機(jī)制不健全，編外人員流動性大，造成公立醫(yī)院專業(yè)人才隊伍結(jié)構(gòu)不均衡、后備力量不足，特別是在?？漆t(yī)院，由于職業(yè)認(rèn)可度低，吸引力不足等原因[6]，導(dǎo)致醫(yī)療專業(yè)技術(shù)人員不能滿足醫(yī)療服務(wù)需求。編制備案制的實施拓寬了公立醫(yī)院的選人用人渠道，保證了備案制人員的權(quán)益，穩(wěn)定了醫(yī)務(wù)人員隊伍。

2.2 強(qiáng)化了公立醫(yī)院的用人自主權(quán)

既往公立醫(yī)院普遍存在“需要的人才引不進(jìn)、引進(jìn)的人才用不上”的情況[7]，實行編制備案制公立醫(yī)院獲得了更大的用人自主權(quán)，可以根據(jù)實際開放床位、病床周轉(zhuǎn)率、人才梯隊建設(shè)等，自主招聘各級各類人員，滿足醫(yī)院發(fā)展和學(xué)科建設(shè)的需求?！岸◢彶欢ㄈ恕钡膷徫辉O(shè)計，建立起“能進(jìn)能出，能上能下”的用人機(jī)制，弱化了編制的集中管理，為醫(yī)療技術(shù)人員展示了實現(xiàn)自身價值的平臺，調(diào)動了醫(yī)療技術(shù)人員的工作積極性。

2.3 促進(jìn)了醫(yī)務(wù)人員自身素質(zhì)的提升

編制備案制使得公立醫(yī)院原本根深蒂固的“事業(yè)單位崗位編制”觀念松動[8]，實施編制備案制后，“編制”不再是醫(yī)療技術(shù)人員的“鐵飯碗”，專業(yè)技能才是醫(yī)療技術(shù)人員的價值體現(xiàn)，才是真正意義上的“鐵飯碗”[9]。醫(yī)療技術(shù)人員只有不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升自己的業(yè)務(wù)能力，才能勝任崗位需求；同時，“能上能下”的崗位管理機(jī)制也要求醫(yī)療技術(shù)人員在日常工作中注重自身的職業(yè)道德，強(qiáng)化服務(wù)意識，從而達(dá)到改善醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的目的。

2.4 有利于醫(yī)療技術(shù)人員的合理流動

編制備案制的管理對于進(jìn)一步打破單位、身份和所有制界限，促進(jìn)人才合理流動有著積極的推動作用[10]。實施編制備案制管理，打破了醫(yī)療技術(shù)人員“單位人”的身份壁壘，使合理流動成為可能，備案制管理的醫(yī)療技術(shù)人員是“社會人”，在完成自身崗位工作的要求后，通過多點執(zhí)業(yè)等形式，支持幫扶基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，從而促進(jìn)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療服務(wù)能力的提升，為促進(jìn)分級診療、雙向轉(zhuǎn)診的穩(wěn)步推進(jìn)提供業(yè)務(wù)能力支持。

3 人員編制備案制在實踐過程中的思考

人員編制備案制的實施確實取得了一定的成效，但在實施過程中仍存在一些問題，值得我們進(jìn)一步的思考與探索。

3.1 完善配套政策是推進(jìn)編制備案制的重要保障

財政投入與人員編制掛鉤阻礙了編制備案制的推進(jìn)[11]。我市總體上制定了“以事定費(fèi)、以費(fèi)養(yǎng)事、專項補(bǔ)助相結(jié)合”的財政補(bǔ)助機(jī)制，但如何科學(xué)的做好經(jīng)費(fèi)的測算，提高財政資金的使用效益；在破除“以藥養(yǎng)醫(yī)、以藥補(bǔ)醫(yī)”的大背景下，如何調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價格，推動構(gòu)建科學(xué)補(bǔ)償機(jī)制；對承擔(dān)公共衛(wèi)生任務(wù)、社會職責(zé)的傳染病、精神病等?？漆t(yī)院的投入補(bǔ)償?shù)确矫嫒灾档蒙钊胙芯俊Ｔ陴B(yǎng)老保險政策上也需要進(jìn)一步完善，盡管目前不同身份的醫(yī)療技術(shù)人員在崗位聘用和崗位薪酬待遇方面能夠做到統(tǒng)一，但兩種編制人員在養(yǎng)老保險待遇上仍有較大差距。

3.2 實行編制備案制管理后醫(yī)務(wù)人員的流動可能會更加頻繁

完成住院醫(yī)師規(guī)范化培訓(xùn)、取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格、確有一技之長的醫(yī)師可能會選擇跳槽到環(huán)境更好、待遇更高的醫(yī)院工作。當(dāng)編制不再是選擇就業(yè)唯一籌碼時，可能會出現(xiàn)“虹吸”現(xiàn)象，越來越多的醫(yī)療技術(shù)人員，涌向大城市、大醫(yī)院，造成經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、收入水平不高的?？漆t(yī)院、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)新一輪的人才引進(jìn)困難和人才流失現(xiàn)象。因此在實行編制備案制管理過程中要統(tǒng)籌兼顧，循序漸進(jìn)，選擇部分地區(qū)和醫(yī)院進(jìn)行試點，而不宜搞編制管理的“一刀切”[12]。

3.3 人員編制備案制改革給了公立醫(yī)院機(jī)構(gòu)更大的用人自主權(quán)

新進(jìn)備案制人員由醫(yī)院自行組織招聘，可能會出現(xiàn)“蘿卜招聘”等問題，要進(jìn)一步明確公立醫(yī)院、行政主管部門、人社部門在新進(jìn)備案制人員招聘工作中的職責(zé)，通過對招聘方案的審核、招聘流程的監(jiān)督等，切實落實好監(jiān)督管理職責(zé)，促進(jìn)備案制人員招聘工作公平、公正、公開的進(jìn)行。

公立醫(yī)院人員編制備案制是編制管理的一種創(chuàng)新，是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革過程中的重要環(huán)節(jié)，涉及多個部門、多個領(lǐng)域，只有各部門積極協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同步推進(jìn)，才能保證改革措施落地生根。