論環(huán)境公眾參與在PPP模式中的實現(xiàn)路徑

莊國敏+鄒雄

【摘要】在當(dāng)下PPP項目實施過程中，由于尚未出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)，部門競相爭奪利益而忽視了公眾對享有良好生活環(huán)境的相關(guān)權(quán)益，公眾對參與環(huán)境治理的需求已經(jīng)向PPP模式的發(fā)展提出挑戰(zhàn)。應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境保護公眾參與的法律制度構(gòu)建公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、請求權(quán)體系，在PPP模式中實現(xiàn)環(huán)境公眾參與，從而與現(xiàn)有的環(huán)境法制度銜接，實現(xiàn)環(huán)境友好型PPP模式。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境權(quán) PPP模式 環(huán)境保護 公眾參與 生態(tài)文明

【中圖分類號】F283

【文獻標(biāo)識碼】A

2014年10月24日，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出“積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”。環(huán)境公眾參與法律制度作為2015年實施的新環(huán)境保護法專章內(nèi)容，成為了生態(tài)文明建設(shè)重要的民主保障。然而在現(xiàn)有的PPP模式中，由于尚未出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)，部門競相爭奪利益而忽視了公眾對享有良好生活環(huán)境的相關(guān)權(quán)益。本文探討PPP模式中環(huán)境公眾參與的實現(xiàn)路徑，以解決現(xiàn)行的環(huán)境公眾參與法律制度不適應(yīng)PPP模式發(fā)展的問題，通過環(huán)境法與PPP立法的對話，以實現(xiàn)環(huán)境友好型PPP模式。

PPP環(huán)境公眾參與可行性研究

基于我國目前以新環(huán)境法第五章為基礎(chǔ)，以環(huán)保部的部門行政規(guī)章《環(huán)境保護公眾參與條例》為指導(dǎo)，以各省具體實施條例為補充的環(huán)境保護公眾參與法律體系業(yè)已建立，在PPP模式項下細化環(huán)境治理過程中公眾知情權(quán)、參與權(quán)、請求權(quán)的實現(xiàn)途徑又有其可行之制度保障。

公眾知情權(quán)。知情權(quán)作為參與權(quán)和請求權(quán)的前提條件，旨在為公眾參與環(huán)境保護過程提供環(huán)境信息。生態(tài)環(huán)境是全人類共有的財富，根據(jù)公共財產(chǎn)信托理論，公眾獲悉環(huán)境信息是其“管理”環(huán)境的應(yīng)有之義。公眾了解環(huán)境信息，能夠據(jù)此判斷項目的發(fā)展是否符合自身的環(huán)境需求，并根據(jù)自己的需求發(fā)表意見。同時環(huán)境信息的公開也是建設(shè)“陽光政府”的必由之路，政府部門將職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)境治理工作情況公布于眾，接受公眾的監(jiān)督，并不斷改進。

公眾參與權(quán)。環(huán)境公眾參與制度賦予公眾參與環(huán)境決策和法律政策制定過程的權(quán)利，即公眾享有直接參與環(huán)境立法、執(zhí)法、管理等活動的權(quán)利。公民參與到環(huán)境決策中，表達自己的利益需求，并與政府、企業(yè)進行辯論，既可以協(xié)調(diào)三者之間的利益沖突，確保利益的均衡，也可以實現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化，保證經(jīng)濟發(fā)展的同時不忽視環(huán)境治理工作的推行，從而向“綠色經(jīng)濟”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

公眾請求權(quán)。請求權(quán)的實現(xiàn)體現(xiàn)了“有權(quán)利必有救濟”的法理思想。環(huán)境公眾參與制度下的請求權(quán)雙向暢通公眾救濟環(huán)境權(quán)益的渠道?！霸诂F(xiàn)實生活中，監(jiān)督權(quán)和請求權(quán)相互交叉滲透，共同存在于公民權(quán)利體系之中?！北O(jiān)督權(quán)是公民的實體性權(quán)利，其程序性權(quán)利表現(xiàn)為請求權(quán)。對政府而言，要求其必須接受公眾對工作人員治理環(huán)境過程中失責(zé)的檢舉，處理好公眾與企業(yè)之間的環(huán)境糾紛。對企業(yè)而言，一旦公眾質(zhì)疑其生產(chǎn)過程中存在嚴(yán)重威脅環(huán)境的行為，就要應(yīng)公眾的要求提供相關(guān)數(shù)據(jù)證明自己生產(chǎn)行為的無害性。

PPP模式中環(huán)境公眾參與制度之必要性

PPP模式作為政府購買公共服務(wù)的形式之一，不應(yīng)當(dāng)成為公私部門追逐各自利益才合作的工具。尤其是在當(dāng)前神化PPP模式熱潮中，公眾的真實需求最易遭到忽視。PPP模式中暴露出的環(huán)境治理工作問題，說明亟需細化環(huán)境公眾參與法律制度。

環(huán)境信息不對稱限制公眾參與的能力。PPP模式中政府的環(huán)境信息公開不足。首先，目前的PPP文件未規(guī)定項目發(fā)起部門是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公布項目的環(huán)境信息的職責(zé)，職責(zé)主體不明確導(dǎo)致項目運營的環(huán)境信息缺失。其次，甄選PPP項目經(jīng)營者標(biāo)準(zhǔn)不一，參與PPP項目招標(biāo)企業(yè)的排污技術(shù)條件以及環(huán)境治理預(yù)算的信息完全掌握在項目發(fā)起部門手上，一般公眾無法接觸到這些信息，公眾很難參與到其中也很少有政府部門向社會公眾反饋評標(biāo)結(jié)果和理由。最后，項目可行性和必要性的評審過程及文件未充分公開。

企業(yè)的環(huán)境信息公開缺乏強制力。由于企業(yè)端是造成環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)祝蔖PP中的企業(yè)端應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境信息公開的義務(wù)。目前我國規(guī)定了自愿公開和強制公開兩種方式，其中對重點排污單位，強制其公開排污總量、防污設(shè)備等信息，但對其他企業(yè)還未規(guī)定強制公開的法定義務(wù)。

項目決策中的公眾參與流于形式。PPP模式“大躍進”，忽視決策程序的合法正當(dāng)，公眾難以表達環(huán)境需求。其一，問卷調(diào)查問題設(shè)計具有僵硬性和偏好性，且不論問題設(shè)計的科學(xué)性，單就紙面上幾句話的問題就無法涵蓋公眾的需求。其二，聽證會和論證會參與門檻高，參與主體有限，多為專家及地位較高的群眾代表，而直接利益相關(guān)者卻往往被排除在外。其三，座談會過程中，公眾只能被動接受邀請，無法主動申請。因此有學(xué)者指出：“倘若各方利益群體缺少有效信息之間的碰撞與對抗，沒有辯論與質(zhì)證環(huán)節(jié)，公眾參與只能是紙上談兵，沒有實際效用。”

公眾監(jiān)督渠道有限。政府的強勢與私人部門的弱勢帶來的監(jiān)管機制混亂。一種是政府大包大攬。“地方政府在與私人部門的合作中并不是單純作為契約中的一方，而是既當(dāng)起了運動員又擔(dān)任了裁判?！睂ΡO(jiān)管工作的大包大攬意味著增加了項目發(fā)起部門恣意裁決的風(fēng)險，淡化環(huán)境問題，以求項目順利推行帶來的公共管理效益目的。另一種是監(jiān)管上的相互推卸。職責(zé)不明晰，當(dāng)公眾對PPP項目帶來的環(huán)境問題存有不滿而行使檢舉權(quán)利時，官本位思想引起的政府間相互踢皮球的現(xiàn)象時有發(fā)生，最終環(huán)境權(quán)的救濟問題懸而未決。

監(jiān)督內(nèi)容有限，請求渠道單一。除了項目建設(shè)前環(huán)境影響評價文件公開和征求意見階段，公眾對PPP項目的監(jiān)督主要還是在項目的運營階段。而由于環(huán)境信息供給不足的問題，公眾也只能事后檢舉，而檢舉過程中會面臨兩大阻礙：一是政府部門的不作為，二是信息的不對稱導(dǎo)致的證據(jù)收集困難。一旦公眾無法通過有序的形式請求權(quán)救濟自己的權(quán)利，就只能選擇非理智的群體性暴動。

重構(gòu)我國PPP模式中環(huán)境公眾參與制度的實現(xiàn)路徑endprint

基于以上實踐中的具體問題，環(huán)境權(quán)的程序性權(quán)能在PPP模式中的有效發(fā)揮必須依托于環(huán)境公眾參與制度。

完善信息發(fā)布程序以保障知情權(quán)。改進政府在PPP模式中的信息公開模式。第一，監(jiān)測分析應(yīng)重點涉及環(huán)境指標(biāo)的監(jiān)測，有必要協(xié)同環(huán)保部門、專家學(xué)者、周圍群眾、公益組織論證并將論證信息主動公開，在項目發(fā)起前，對此信息結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境生態(tài)實情進行評估監(jiān)測。第二，項目的招標(biāo)階段，將環(huán)境污染指標(biāo)、排污能力以及防治污染責(zé)任等作為招標(biāo)的準(zhǔn)入門檻。除此之外，政府與企業(yè)達成協(xié)議前，也需要再次公開此次甄選標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)的相關(guān)資質(zhì)條件，并可考慮設(shè)立事前公眾審查機制，鼓勵公眾參與對投標(biāo)企業(yè)的提議和表決，表決結(jié)果直接影響企業(yè)中標(biāo)與否。

強制企業(yè)在項目運營階段的環(huán)境信息公開。我國環(huán)境保護法第55條亦將企業(yè)公開環(huán)境數(shù)據(jù)作為其義務(wù)。根據(jù)PPP項目的特點，可將PPP項目均列為排污重點項目。首先，結(jié)合自愿公開和強制公開兩種模式。涉及商業(yè)秘密問題，以是否會侵害公眾的環(huán)境利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)，由監(jiān)管主體做出裁決。其次，公開的時間提前至項目招標(biāo)階段。在企業(yè)參與招標(biāo)時，需要向政府、公眾公開相同的內(nèi)容。再次，公眾不僅可以要求企業(yè)直接公開相關(guān)的環(huán)境信息，甚至還可以要求項目發(fā)起方要求企業(yè)公開相關(guān)環(huán)境信息，拓寬公眾的申請信息公開的渠道。最后，項目運營階段，新環(huán)保法規(guī)定了信息公開的內(nèi)容包括主要污染物的排放方式，排放濃度和總量、超標(biāo)情況，防治污染設(shè)施的建設(shè)和運行情況等。

搭建決策參與平臺以拓寬參與渠道。成立環(huán)境決策代表人會議。改變以往政府主導(dǎo)項目決策而引發(fā)環(huán)境問題的最有效辦法是搭建第三方?jīng)Q策平臺，且該平臺能夠直接影響PPP模式中項目必要性和項目啟動的決策，即可借鑒臺灣“公民咖啡館”形式，建立代表人會議。實現(xiàn)PPP項目決策的科學(xué)性和民主性，消除周圍群眾的抵觸情緒，尤其在矛盾尖銳領(lǐng)域，PPP各方代表可實現(xiàn)和諧的面對面雙向交流，改變以往政府所舉辦的活動大多為單向性、以宣導(dǎo)政策為主的模式。

利用互聯(lián)網(wǎng)搭建統(tǒng)一的信息征集平臺。必須充分考慮公眾真實的利益需求。在PPP項目決策前，可以依托互聯(lián)網(wǎng)平臺，創(chuàng)建環(huán)境信息APP，并由NGO組織管理。通過該系統(tǒng)，向地區(qū)居民發(fā)布項目信息，包括告知其參與項目決策權(quán)利、政府對PPP環(huán)境問題的評審情況、項目的投標(biāo)企業(yè)信息等，同時地區(qū)居民可以直接在該系統(tǒng)發(fā)送個人意見。這些意見由管理APP的NGO組織收集統(tǒng)計后，在代表人會議上提出，供代表們參考，對其中的意見存有異議時，由政府代表做出解釋。

建立環(huán)境公眾參與結(jié)果的反饋機制。對于先期參與的結(jié)果反饋已經(jīng)受到了決策端的重視，此亦可防止參與權(quán)留于形式。參與權(quán)的實現(xiàn)不只是要求親身參加決策程序，更應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉自己參與的效果。決策通過后將公布公眾意見接受或不接受的內(nèi)容及理由，重點公布分歧比較大的內(nèi)容，再次征集公眾意見與接受NGO的監(jiān)督，減少多數(shù)人表決可能引起的少數(shù)人意見無法得到關(guān)注的弊端。在反饋方式上，可以將反饋程序設(shè)在代表人會議上。

推進環(huán)境法律知識宣傳教育。公眾權(quán)利意識的提升有利于參與權(quán)合法正當(dāng)?shù)匦惺?，也有助于被動參與向主動參與模式的轉(zhuǎn)變。要更加注重相關(guān)法律知識的宣傳和推廣，可以利用地方環(huán)保部門或者司法工作人員定期走訪的形式，以基層群眾自治組織為平臺，充分告知公眾享有哪些參與權(quán)利以及如何參與到環(huán)境決策中。

設(shè)立多渠道全程監(jiān)督以實現(xiàn)請求權(quán)。賦予第三方非政府組織（NGO）的居中監(jiān)管權(quán)利。NGO的公益性和組織性決定了其能夠集合公眾的利益需求，以自身的技術(shù)、人員、資金等實力有序地監(jiān)督PPP模式中的環(huán)境問題。NGO組織有權(quán)利用自己的平臺征集民意，代表直接利益相關(guān)者向環(huán)保部門反映環(huán)境問題。針對環(huán)保部門的不作為，可以適當(dāng)立法明確NGO組織提起行政復(fù)議、行政訴訟的主體資格。最后，針對政府發(fā)起部門在監(jiān)管PPP項目中的失責(zé)問題，明確NGO組織向上一級檢舉的權(quán)利及程序。

利用環(huán)境信息APP實現(xiàn)監(jiān)督的碎片化管理。碎片化管理的優(yōu)勢在于彌補代表制度對少數(shù)人意見的忽視，使得每一位積極行使監(jiān)督權(quán)利的公眾的意見都有被關(guān)注和采納的機會。目前的大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)能夠克服潛在監(jiān)督主體數(shù)量龐大導(dǎo)致效率低下的問題。相比于公眾直接上門檢舉PPP項目的環(huán)境問題，通過環(huán)境信息APP系統(tǒng)反饋公眾對企業(yè)提供公共服務(wù)的意見，既可以緩解當(dāng)面對質(zhì)的矛盾，也方便公眾參與監(jiān)督，行使其請求權(quán)。除了項目運營階段，在項目發(fā)起和準(zhǔn)備階段，公眾有權(quán)從環(huán)境需求出發(fā)，在APP上質(zhì)疑發(fā)起部門公布的PPP模式必要性和可行性結(jié)果。

結(jié)語

由于PPP模式客觀情況之約束，諸如多部門合作、公私合作等，為了使公眾真正從中獲益，應(yīng)當(dāng)由我國立法機關(guān)全面統(tǒng)籌立法，切實落實公眾參與制度在PPP模式中的作用。但PPP模式中的環(huán)境問題因其自身的特殊性，使其有別于其他部門的公眾參與制度，故本文僅在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，提出PPP模式語境下的環(huán)境公眾參與的實現(xiàn)路徑，但對于目前PPP領(lǐng)域的環(huán)境問題，尚需由立法予以全面規(guī)范，此領(lǐng)域的立法應(yīng)盡快提上立法日程。endprint