論制定《中外合作辦學(xué)法》的必要性與可行性

李 璐，石茂生

中外合作辦學(xué)作為我國(guó)高等教育事業(yè)的重要組成部分，歷經(jīng)二十余載的發(fā)展，已逐漸成為我國(guó)跨境教育和對(duì)外交流合作的重要形式。中外合作辦學(xué)通過引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，加強(qiáng)自身建設(shè)與發(fā)展，培養(yǎng)了大量的高素質(zhì)國(guó)際化人才，也為我國(guó)教育現(xiàn)代化建設(shè)和國(guó)際化發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。當(dāng)然，與中外合作辦學(xué)同步發(fā)展的還有規(guī)范中外合作辦學(xué)行為的相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章，從 20世紀(jì)90年代頒布的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》(已廢止)，到2003年、2004年國(guó)務(wù)院和教育部分別頒布的《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》和《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》，都見證了中外合作辦學(xué)逐漸走向法制化、規(guī)范化的發(fā)展道路，也為其健康有序的發(fā)展提供了保障。隨著我國(guó)近年來教育對(duì)外開放的步伐加快，中外合作辦學(xué)自身的發(fā)展愈加迅速，現(xiàn)有立法與快速發(fā)展的中外合作辦學(xué)實(shí)踐有些不相適應(yīng)，為消除這種不適應(yīng)，克服立法滯后狀況，建議制定《中外合作辦學(xué)法》。

一、中外合作辦學(xué)立法現(xiàn)狀及存在問題

(一)立法現(xiàn)狀

與中外合作辦學(xué)相關(guān)的現(xiàn)有法律體系從廣義上講包括我國(guó)憲法、教育類法律、國(guó)務(wù)院教育行政法規(guī)、教育部部門規(guī)章和規(guī)范性文件；從狹義上講僅包括國(guó)務(wù)院教育行政法規(guī)、教育部部門規(guī)章和規(guī)范性文件，具體來說就是國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》、教育部頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》以及教育部下發(fā)的一系列關(guān)于中外合作辦學(xué)的規(guī)范性文件。

第一，憲法及教育類法律對(duì)中外合作辦學(xué)具有宏觀指導(dǎo)意義?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第十九條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！睆姆缮显试S各種社會(huì)力量作為辦學(xué)主體參與辦學(xué)，對(duì)教育模式和形式持開放態(tài)度，為中外合作辦學(xué)的舉辦奠定了扎實(shí)的法律基礎(chǔ)。教育類法律主要指《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》等。2015年修訂的《中華人民共和國(guó)教育法》用一章的篇幅對(duì)教育對(duì)外交流與合作作出規(guī)定。其中，第六十七條不僅表明了國(guó)家對(duì)教育對(duì)外交流與合作的鼓勵(lì)和對(duì)開展中外合作辦學(xué)的支持，而且對(duì)教育對(duì)外交流與合作的基本原則作出明確規(guī)定。第八十五條則將境外的組織和個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)辦學(xué)和合作辦學(xué)的辦法交由國(guó)務(wù)院制定?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》第十二條明確對(duì)高等教育事業(yè)的國(guó)際交流與合作給予鼓勵(lì)與支持，第三十六條則要求與境外高等學(xué)校開展科學(xué)技術(shù)文化交流與合作應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定。從上述憲法和教育類法律的規(guī)定可以看出，中外合作辦學(xué)的立法權(quán)被授予國(guó)務(wù)院行使，這些法律層面的規(guī)定對(duì)中外合作辦學(xué)行為具有宏觀指導(dǎo)意義。

第二，國(guó)務(wù)院教育行政法規(guī)對(duì)中外合作辦學(xué)作出了具體規(guī)范。2003年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，是當(dāng)前調(diào)整中外合作辦學(xué)行為最高層次的法規(guī)，它從中外合作辦學(xué)的設(shè)立、組織與管理、教育教學(xué)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)、變更與終止以及法律責(zé)任等方面作出了具體規(guī)定，為規(guī)范中外合作辦學(xué)這一特定教育行為提供了針對(duì)性的準(zhǔn)則，標(biāo)志著中外合作辦學(xué)正式步入有序化發(fā)展的法治軌道。

第三，教育部部門規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)中外合作辦學(xué)實(shí)踐作出指導(dǎo)。繼《條例》實(shí)施后，2004年，教育部出臺(tái)《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)，對(duì)中外合作辦學(xué)提供了更為詳盡且更具有可操作性的法律指南。接著，就中外合作辦學(xué)過程中一些具體問題、具體事項(xiàng)和相關(guān)政策相繼頒布了一系列規(guī)范性文件，如《關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中外合作辦學(xué)秩序的通知》《關(guān)于做好中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目復(fù)核工作的通知》等，這些文件更加具有針對(duì)性，與《實(shí)施辦法》一同成為規(guī)范中外合作辦學(xué)行為的法律規(guī)則體系。

(二)存在問題

雖然從2003年《條例》頒布以后，中外合作辦學(xué)相關(guān)立法對(duì)推進(jìn)其健康發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用，但仍存在以下問題：

其一，立法缺失。主要表現(xiàn)在位階較低和配套法律體系的欠缺。目前，對(duì)中外合作辦學(xué)活動(dòng)予以專門性規(guī)定的最高位階法律規(guī)范是行政法規(guī)，其次是部門規(guī)章和規(guī)范性文件，還有一些不具有法律約束力的政策文件，尚無一部法律層次的規(guī)范性文件。另外，中外合作辦學(xué)活動(dòng)不僅限于受教育方面的法律調(diào)整，它還涉及財(cái)政、關(guān)稅、人事等領(lǐng)域，以及跨境服務(wù)貿(mào)易相關(guān)涉外領(lǐng)域，現(xiàn)有規(guī)范體系是遠(yuǎn)不能涵蓋這些內(nèi)容的。

其二，立法模糊。在中外合作辦學(xué)立法中，一些核心概念沒有作出闡釋，實(shí)踐中辦學(xué)者只能按照自己的理解進(jìn)行判定。如對(duì)“引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源”的解讀，就沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，某些辦學(xué)者便以合作辦學(xué)為名，以低水平的教育質(zhì)量謀取高收費(fèi)。這樣的模糊立法直接導(dǎo)致部分中外合作辦學(xué)質(zhì)量低下，產(chǎn)生了許多負(fù)面影響。

其三，立法滯后。我國(guó)中外合作辦學(xué)發(fā)展迅速，《條例》《實(shí)施辦法》分別頒布于2003年和2004年，已難以適應(yīng)現(xiàn)有中外合作辦學(xué)的發(fā)展規(guī)模與速度。隨著近年來我國(guó)教育對(duì)外開放的擴(kuò)大，中外合作辦學(xué)數(shù)量和質(zhì)量都有顯著提升，中外合作辦學(xué)承擔(dān)的職能也日益增加。立法的滯后不僅束縛了中外合作辦學(xué)的發(fā)展，還限制了高等教育國(guó)際交流與合作的腳步。

二、制定《中外合作辦學(xué)法》的必要性

(一)制定《中外合作辦學(xué)法》是確立中外合作辦學(xué)法律地位的制度保障

近年來，中外合作辦學(xué)在我國(guó)教育體系中的地位有了顯著提升，已成為我國(guó)高等教育事業(yè)乃至教育事業(yè)不可或缺的重要組成部分。資料顯示：“截至2017年10月，全國(guó)經(jīng)行政審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)設(shè)立或舉辦的各類中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目共計(jì)2572個(gè)，涉及34個(gè)國(guó)家、1746所高校(其中中方高校785所，外方高校961所)，遍布全國(guó)28個(gè)省份，覆蓋了各個(gè)教學(xué)層次和類型，涉及12個(gè)學(xué)科門類200多個(gè)專業(yè)?！盵1]除了辦學(xué)規(guī)模逐步擴(kuò)大，中外合作辦學(xué)的質(zhì)量和效益也得到較大的提高。高質(zhì)量教育資源引進(jìn)數(shù)量明顯增多，合作方的層次也有所提升，高水平的中外合作辦學(xué)質(zhì)量體系正在逐步形成，高素質(zhì)國(guó)際化人才培養(yǎng)質(zhì)量日益提高。人民網(wǎng)對(duì)它的作用和意義有這樣的評(píng)價(jià)：“它對(duì)推動(dòng)我國(guó)辦學(xué)體制改革，拓寬人才培養(yǎng)途徑，促進(jìn)教育對(duì)外開放等方面發(fā)揮了積極作用，與公辦、民辦高校一起，被業(yè)內(nèi)人士并稱為‘三駕馬車’?！盵2]然而，我國(guó)對(duì)公辦、民辦高校辦學(xué)行為均有專門的法律予以規(guī)定，作為“三駕馬車”之一的中外合作辦學(xué)，對(duì)其法律關(guān)系的調(diào)整卻還停留在行政法規(guī)層面，其地位難以彰顯。

2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第十六章“擴(kuò)大教育開放”中指出，要“引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源。鼓勵(lì)各級(jí)各類學(xué)校開展多種形式的國(guó)際交流與合作，辦好若干所示范性中外合作學(xué)校和一批中外合作辦學(xué)項(xiàng)目”。[3]在此綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)下，國(guó)家教育行政部門又連續(xù)出臺(tái)一系列政策和措施，目的在于規(guī)范合作辦學(xué)，保障其教育質(zhì)量。這也表明國(guó)家對(duì)中外合作辦學(xué)這一辦學(xué)模式給予了高度重視和充分肯定，認(rèn)識(shí)到中外合作辦學(xué)對(duì)我國(guó)教育國(guó)際化以及應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)具有重要意義，所以今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中外合作辦學(xué)都會(huì)在我國(guó)教育體系中占據(jù)重要地位?；诖耍瑧?yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)牽頭成立起草小組，盡快制定并頒布《中外合作辦學(xué)法》，以法律形式明確中外合作辦學(xué)的法律地位。

(二)制定《中外合作辦學(xué)法》是構(gòu)建中外合作辦學(xué)法律體系的必由之路

相較于較為成熟的公辦教育與民辦教育，中外合作辦學(xué)是一種略為年輕的教育模式，可以說是在不斷探索中成長(zhǎng)。中外合作辦學(xué)具有一定的特殊性，即它的組織和實(shí)施需要國(guó)內(nèi)和涉外的許多職能部門協(xié)調(diào)配合，關(guān)系方方面面。除了教育行政部門，還涉及人事、稅收、海關(guān)、物價(jià)、外匯等部門領(lǐng)域，這些行政部門的管理權(quán)限存在重疊和交叉，極易造成兩種局面：一方面，出現(xiàn)教育部門、人事部門、外事部門等多部門多機(jī)構(gòu)交叉管理的情形，且辦理手續(xù)繁瑣，如外教的引進(jìn)；另一方面，和教育無關(guān)的部門機(jī)構(gòu)參與管理，而主管教育部門卻沒有參與，如學(xué)費(fèi)的定價(jià)由財(cái)政、物價(jià)部門進(jìn)行審核，教育部門卻置身事外。造成這些復(fù)雜與混亂的制度性原因在于現(xiàn)行的合作辦學(xué)活動(dòng)管理是多部門管理、立法是多部門立法，缺乏能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的統(tǒng)一立法，也就是綜合性中外合作辦學(xué)法的缺失。也正是這個(gè)原因，行政部門在中外合作辦學(xué)過程中缺乏相應(yīng)配套的政策規(guī)章的協(xié)作與配合，致使中外合作辦學(xué)活動(dòng)管理機(jī)制不明。由此可見，中外合作辦學(xué)法律體系存在的問題僅憑行政法規(guī)、部門規(guī)章的調(diào)整是難以得到有效解決的，只有通過國(guó)家立法才能對(duì)合作辦學(xué)整體資源予以整合與優(yōu)化。也只有對(duì)管理主體明確權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合理分工，相互配合，建立起科學(xué)合理的管理體制，才能更好地構(gòu)建中外合作辦學(xué)法律規(guī)范體系，為中外合作辦學(xué)的法治化發(fā)展提供全面的制度保障。

(三)制定《中外合作辦學(xué)法》是確保中外合作辦學(xué)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的重要保證

作為跨境教育的重要形式，中外合作辦學(xué)的質(zhì)量保障和質(zhì)量體系建設(shè)一直是關(guān)注的焦點(diǎn)，這在世界各國(guó)也是共識(shí)：“無論是美國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等老牌跨境教育發(fā)達(dá)國(guó)家，還是馬來西亞、新加坡等跨境教育發(fā)展新晉之秀，其經(jīng)驗(yàn)均表明健全的法律法規(guī)、政策體系是跨境教育健康有序發(fā)展的關(guān)鍵，完善的質(zhì)量保障機(jī)制是確?？缇辰逃|(zhì)量的根本。”[4]質(zhì)量是教育工作的核心，培養(yǎng)高質(zhì)量的人才是教育工作的目的。為提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量，加強(qiáng)中外合作辦學(xué)的質(zhì)量建設(shè)，自2012年，教育部出臺(tái)一系列規(guī)范性文件，對(duì)政策和措施予以規(guī)定。如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》就對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作提出八項(xiàng)意見，為中外合作辦學(xué)良性運(yùn)轉(zhuǎn)指明了方向。2018年6月，教育部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于批準(zhǔn)部分中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目終止的通知》，向社會(huì)公布了本次批準(zhǔn)終止的234個(gè)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名單，以“退出機(jī)制”體現(xiàn)了中外合作辦學(xué)提質(zhì)增效的決心。在這樣的背景下，通過制定《中外合作辦學(xué)法》構(gòu)建中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障的規(guī)則體系之基礎(chǔ)，更加凸顯出價(jià)值。

在過去的十幾年中，《中外合作辦學(xué)條例》對(duì)中外合作辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)管和保證發(fā)揮了重要作用，但與近些年中外合作辦學(xué)的高速發(fā)展顯然已不相匹配，導(dǎo)致在辦學(xué)過程中，出現(xiàn)了一些隱憂和發(fā)展的瓶頸。如僅規(guī)定了合作辦學(xué)的“準(zhǔn)入”條件，卻缺乏對(duì)辦學(xué)過程中需要達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定；對(duì)合作辦學(xué)的評(píng)估，尚未建立一套專門性的科學(xué)化合理的評(píng)估體系，目前也是飽受詬病。中外合作辦學(xué)積極推進(jìn)我國(guó)教育對(duì)外開放工作的發(fā)展，但現(xiàn)有的法律框架已不能滿足其辦學(xué)活動(dòng)需要，準(zhǔn)入制度、審批制度、評(píng)估認(rèn)證制度、退出機(jī)制以及信息公開等各項(xiàng)配套制度亟待建立健全。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開放工作的若干意見》對(duì)此也作出要求：“完善體制機(jī)制，提升涉外辦學(xué)水平。通過完善準(zhǔn)入制度，改革審批制度，開展評(píng)估認(rèn)證，強(qiáng)化退出機(jī)制，加強(qiáng)信息公開，建立成功經(jīng)驗(yàn)共享機(jī)制，重點(diǎn)圍繞國(guó)家急需的自然科學(xué)與工程科學(xué)類專業(yè)建設(shè)，引進(jìn)國(guó)外優(yōu)質(zhì)資源，全面提升合作辦學(xué)質(zhì)量。”[5]可見，《中外合作辦學(xué)法》立法既是中外合作辦學(xué)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)教育對(duì)外開展全面發(fā)展以及提高我國(guó)教育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求。

(四)制定《中外合作辦學(xué)法》是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成

改革開放以來，經(jīng)過對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)道路的探索及實(shí)踐，我國(guó)形成了由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。2011年的《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是中國(guó)特色社會(huì)主義永葆本色的法制根基，是中國(guó)特色社會(huì)主義創(chuàng)新實(shí)踐的法制體現(xiàn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義興旺發(fā)達(dá)的法制保障?！盵6]中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法制建設(shè)進(jìn)程的發(fā)展不斷豐富和完善的，因此它始終是動(dòng)態(tài)的、開放的、與時(shí)俱進(jìn)的。制定《中外合作辦學(xué)法》便是為了適應(yīng)我國(guó)教育現(xiàn)代化和教育國(guó)際化的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)我國(guó)教育法律體系的完善，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系完善與豐富。

眾所周知，每部法律法規(guī)的制定都有其時(shí)代背景，正如《民辦教育促進(jìn)法》的頒布實(shí)施是為了適應(yīng)民辦教育蓬勃發(fā)展的形勢(shì)，維護(hù)民辦學(xué)校和受教育者的權(quán)利，對(duì)民辦教育的設(shè)立、組織管理、權(quán)利主體的權(quán)利保護(hù)等問題進(jìn)行規(guī)范而誕生的?！吨型夂献鬓k學(xué)條例》及其《實(shí)施辦法》也是在中外合作辦學(xué)這一辦學(xué)模式出現(xiàn)后，為了鼓勵(lì)積極引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源，規(guī)范調(diào)整中外合作辦學(xué)活動(dòng)而出臺(tái)。但是，時(shí)過境遷，距《中外合作辦學(xué)條例》頒布已十四載，我國(guó)中外合作辦學(xué)的發(fā)展規(guī)模、效益和質(zhì)量也在飛速提升，中外合作辦學(xué)已成為我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，教育系統(tǒng)的“三駕馬車”之一，在教育領(lǐng)域、科技領(lǐng)域和國(guó)際合作領(lǐng)域中發(fā)揮著越來越重要的作用，對(duì)立法自然也就有了更高要求，簡(jiǎn)單對(duì)《條例》進(jìn)行修改是不能完全達(dá)到這一目的的。

有學(xué)者指出：“我國(guó)當(dāng)前教育法律體系最為突出的問題是：在橫向結(jié)構(gòu)上還存在很多立法空白，在縱向結(jié)構(gòu)上，每一部法律的配套實(shí)施制度或下位支持制度尚待完善。”[7]中外合作辦學(xué)法律體系所面臨的問題正是我國(guó)當(dāng)前教育法律體系的共性問題。因此，填補(bǔ)中外合作辦學(xué)立法空白，完善中外合作辦學(xué)配套法律制度，健全中外合作辦學(xué)法律體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求。

(五)制定《中外合作辦學(xué)法》是促進(jìn)高等教育國(guó)際化的重要手段

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化、全球化進(jìn)程的加快，教育國(guó)際化的浪潮也隨之而來?？v觀世界范圍的一流大學(xué)，國(guó)際化都是其發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。為了促使我國(guó)高等教育加快國(guó)際化的發(fā)展速度，提高我國(guó)高等教育的綜合實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，近年來我國(guó)制定并推進(jìn)了一系列戰(zhàn)略措施。為“推進(jìn)國(guó)際交流合作，加強(qiáng)與世界一流大學(xué)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性合作，加強(qiáng)國(guó)際協(xié)同創(chuàng)新，切實(shí)提高我國(guó)高等教育的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和話語權(quán)”，2015年底，國(guó)家頒布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》；為提高教育對(duì)外開放質(zhì)量，拓寬教育對(duì)外開放空間，在交流和互鑒中構(gòu)建高等教育體系，服務(wù)新時(shí)代國(guó)家教育對(duì)外開放工作，2016年又頒布《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開放工作的若干意見》； 同年7月，教育部牽頭制定了《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》文件，旨在加強(qiáng)“一帶一路”沿線國(guó)家教育合作與交流等。這些舉措充分表明了國(guó)家發(fā)展教育國(guó)際化的決心，發(fā)展高等教育國(guó)際化是提高國(guó)家軟實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需求。

中外合作辦學(xué)是教育國(guó)際化的重要舉措。中外合作辦學(xué)不僅肩負(fù)著國(guó)際化人才的培養(yǎng)，還逐漸承擔(dān)了涉外辦學(xué)的規(guī)范化和法治化建設(shè)等重任。首先，制定《中外合作辦學(xué)法》是推動(dòng)我國(guó)跨境教育立法的重要舉措。目前，我國(guó)在國(guó)家層面制定戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)對(duì)教育國(guó)際化開展了許多謀劃，但是要真正將戰(zhàn)略落實(shí)到制度，還需要依靠立法。《關(guān)于做好新時(shí)期教育對(duì)外開放工作的若干意見》指出要“統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局”“利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種教育資源”，其實(shí)是對(duì)包括中外合作辦學(xué)在內(nèi)的各種類型的跨境教育提出要求。作為跨境教育的先行者，只有將中外合作辦學(xué)法上升至法律層面，才能真正從制度上落實(shí)教育國(guó)際化的各種戰(zhàn)略規(guī)劃，也必將推動(dòng)境外辦學(xué)等其他跨境教育形式的法制化進(jìn)程。其次，制定《中外合作辦學(xué)法》是深化國(guó)際教育交流與合作的必然要求。經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際交往的增多促使越來越多的領(lǐng)域建立國(guó)際通行的活動(dòng)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，深化國(guó)際教育交流與合作更需要通曉國(guó)際規(guī)則。中外合作辦學(xué)是與國(guó)外教育機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)的形式，從協(xié)議洽談到合作設(shè)立，從師資引進(jìn)到聯(lián)合管理，從資產(chǎn)管理到稅收政策等各環(huán)節(jié)都需要法律政策的支持，辦學(xué)者不僅要了解國(guó)內(nèi)相關(guān)法律，還要清楚合作方國(guó)家的相關(guān)規(guī)則，既能將最優(yōu)質(zhì)的教育資源引進(jìn)，又不會(huì)觸碰教育主權(quán)這條紅線。因此，只有從法律層面制定《中外合作辦學(xué)法》，并以其為基礎(chǔ)構(gòu)建中外合作法律規(guī)則體系，才能更好地保證其深化國(guó)際交流與合作，共同促進(jìn)教育的國(guó)際化發(fā)展。

三、制定《中外合作辦學(xué)法》的可行性

(一)中外合作辦學(xué)相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)展為制定《中外合作辦學(xué)法》提供了理論基礎(chǔ)

前文已述，中外合作辦學(xué)涉及領(lǐng)域眾多，涵蓋教育和社會(huì)管理領(lǐng)域方方面面。因而中外合作辦學(xué)法律的制定基礎(chǔ)既包括國(guó)內(nèi)法又包括國(guó)際法，既包括民商事相關(guān)法律法規(guī)，又包括行政法相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系下，這些部門法為其提供了豐富的理論基礎(chǔ)和立法依據(jù)。近些年，“《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》和《中華人民共和國(guó)民法總則》等先后制定，《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》等陸續(xù)修改，為中外合作辦學(xué)提供了新的上位法依據(jù)，尤其體現(xiàn)在中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)和地位、中外合作辦學(xué)活動(dòng)的非營(yíng)利性、中外合作辦學(xué)活動(dòng)的合法范圍等方面”。[8]除此之外，《學(xué)位條例》、《中外合作辦學(xué)條例》及其《實(shí)施辦法》、教育部和相關(guān)部委出臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)章規(guī)定，對(duì)中外合作辦學(xué)涉及的辦學(xué)條件、招生入學(xué)、學(xué)生管理、教育教學(xué)、學(xué)位授予、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、稅收管理、收費(fèi)價(jià)格、外匯收支等各方面做了較為具體的規(guī)定，為《中外合作辦學(xué)法》立法打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？梢哉f，中外合作辦學(xué)規(guī)則體系已經(jīng)初步構(gòu)成，體現(xiàn)在系列的行政法規(guī)、部門規(guī)章和政策文件中，亟待將其資源整合，形成中外合作辦學(xué)法。

(二)中外合作辦學(xué)的發(fā)展現(xiàn)狀為制定《中外合作辦學(xué)法》提供了實(shí)踐基礎(chǔ)

目前，全國(guó)在辦中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目已達(dá)2500多個(gè)，一批高水平、示范性的中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目在辦學(xué)效益和社會(huì)影響力方面收效顯著。如我國(guó)一些高校與美國(guó)杜克大學(xué)、英國(guó)愛丁堡大學(xué)、俄羅斯莫斯科大學(xué)等世界知名高校合作舉辦機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目，在優(yōu)質(zhì)教育資源引進(jìn)，培養(yǎng)高素質(zhì)國(guó)際化人才方面作出了表率?？傮w上講，我國(guó)中外合作辦學(xué)的發(fā)展呈現(xiàn)出辦學(xué)數(shù)量逐漸增加、辦學(xué)地域逐漸擴(kuò)展、辦學(xué)學(xué)科專業(yè)逐漸增多和政策法規(guī)逐步完善的態(tài)勢(shì)。但是在其快速發(fā)展的背后，同樣存在著辦學(xué)質(zhì)量有待提高、辦學(xué)區(qū)域分布失衡、國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源引進(jìn)不足、專業(yè)設(shè)置不合理等具體問題。為解決這些問題，國(guó)家出臺(tái)了一系列管理文件予以引導(dǎo)，但文件往往只能針對(duì)具體問題，且過于分散，隨著新形勢(shì)的變化又極易被廢止，仍不能全面解決中外合作辦學(xué)實(shí)踐中不斷產(chǎn)生的問題。但是中外合作辦學(xué)自身的發(fā)展和管理規(guī)范的不斷頒布，的確為《中外合作辦學(xué)法》的制定提供了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)，在立法過程中，有選擇地吸納、借鑒、協(xié)調(diào)這些規(guī)范有助于立法的完善。

(三)教育對(duì)外開放的戰(zhàn)略規(guī)劃為制定《中外合作辦學(xué)法》提供了歷史機(jī)遇

1.“一帶一路”的倡議

“一帶一路”建設(shè)是我國(guó)在新的歷史條件下實(shí)行全方位對(duì)外開放的重大舉措，推行互利共贏的重要平臺(tái)。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，明確指出，“擴(kuò)大相互間留學(xué)生規(guī)模，開展合作辦學(xué)”。2016年《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動(dòng)》文件的發(fā)布則表明是“一帶一路”倡議在教育領(lǐng)域的貫徹實(shí)施。它以政策聯(lián)通為路徑，致力于構(gòu)建世界教育共同體，積極推動(dòng)教育合作共贏。交流互鑒是“一帶一路”建設(shè)的主旨，教育國(guó)際合作更需要以“一帶一路”建設(shè)為契機(jī)，立足中國(guó)教育實(shí)際，學(xué)習(xí)借鑒世界一切優(yōu)秀文明成果。中外合作辦學(xué)要牢牢把握這一偉大的歷史機(jī)遇，優(yōu)化教育國(guó)際化的法治環(huán)境，加快法律制度建設(shè)，推動(dòng)中外合作辦學(xué)法立法，使教育國(guó)際化發(fā)展和教育國(guó)際合作有法可依，提高教育開放層次和水平。

2.“雙一流”大學(xué)的建設(shè)需要

2015 年10月，國(guó)務(wù)院頒布《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，明確將“推進(jìn)國(guó)際交流合作，加強(qiáng)與世界一流大學(xué)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性合作，將國(guó)外優(yōu)質(zhì)教育資源有效融合到教學(xué)科研全過程，開展高水平人才聯(lián)合培養(yǎng)和科學(xué)聯(lián)合攻關(guān)”作為五項(xiàng)改革任務(wù)之一。2017年1月，教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委又聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法(暫行)》，將國(guó)際交流與合作提升到與人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新四大高校職能同等重要的地位。可以說，“雙一流”戰(zhàn)略方案為中外合作辦學(xué)提供了難得的發(fā)展機(jī)遇，也為中外合作辦學(xué)的提質(zhì)增效提出了更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。在“雙一流”建設(shè)的背景下，制定《中外合作辦學(xué)法》正是體現(xiàn)中外合作辦學(xué)法律地位，健全其監(jiān)督管理制度，規(guī)范其質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，營(yíng)造其良好辦學(xué)環(huán)境，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的法制保障。推進(jìn)制定《中外合作辦學(xué)法》，不僅有助于中外合作辦學(xué)自身的發(fā)展，更有助于推進(jìn)“雙一流”建設(shè)，切實(shí)提高我國(guó)高等教育水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

3.《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的意見指導(dǎo)

2017年1月，國(guó)務(wù)院依據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，制定印發(fā)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》在指導(dǎo)思想中明確了依法治教的原則，提出“要堅(jiān)持依法行政、依法辦學(xué)、依法執(zhí)教，更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)教育改革發(fā)展，更加注重教育法律法規(guī)體系和執(zhí)法體制機(jī)制建設(shè)”。在統(tǒng)籌推動(dòng)教育對(duì)外開放中又明確要求“提升中外合作辦學(xué)質(zhì)量。加強(qiáng)中外合作辦學(xué)管理，完善準(zhǔn)入制度，簡(jiǎn)化審批程序，完善評(píng)估認(rèn)證，強(qiáng)化退出機(jī)制，加強(qiáng)信息公開，健全質(zhì)量保障體系。建立合作辦學(xué)成功經(jīng)驗(yàn)共享機(jī)制，突出合作辦學(xué)對(duì)學(xué)校教學(xué)改革的推動(dòng)作用”。可見，無論是教育法制化建設(shè)還是中外合作辦學(xué)各項(xiàng)質(zhì)量保障制度的構(gòu)建都被國(guó)家提到綱領(lǐng)性的高度，這就更加說明辦學(xué)質(zhì)量是中外合作辦學(xué)的生命線，法律制度的建設(shè)是確保中外合作辦學(xué)質(zhì)量提升的根本保證?！兑?guī)劃》的頒布為《中外合作辦學(xué)法》的制定提供了新的機(jī)遇。