以湖長制促進(jìn)人水和諧共生

水利部黨組書記、部長 陳 雷

2017年11月20日，習(xí)近平總書記主持召開十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，審議通過《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日聯(lián)合印發(fā)這一《意見》。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持人與自然和諧共生、加快生態(tài)文明體制改革作出的重大戰(zhàn)略部署，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的重大政策舉措，也是加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)、維護(hù)湖泊健康生命的重大制度創(chuàng)新。我們要切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央決策部署和《意見》要求上來，進(jìn)一步加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

充分認(rèn)識(shí)湖長制特殊重要性

2016年11月28日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》以來，水利部會(huì)同有關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)，地方各級(jí)黨委政府狠抓落實(shí)，省市縣鄉(xiāng)四級(jí)30多萬名河長上崗履職，河湖專項(xiàng)整治行動(dòng)深入開展，全面推行河長制工作取得重大進(jìn)展，河湖管護(hù)責(zé)任更加明確，很多河湖實(shí)現(xiàn)了從“沒人管”到“有人管”、從“多頭管”到“統(tǒng)一管”、從“管不住”到“管得好”的轉(zhuǎn)變，生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)，環(huán)境質(zhì)量不斷改善，受到人民群眾好評(píng)。在全面推行河長制的基礎(chǔ)上，針對(duì)湖泊自身特點(diǎn)和突出問題，中央專門制定出臺(tái)在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對(duì)湖泊管理工作的高度重視，充分彰顯了湖泊生態(tài)保護(hù)在生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位。我們要深刻認(rèn)識(shí)實(shí)施湖長制的特殊重要性，切實(shí)增強(qiáng)落實(shí)湖長制改革任務(wù)的責(zé)任感和主動(dòng)性。

充分認(rèn)識(shí)湖泊功能的重要性。湖泊是水資源的重要載體，是江河水系、國土空間和生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有重要的資源功能、經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能。全國現(xiàn)有水面面積1 km2以上的天然湖泊2 865個(gè)，總面積7.8萬km2，淡水資源量約占全國水資源量的8.5%。這些湖泊在防洪、供水、航運(yùn)、生態(tài)等方面具有不可替代的作用，是大自然的璀璨明珠，是中華民族的寶貴財(cái)富，必須倍加珍惜、精心呵護(hù)。

充分認(rèn)識(shí)湖泊生態(tài)的特殊性。與河流相比，湖泊水域較為封閉，水體流動(dòng)相對(duì)緩慢，水體交換更新周期長，自我修復(fù)能力弱，生態(tài)平衡易受到自然和人類活動(dòng)的影響，容易發(fā)生水質(zhì)污染、水體富營養(yǎng)化，存在內(nèi)源污染風(fēng)險(xiǎn)，遭受污染后治理修復(fù)難，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響大，必須預(yù)防為先、保護(hù)為本，落實(shí)更加嚴(yán)格的管理保護(hù)措施。

充分認(rèn)識(shí)湖泊問題的嚴(yán)峻性。長期以來，一些地方圍墾湖泊、侵占水域、超標(biāo)排污、違法養(yǎng)殖、非法采砂，造成湖泊面積萎縮、水域空間減少、水系連通不暢、水環(huán)境狀況惡化、生物棲息地破壞，湖泊功能嚴(yán)重退化。雖然近年來各地積極采取退田還湖、退漁還湖等一系列措施，湖泊生態(tài)環(huán)境有所改善，但尚未實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，必須加大工作力度，打好攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快解決湖泊管護(hù)突出問題。

充分認(rèn)識(shí)湖泊保護(hù)的復(fù)雜性。湖泊一般有多條河流匯入，河湖關(guān)系復(fù)雜，湖泊管理保護(hù)需要與入湖河流通盤考慮、協(xié)調(diào)推進(jìn)；湖泊水體連通，邊界監(jiān)測斷面難以確定，準(zhǔn)確界定沿湖行政區(qū)域管理保護(hù)責(zé)任較為困難；湖泊水域岸線及周邊普遍存在種植養(yǎng)殖、旅游開發(fā)等活動(dòng)，如管理保護(hù)不當(dāng)極易導(dǎo)致無序開發(fā)；加之不同湖泊差異明顯，必須因地制宜、因湖施策，統(tǒng)籌做好湖泊管理保護(hù)工作。

準(zhǔn)確把握湖長制總體要求

實(shí)施湖長制，必須深入貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力，遵循湖泊的生態(tài)功能和特性，建立健全湖長組織體系、制度體系和責(zé)任體系，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的湖泊管理保護(hù)機(jī)制，為改善湖泊生態(tài)環(huán)境、維護(hù)湖泊健康生命、實(shí)現(xiàn)湖泊功能永續(xù)利用提供有力保障。

把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為基本遵循。黨的十九大要求，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。實(shí)施湖長制，必須牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，處理好保護(hù)與開發(fā)、生態(tài)與發(fā)展、流域與區(qū)域、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，全面推進(jìn)湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，還湖泊以寧靜、和諧、美麗。

把滿足人民美好生活需要作為目標(biāo)導(dǎo)向。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。要緊緊抓住人民群眾關(guān)心的湖泊突出問題，堅(jiān)持預(yù)防為主，標(biāo)本兼治，持續(xù)提升湖泊生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，進(jìn)一步增強(qiáng)湖泊生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，不斷增進(jìn)人民群眾的獲得感和幸福感。

把落實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作為關(guān)鍵抓手。黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)當(dāng)履職是全面推行河長制積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是落實(shí)湖長制改革舉措的關(guān)鍵所在。要堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)帶頭、黨政同責(zé)、高位推動(dòng)、齊抓共管，逐個(gè)湖泊明確各級(jí)湖長，細(xì)化實(shí)化湖長職責(zé)，健全網(wǎng)格化管理責(zé)任體系，完善考核問責(zé)機(jī)制，落實(shí)湖泊生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，督促各級(jí)湖長主動(dòng)把湖泊管理保護(hù)責(zé)任扛在肩上、抓在手上。

把統(tǒng)籌湖泊生態(tài)系統(tǒng)治理作為科學(xué)方法。湖泊管理保護(hù)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要充分認(rèn)識(shí)湖泊的問題表現(xiàn)在水里、根子在岸上，加強(qiáng)源頭控制，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌陸地水域、統(tǒng)籌岸線水體、統(tǒng)籌水量水質(zhì)、統(tǒng)籌入湖河流與湖泊自身，增強(qiáng)湖泊管理保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。各部門要樹立一盤棋觀念，密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)湖泊管理保護(hù)工作。

把鼓勵(lì)引導(dǎo)公眾廣泛參與作為重要基礎(chǔ)。在全面推行河長制工作的帶動(dòng)下，目前社會(huì)各界參與河湖管理保護(hù)的熱情空前高漲。實(shí)施湖長制同樣需要堅(jiān)持開門治水，加大新聞宣傳和輿論引導(dǎo)力度，建立湖泊管理保護(hù)信息發(fā)布平臺(tái)，完善公眾參與和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，讓湖泊管理保護(hù)意識(shí)深入人心，成為公眾自覺行為和生活習(xí)慣，營造全社會(huì)關(guān)愛湖泊、珍惜湖泊、保護(hù)湖泊的濃厚氛圍。

全面落實(shí)湖長制重點(diǎn)任務(wù)

《意見》明確要求2018年年底前全面建立湖長制。各地要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，樹立問題導(dǎo)向，強(qiáng)化分類指導(dǎo)，因湖施策開展專項(xiàng)行動(dòng)，確保湖長制改革任務(wù)落地生根，推動(dòng)湖泊面貌持續(xù)改善。

嚴(yán)格湖泊水域岸線管控，著力優(yōu)化水生態(tài)空間格局。依法劃定湖泊管理保護(hù)范圍，嚴(yán)禁以任何形式圍墾湖泊、違法占用湖泊水域岸線，從嚴(yán)管控跨湖、穿湖、臨湖建設(shè)項(xiàng)目和各項(xiàng)活動(dòng)，確保湖泊水域面積不縮小、行洪蓄洪能力不降低，生態(tài)環(huán)境功能不削弱。要強(qiáng)化湖泊岸線分區(qū)管理和用途管制，合理劃分保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和可開發(fā)利用區(qū)，嚴(yán)格控制岸線開發(fā)利用強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用，最大程度保持湖泊岸線的自然形態(tài)。

結(jié)合實(shí)施國家節(jié)水行動(dòng)，著力抓好湖泊水資源節(jié)約保護(hù)。堅(jiān)持以水定需、量水而行、因水制宜，實(shí)行湖泊取水、用水、排水全過程管理，從嚴(yán)控制湖泊水資源開發(fā)利用，切實(shí)保障湖泊生態(tài)水量。強(qiáng)化源頭治理，加強(qiáng)湖區(qū)周邊及入湖河流工礦企業(yè)、城鎮(zhèn)生活、畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)面源等污染防治，推動(dòng)建立以水域納污能力倒逼陸域污染減排的體制機(jī)制。落實(shí)污染物達(dá)標(biāo)排放要求，規(guī)范入湖排污口設(shè)置管理，確保入湖污染物總量不突破湖泊限制納污能力。

推進(jìn)湖泊系統(tǒng)治理與自然修復(fù)，著力提升生態(tài)服務(wù)功能。開展湖泊健康狀況評(píng)估，系統(tǒng)實(shí)施湖泊和入湖河流綜合治理，有序推進(jìn)湖泊自然修復(fù)。加大對(duì)生態(tài)環(huán)境良好湖泊的保護(hù)力度，開展清潔小流域建設(shè)，因地制宜推進(jìn)湖泊生態(tài)岸線建設(shè)、濱湖綠化帶建設(shè)和沿湖濕地公園建設(shè)，進(jìn)一步提升生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量。加快推進(jìn)生態(tài)惡化湖泊治理修復(fù)，綜合采取截污控源、底泥清淤、生物凈化、生態(tài)隔離等措施，加快實(shí)施退田還湖還濕、退漁還湖，恢復(fù)水系自然連通，逐步改善湖泊水質(zhì)。

健全湖泊執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，著力打擊涉湖違法違規(guī)行為。建立健全多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，依法取締非法設(shè)置的入湖排污口，嚴(yán)厲打擊廢污水直接入湖和垃圾傾倒等違法行為，堅(jiān)決清理整治圍墾湖泊、侵占水域以及非法養(yǎng)殖、采砂、設(shè)障、捕撈、取用水等行為，集中整治湖泊岸線亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題。積極利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、視頻監(jiān)控等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)行湖泊動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)涉湖違法違規(guī)行為做到早發(fā)現(xiàn)早制止早處理早恢復(fù)。

夯實(shí)湖泊保護(hù)管理基礎(chǔ)工作，著力維護(hù)湖泊健康生命?？茖W(xué)布設(shè)入湖河流以及湖泊水質(zhì)、水量、水生態(tài)等監(jiān)測站點(diǎn)，收集分析湖泊管理保護(hù)的基礎(chǔ)信息和綜合管理信息，建立完善數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。組織制定湖泊名錄，建立“一湖一檔”，針對(duì)高原湖泊、內(nèi)陸湖泊、平原湖泊、城市湖泊等不同湖泊的自然特性、功能屬性和存在的突出問題，科學(xué)編制“一湖一策”方案，有針對(duì)性地開展專項(xiàng)治理行動(dòng)，促進(jìn)湖泊休養(yǎng)生息，讓碧波蕩漾的湖泊成為維護(hù)良好生態(tài)系統(tǒng)的重要紐帶、提升人民生活質(zhì)量的優(yōu)美空間、展現(xiàn)美麗中國形象的生動(dòng)載體。