“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”的法律化

張鳳鳴

（杭州師范大學(xué)圖書(shū)館 杭州 311121）

1 引言

在“普遍、均等”的圖書(shū)館服務(wù)理念驅(qū)動(dòng)下，探索和推行圖書(shū)館“總分館制”成為十余年來(lái)中國(guó)圖書(shū)館事業(yè)的重要實(shí)踐。學(xué)界對(duì)總分館制的概念有不同理解，其中較有影響的觀點(diǎn)是：由同一個(gè)建設(shè)主體資助，同一個(gè)主管機(jī)構(gòu)管理的圖書(shū)館群，其中一個(gè)圖書(shū)館處于核心地位作為總館，其他圖書(shū)館處于從屬地位作為分館[1]。這一解釋強(qiáng)調(diào)總分館建設(shè)主體統(tǒng)一、主管部門(mén)統(tǒng)一、人財(cái)物管理統(tǒng)一以及服務(wù)統(tǒng)一[2]，但這與我國(guó)圖書(shū)館實(shí)踐中出現(xiàn)的“總分館”有一定的偏差。早在2008年，圖書(shū)館界就認(rèn)識(shí)到：總分館制建設(shè)的最大障礙是體制障礙，是與現(xiàn)行行政“分級(jí)管理”、財(cái)政“分灶吃飯”的體制之間的矛盾[3]，因此，政府主導(dǎo)是破解體制障礙的關(guān)鍵，制度化、法律化是總分館可持續(xù)發(fā)展的根本。

在《公共圖書(shū)館法》實(shí)施之前，我國(guó)有6部地方性圖書(shū)館法規(guī)和7部地方政府規(guī)章，但涉及總分館的并不多。2013年頒布的《四川省公共圖書(shū)館條例》，是第一個(gè)提出總分館制的地方性法規(guī)，其中規(guī)定：“縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)本級(jí)公共圖書(shū)館設(shè)立分館或者服務(wù)站點(diǎn)，整合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）綜合文化站（中心）、村（社區(qū)）文化室（中心）、公共電子閱覽室、文化信息資源共享工程基層服務(wù)點(diǎn)、農(nóng)家書(shū)屋等公共文化資源，形成覆蓋城鄉(xiāng)的基層公共圖書(shū)館服務(wù)體系”?！稄V州市公共圖書(shū)館條例》（2015）規(guī)定，“區(qū)人民政府負(fù)責(zé)建設(shè)區(qū)和鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館，建立公共圖書(shū)館總分館體系，區(qū)公共圖書(shū)館為區(qū)域總館，鎮(zhèn)、街道公共圖書(shū)館為分館”，明確了區(qū)政府建設(shè)總分館的職責(zé)。此外，還對(duì)總分館的建筑面積、文獻(xiàn)資源等提出了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定了總館的職責(zé)等?！稏|莞市公共圖書(shū)館管理辦法》（2017）對(duì)總分館建設(shè)作出非常具體的規(guī)定，明確了市、鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處、園區(qū)管委會(huì)）應(yīng)當(dāng)設(shè)立本級(jí)公共圖書(shū)館，建立市、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）三級(jí)架構(gòu)的公共圖書(shū)館總分館體系，并規(guī)定了各個(gè)建設(shè)主體的職責(zé)、總分館的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的功能等。這些地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，為當(dāng)?shù)乜偡逐^建設(shè)模式提供了法制保障。

2016年底文化部等5部委下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”在全國(guó)的推廣作出了指導(dǎo)，使我國(guó)的總分館制建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。《公共圖書(shū)館法》總結(jié)過(guò)去十年來(lái)我國(guó)公共圖書(shū)館總分館建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，提煉升華《指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策性文件行之有效的規(guī)定，對(duì)公共圖書(shū)館總分館制建設(shè)作出了明確的法律規(guī)定：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的以縣級(jí)公共圖書(shū)館為總館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)室等為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)的總分館制，完善數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系和配送體系，實(shí)現(xiàn)通借通還，促進(jìn)公共圖書(shū)館服務(wù)向城鄉(xiāng)基層延伸。總館應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)分館和基層服務(wù)點(diǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”?！翱h級(jí)圖書(shū)館總分館制”是新時(shí)代公共圖書(shū)館組織體系的重構(gòu)[4]，以公共圖書(shū)館法的規(guī)定為標(biāo)志，因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的縣域公共圖書(shū)館總分館體系，成為縣級(jí)人民政府主導(dǎo)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)法定任務(wù)，形成了法律化的公共圖書(shū)館總分館建設(shè)的中國(guó)方案[5]?？h級(jí)圖書(shū)館總分館建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，第三十一條雖有原則性規(guī)定，但要讓法律規(guī)定在實(shí)踐中真正落地，系統(tǒng)解決縣級(jí)總分館“要不要建”“誰(shuí)來(lái)建”“怎么建”“怎么管”“怎么服務(wù)”等問(wèn)題，還需要準(zhǔn)確理解法律內(nèi)涵，強(qiáng)力推動(dòng)法律實(shí)施。

2 “縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”建設(shè)的強(qiáng)制性和普遍性

在《公共圖書(shū)館法》頒布之前，我國(guó)的圖書(shū)館建設(shè)體制是“各級(jí)政府建設(shè)各級(jí)圖書(shū)館”，后來(lái)逐漸演變成“一級(jí)政府建設(shè)一個(gè)圖書(shū)館”的慣例[6]。分級(jí)設(shè)置圖書(shū)館的體制，在我國(guó)圖書(shū)館的各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章中也得以體現(xiàn)。如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書(shū)館條例(試行)》(1997)規(guī)定：“市、區(qū)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政轄區(qū)的人口分布情況、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的發(fā)展需要，設(shè)立公共圖書(shū)館。”《浙江省公共圖書(shū)館管理辦法》（2003）規(guī)定“公共圖書(shū)館按照行政區(qū)域分級(jí)設(shè)置。省、市、縣(市、區(qū))應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書(shū)館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)當(dāng)在文化站內(nèi)設(shè)立圖書(shū)室，有條件的也可單設(shè)公共圖書(shū)館”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府作為最基層的行政單位也承擔(dān)著本級(jí)圖書(shū)館的建設(shè)責(zé)任。通過(guò)立法決定各級(jí)政府建設(shè)總分館體系的，只有四川、廣州、東莞。2016年出臺(tái)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，“推動(dòng)具備條件的地方因地制宜推進(jìn)縣級(jí)文化館、圖書(shū)館總分館制建設(shè)”，成為全國(guó)層面上推行縣級(jí)總分館制的行政指令。由于《指導(dǎo)意見(jiàn)》是行政政策而非法律規(guī)范，因此不具備法律的普遍規(guī)制力。

《公共圖書(shū)館法》的出臺(tái)，填補(bǔ)了我國(guó)公共圖書(shū)館法律體系的空白，該法第三十一條規(guī)定：縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜建立符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的總分館制。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范，法律在表述義務(wù)性規(guī)范時(shí)，“應(yīng)當(dāng)”的含義就是“必須”[7]。根據(jù)該條款，縣級(jí)總分館制是全國(guó)各縣級(jí)人民政府必須建設(shè)的，是法定職責(zé)，而具體建設(shè)原則是因地制宜?，F(xiàn)有的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐結(jié)果都證明了總分館制是破解基層圖書(shū)館服務(wù)能力差、發(fā)展不穩(wěn)定等問(wèn)題的主要途徑，是實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館服務(wù)均衡化發(fā)展，保障公民基本權(quán)益的必然選擇。《公共圖書(shū)館法》正是在遵循圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，將縣級(jí)圖書(shū)館總分館制設(shè)定為政府必須履行的法定責(zé)任，讓縣級(jí)圖書(shū)館總分館的建設(shè)真正做到有法可依。

3 “縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”建設(shè)主體：縣級(jí)人民政府

在“一級(jí)政府建設(shè)一個(gè)圖書(shū)館”的體制下，縣級(jí)以上公共圖書(shū)館基本實(shí)現(xiàn)了全設(shè)置；但縣級(jí)以下的基層圖書(shū)館，難以得到持續(xù)發(fā)展，既有農(nóng)村識(shí)字率低造成文化需求低的原因，更與基層圖書(shū)館缺乏本級(jí)政府穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支撐和本身專(zhuān)業(yè)化水平限制有關(guān)?？偡逐^制在解決“合適的區(qū)域單元”和“合適的管理層級(jí)”中，提出建設(shè)主體上移、管理層級(jí)上移。中國(guó)圖書(shū)館學(xué)會(huì)“圖書(shū)館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建研究”課題組提出：將大城市的區(qū)政府界定為全區(qū)公共圖書(shū)館的建設(shè)主體，將中小城市的市政府界定為整個(gè)城區(qū)公共圖書(shū)館的建設(shè)主體，將縣政府界定為全縣公共圖書(shū)館的建設(shè)主體[2]。這是總分館制發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律要求，但它又難以跨越圖書(shū)館分級(jí)建設(shè)體制的障礙，導(dǎo)致統(tǒng)一建設(shè)主體的總分館制很難在中國(guó)普遍形成。

《公共圖書(shū)館法》從法律上明確了縣級(jí)人民政府是“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”的建設(shè)主體，這一規(guī)定具有現(xiàn)實(shí)合理性和法源性。根據(jù)國(guó)內(nèi)外總分館建設(shè)規(guī)律和我國(guó)國(guó)情，將縣域作為總分館建設(shè)的基本地域單元，既符合總分館發(fā)展規(guī)律，又具有現(xiàn)實(shí)的合理性，是統(tǒng)籌圖書(shū)館服務(wù)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展最合適的地域單元[8]，而由這縣域內(nèi)“最高級(jí)別的政府建設(shè)一個(gè)公共圖書(shū)館總分館體系”的立法支撐研究結(jié)論，在《公共圖書(shū)館法》2012年送審稿中就被基本采納[9]。將縣級(jí)人民政府作為建設(shè)主體，也與我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)立法實(shí)現(xiàn)了較好的銜接。審視圖書(shū)館的法律法規(guī)，總體上均要求縣級(jí)以上政府必須建設(shè)本級(jí)公共圖書(shū)館；在總分館建設(shè)中，廣州、四川等明確規(guī)定以縣（區(qū)）政府為主體建設(shè)和推進(jìn)總分館體系?！吨腥A人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《公共文化服務(wù)保障法》）作為我國(guó)公共文化服務(wù)綜合性法律，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共文化服務(wù)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,加強(qiáng)公共文化設(shè)施建設(shè),完善公共文化服務(wù)體系。

縣級(jí)人民政府作為總分館制的建設(shè)主體，主要責(zé)任體現(xiàn)在以下方面：

（1）做好總分館體系的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)保障?；诳h級(jí)人民政府承擔(dān)總分館建設(shè)主體責(zé)任，在解讀《公共圖書(shū)館法》中涉及縣級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)公共圖書(shū)館的各類(lèi)職責(zé)時(shí)，可將其擴(kuò)大為縣級(jí)人民政府對(duì)一個(gè)縣域內(nèi)總分館體系的職責(zé)。根據(jù)《公共圖書(shū)館法》第四條的規(guī)定，縣級(jí)人民政府在總分館建設(shè)中，應(yīng)將其納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書(shū)館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付。作為建設(shè)主體要做好總分館體系建設(shè)和運(yùn)營(yíng)所需的經(jīng)費(fèi)保障，包括統(tǒng)一的文獻(xiàn)資源采購(gòu)經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)等，做好總分館建設(shè)用地及其他各類(lèi)政策保障等。同時(shí)還需注意，縣級(jí)人民政府與實(shí)際承擔(dān)基層綜合性文化服務(wù)中心組織推進(jìn)和管理職責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，還需就基層圖書(shū)室的運(yùn)行方式、管理方式、經(jīng)費(fèi)投入等探索符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的模式，并進(jìn)一步明確事權(quán)、財(cái)權(quán)，形成長(zhǎng)效機(jī)制。

（2）確定總分館體系的主管部門(mén)。根據(jù)《公共圖書(shū)館法》第五條的規(guī)定，縣級(jí)地方人民政府文化主管部門(mén)負(fù)責(zé)縣級(jí)圖書(shū)館總分館的管理工作?？h級(jí)政府其他有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)與總分館管理有關(guān)的工作?？h級(jí)人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主管部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)在總分館建設(shè)中的職責(zé)。

（3）做好總分館體系的統(tǒng)籌規(guī)劃和監(jiān)督考核。根據(jù)“覆蓋城鄉(xiāng)，便捷實(shí)用”原則，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，提出總分館建設(shè)的總體目標(biāo)、規(guī)劃、網(wǎng)絡(luò)布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等，并在縣域內(nèi)加以大力推行。對(duì)總分館體系的建設(shè)、運(yùn)行進(jìn)行考核和監(jiān)督。

（4）鼓勵(lì)社會(huì)力量參與總分館建設(shè)?！豆矆D書(shū)館法》認(rèn)可圖書(shū)館建設(shè)主體的多樣性，規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書(shū)館?？h級(jí)以上人民政府要按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，為社會(huì)力量參與公共圖書(shū)館建設(shè)給予政策扶持”。在政府主導(dǎo)下，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量在總分館設(shè)施、專(zhuān)業(yè)化管理、社會(huì)資源共享等方面參與建設(shè)。

4 “縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”建設(shè)原則：因地制宜

《公共圖書(shū)館法》最根本的法律原則是“保障公民基本文化權(quán)益”。在保障公民基本文化權(quán)益原則之下的因地制宜，是“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”的法定建設(shè)原則。

我國(guó)國(guó)土遼闊，各地人口布局、地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一。同樣是縣級(jí)地區(qū)，有城市化水平較高的縣級(jí)市，有以城鎮(zhèn)人口為主的市轄區(qū)，有以農(nóng)業(yè)人口為主的縣等，我國(guó)地域面積最大的若羌縣有20多萬(wàn)平方公里，人口卻不到10萬(wàn)，而地域面積小的縣僅200平方公里左右。在依照公共圖書(shū)館法設(shè)定的總分館基礎(chǔ)框架之上，各地遵循因地制宜原則推進(jìn)總分館制建設(shè)。因地制宜的具體體現(xiàn)是：

（1）總分館體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)因地制宜。《公共圖書(shū)館法》規(guī)定，“根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)人口數(shù)量、人口分布、環(huán)境和交通條件等因素，確定公共圖書(shū)館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布”。隨著圖書(shū)館事業(yè)的不斷發(fā)展，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜丝诩邸⒌赜虻忍攸c(diǎn)，突破行政區(qū)劃的限制，根據(jù)公民文化需求確定一個(gè)總分館體系的治理單元，確定這個(gè)單元里各圖書(shū)館的網(wǎng)絡(luò)分布和功能定位。

（2）“縣級(jí)”指稱(chēng)因地制宜。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法和行政話(huà)語(yǔ)，“縣級(jí)”指縣、自治縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)，縣級(jí)的上一級(jí)行政區(qū)劃為地級(jí)市。在法律條款中，沒(méi)有縣級(jí)市、地級(jí)市等稱(chēng)謂，只分為“設(shè)區(qū)的市”和“不設(shè)區(qū)的市”，前者包括了地級(jí)市，但我國(guó)也有少數(shù)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，如東莞；“不設(shè)區(qū)的市”，指縣級(jí)市和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，如立法法中規(guī)定“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)等人民代表大會(huì)代表由選民直接選舉”?！豆矆D書(shū)館法》在總分館制建設(shè)主體上籠統(tǒng)稱(chēng)為“縣級(jí)人民政府”，但該規(guī)定應(yīng)同樣適用于“不設(shè)區(qū)的市”的人民政府。同樣，某一級(jí)政府能否成為獨(dú)立的建設(shè)主體應(yīng)取決于該級(jí)政府在現(xiàn)實(shí)中是否具有提供公共圖書(shū)館服務(wù)的實(shí)際能力[10]，不具備該能力的縣級(jí)政府，需要上級(jí)政府加以扶持和培育。

（3）分館建設(shè)因地制宜?！豆矆D書(shū)館法》概括性規(guī)定了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)室等”為分館或者基層服務(wù)點(diǎn)。相比2017年《公共圖書(shū)館法（草案）》中“建立以縣級(jí)公共圖書(shū)館為總館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站為分館、村（社區(qū)）圖書(shū)室和農(nóng)家書(shū)屋為基層服務(wù)點(diǎn)的總分館制”[11]的規(guī)定，最終頒布的法律文本為鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）圖書(shū)館建設(shè)留出了更大的發(fā)展空間，它進(jìn)一步淡化了根據(jù)行政級(jí)別在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)分館，在村一級(jí)設(shè)服務(wù)點(diǎn)的固化思維。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站、村（社區(qū)）圖書(shū)館是“分館”還是“服務(wù)點(diǎn)”主要看是否“符合條件”。這一思想在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中非常突出，“符合條件”的綜合文化設(shè)施里設(shè)置分館，沒(méi)有成為分館的可以成為基層服務(wù)點(diǎn)。所謂的條件就是每個(gè)總分館體系的各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，包括該館自身各類(lèi)資源和服務(wù)能力是否達(dá)到分館要求，也包括該地是否有符合設(shè)置分館的地域、人口條件等。而法條中的“等”又為分館和基層服務(wù)點(diǎn)的涵蓋范圍作了外延，其中特別注意的是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《公共圖書(shū)館法》都強(qiáng)調(diào)了鼓勵(lì)社會(huì)力量參與圖書(shū)館建設(shè)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等的圖書(shū)館(室)、職工書(shū)屋、文化室、具有資質(zhì)的上網(wǎng)服務(wù)場(chǎng)所等都可以成為分館或基層服務(wù)點(diǎn)，前提是“具備條件”和“自愿”。

（4）總分館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)因地制宜。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有圖書(shū)館發(fā)展水平為基礎(chǔ)，但隨著發(fā)展水平的提升而不斷變化?！豆矆D書(shū)館建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)[2008]74號(hào)）、《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)108-2008）、圖書(shū)館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等都對(duì)此提出了最基礎(chǔ)的參考。各縣級(jí)總分館的規(guī)劃布局、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容等，在不低于國(guó)家要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)需要有所變化。

5 “縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”管理模式：加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)

《公共圖書(shū)館法》明確了總分館之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，未涉及“人、財(cái)、物管理”。業(yè)務(wù)指導(dǎo)相較于業(yè)務(wù)管理，是一種松散的、具有較低約束力的管理方式。在圖書(shū)館分級(jí)建設(shè)體制下，就要求上級(jí)圖書(shū)館對(duì)下級(jí)圖書(shū)館進(jìn)行指導(dǎo)。而《公共圖書(shū)館法》規(guī)定了加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，那么哪些方面是需要加強(qiáng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)？“統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送”是總分館制的主要特征，《指導(dǎo)意見(jiàn)》體現(xiàn)了總分館資源建設(shè)的現(xiàn)行政策：“實(shí)行總館主導(dǎo)下的文獻(xiàn)資源統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送、通借通還”。而根據(jù)《公共圖書(shū)館法》“通借通還”“服務(wù)延伸”等目標(biāo)，文獻(xiàn)資源集中管理的資源調(diào)配模式，理應(yīng)是《公共圖書(shū)館法》所提的業(yè)務(wù)之一?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》表明現(xiàn)有政策鼓勵(lì)“有條件的地方可以探索總館統(tǒng)一管理或參與管理各分館人財(cái)物”。一定程度的集中管理和完全的統(tǒng)一管理是發(fā)展趨勢(shì)，法律的制定需要立足于發(fā)展實(shí)際，又有前瞻性。基于現(xiàn)有縣級(jí)圖書(shū)館總分館制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和示范成果，總館對(duì)分館“人”和“財(cái)”集中管理的實(shí)現(xiàn)，還需國(guó)家和地方政府配套相關(guān)法規(guī)政策；但業(yè)務(wù)的集中管理應(yīng)已納入《公共圖書(shū)館法》“加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)”的范圍內(nèi)。歸納縣級(jí)圖書(shū)館總分館制的管理層次和各館業(yè)務(wù)管理職責(zé)主要為：

第一層級(jí)是承擔(dān)總館功能的縣級(jí)圖書(shū)館。負(fù)有對(duì)分館的業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)的法定職責(zé)，具體包括：執(zhí)行縣級(jí)人民政府的規(guī)劃，做好分館和服務(wù)點(diǎn)的布局；總館指導(dǎo)下的文獻(xiàn)信息資源的統(tǒng)一采購(gòu)、加工、配置，通過(guò)物流系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)各館間的流轉(zhuǎn)和網(wǎng)絡(luò)化獲??；對(duì)人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)；統(tǒng)一總分館業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)規(guī)范；開(kāi)展總分館閱讀指導(dǎo)和聯(lián)動(dòng)的閱讀推廣活動(dòng)；指導(dǎo)和支持分館及基層點(diǎn)工作；在一定程度上管理分館日常服務(wù)工作所需設(shè)備、物資；監(jiān)督和考核分館工作等。

第二層級(jí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館。執(zhí)行總館的工作安排，根據(jù)服務(wù)規(guī)范和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供與總館水平相當(dāng)?shù)幕痉?wù)?；痉?wù)，主要指《公共圖書(shū)館法》第三十三條所規(guī)定的文獻(xiàn)信息查詢(xún)、借閱，設(shè)施場(chǎng)所開(kāi)放及文化閱讀活動(dòng)等免費(fèi)服務(wù)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館應(yīng)當(dāng)在能力范圍內(nèi)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和支持本轄區(qū)內(nèi)的村（社區(qū)）分館、基層服務(wù)點(diǎn)的日常業(yè)務(wù)工作。

第三層級(jí)是村（社區(qū)）分館及基層服務(wù)點(diǎn)。執(zhí)行總館的工作安排，根據(jù)服務(wù)規(guī)范和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提供與總館水平相當(dāng)?shù)幕痉?wù)。

總體來(lái)說(shuō)，《公共圖書(shū)館法》為總分館管理模式的探索預(yù)留了較大空間，各地應(yīng)當(dāng)因地制宜，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新，形成各具特色的總分館體系。

6 “縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”的發(fā)展方向和時(shí)代特色：數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化

《公共圖書(shū)館法》要求總分館體系與現(xiàn)代科技融合發(fā)展。數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化給圖書(shū)館的傳統(tǒng)服務(wù)帶來(lái)了挑戰(zhàn)和機(jī)遇，與現(xiàn)代科技融合，在互聯(lián)互通的信息社會(huì)實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)態(tài)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，主動(dòng)適應(yīng)人們對(duì)信息和知識(shí)獲取的行為轉(zhuǎn)變，并培養(yǎng)讀者使用圖書(shū)館的新行為習(xí)慣，是圖書(shū)館生存和發(fā)展的必然選擇。服務(wù)的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，已經(jīng)成為圖書(shū)館服務(wù)的新時(shí)代特色。在“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”建設(shè)中，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，可以突破物理空間界限，彌補(bǔ)實(shí)體設(shè)施的資源配置不足，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民均等獲取資源的權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月，我國(guó)非網(wǎng)民為6.11億人口，其中農(nóng)村非網(wǎng)民占比62.4%；上網(wǎng)技能缺失以及文化水平限制仍是阻礙非網(wǎng)民上網(wǎng)的重要原因；提升網(wǎng)民上網(wǎng)技能，降低上網(wǎng)成本以及提升非網(wǎng)民對(duì)互聯(lián)網(wǎng)需求依然是帶動(dòng)非網(wǎng)民上網(wǎng)的主要因素[12]，作為面向廣大農(nóng)村人口的縣級(jí)圖書(shū)館總分館，開(kāi)展信息素養(yǎng)教育，縮小社會(huì)信息鴻溝，既是職責(zé)，也是機(jī)遇。社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和社會(huì)化閱讀大趨勢(shì)下，負(fù)有保障全民閱讀需求責(zé)任的公共圖書(shū)館，也要確保公民數(shù)字閱讀權(quán)益得到保障?？h級(jí)圖書(shū)館總分館，要大力依靠國(guó)家建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)推動(dòng)下的各類(lèi)資源和政策保障，在基層圖書(shū)館數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)中，補(bǔ)短板，謀發(fā)展。

（1）加強(qiáng)縣級(jí)圖書(shū)館數(shù)字化建設(shè)。在“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”中，縣級(jí)圖書(shū)館作為總館，擔(dān)負(fù)著該體系內(nèi)數(shù)字信息中心的角色，對(duì)分館、基層點(diǎn)的數(shù)字信息資源覆蓋、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)起關(guān)鍵作用。但是，縣級(jí)圖書(shū)館普遍經(jīng)費(fèi)有限，信息化建設(shè)水平低?！丁笆濉睍r(shí)期全國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求：“縣級(jí)以上公共圖書(shū)館全部具備提供互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)和移動(dòng)終端服務(wù)的能力，加強(qiáng)公共圖書(shū)館數(shù)字化建設(shè)，建立線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合的文獻(xiàn)信息共享平臺(tái)。”縣級(jí)圖書(shū)館應(yīng)充分利用國(guó)家公共數(shù)字文化各項(xiàng)工程的資源、平臺(tái)，參與省、市地區(qū)數(shù)字圖書(shū)館建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)字資源的整合利用，以滿(mǎn)足不同終端、不同人群的需求。

（2）加強(qiáng)基層數(shù)字化服務(wù)能力。防止基層計(jì)算機(jī)設(shè)備等被挪用。實(shí)現(xiàn)全國(guó)文化信息資源共享工程、國(guó)家數(shù)字圖書(shū)館推廣工程和公共電子閱覽室建設(shè)計(jì)劃等在基層的整合，形成合力，整體提升服務(wù)效能。

（3）以互聯(lián)網(wǎng)思維改造服務(wù)流程和內(nèi)容。利用數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)向社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)，如線(xiàn)上線(xiàn)下服務(wù)項(xiàng)目的“菜單式”提供，與書(shū)店、網(wǎng)絡(luò)圖書(shū)供應(yīng)商合作的“你選書(shū)，我買(mǎi)單”等，充分利用互聯(lián)網(wǎng)建立供需對(duì)接機(jī)制；將信息素養(yǎng)培訓(xùn)作為免費(fèi)常規(guī)服務(wù)項(xiàng)目，提升公民計(jì)算機(jī)、數(shù)字信息獲取技能等。

7 結(jié)語(yǔ)

《公共圖書(shū)館法》對(duì)“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”的法律化規(guī)定，鞏固了我國(guó)圖書(shū)館體制機(jī)制的創(chuàng)新成果，是中國(guó)特色的圖書(shū)館總分館制度的自我改革、自我完善；它確立了“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”的幾個(gè)關(guān)鍵要素，明確了在總分館制建設(shè)上法律適用的底線(xiàn)，同時(shí)也為全國(guó)建設(shè)總分館制指明了方向。在法律原則性規(guī)定下，各級(jí)政府在具體的實(shí)施和推進(jìn)中，還需要完善和制定與之相銜接、相配套的法規(guī)、規(guī)章及政策，進(jìn)一步明確和執(zhí)行“縣級(jí)圖書(shū)館總分館制”建設(shè)中的各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，才能真正發(fā)揮《公共圖書(shū)館法》的立法保障作用，讓現(xiàn)行法律落地見(jiàn)效。同樣，《公共圖書(shū)館法》的出臺(tái)也是為了推進(jìn)創(chuàng)新和改革的深化，在法律框架內(nèi)，法律鼓勵(lì)各地因地制宜實(shí)現(xiàn)總分館制建設(shè)和管理模式的創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館服務(wù)的均衡化發(fā)展。

（來(lái)稿時(shí)間：2018年4月）

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