做好轉(zhuǎn)移性支出的思考和建議

王海萍 徐 杰

（1.內(nèi)蒙古牙克石農(nóng)村商業(yè)銀行，內(nèi)蒙古 牙克石 022150；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社呼倫貝爾審計(jì)中心，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021000）

財(cái)政支出分為購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，轉(zhuǎn)移性支出是指政府依法將財(cái)政資金無(wú)償、單方面的轉(zhuǎn)移給受益對(duì)象，這種支出體現(xiàn)了政府的非市場(chǎng)性再分配活動(dòng)，顯示了政府在公平收入分配方面的作用。

我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。政府在矯正市場(chǎng)分配不公，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和缺陷時(shí)，通過(guò)轉(zhuǎn)移性支出增加了受益對(duì)象的貨幣收入，在個(gè)人和企業(yè)間進(jìn)行收入再分配，從而使轉(zhuǎn)移性支出成為政府實(shí)施社會(huì)公平政策的重要手段。做好轉(zhuǎn)移性支出是實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，全面建成小康社會(huì)，解決社會(huì)突出問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的有效途徑。特別是涉農(nóng)資金和扶貧資金支出，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓貧苦人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入小康社會(huì)的必要條件。

雖然我國(guó)仍處于或長(zhǎng)期處于發(fā)展中國(guó)家，但是隨著國(guó)家的發(fā)展和國(guó)力的增強(qiáng)，我們正向著社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，轉(zhuǎn)移性支出的規(guī)模和比重會(huì)逐年提高。與此同時(shí)，我們也應(yīng)該清楚地看到在轉(zhuǎn)移性支出的整個(gè)流程中，特別是涉農(nóng)資金和扶貧資金領(lǐng)域暴露出許多問(wèn)題，如何構(gòu)建轉(zhuǎn)移性支出的渠道，保證國(guó)家政策的實(shí)施，即使符合條件的個(gè)人和企業(yè)都較容易的成為受益對(duì)象，又能夠確保資金安全、高效的支付給受益對(duì)象，這也成了我們需要探討的課題。

一、轉(zhuǎn)移性支出存在的問(wèn)題

（一）政策缺少透明度

政府對(duì)政策的宣傳力度不夠，宣傳效果不好，沒(méi)有掌握更好的宣傳方式，缺少有效的政策信息傳送渠道，使得政策宣傳不及時(shí)，傳遞不到位，披露不充分，缺少透明度。一些公職人員不合理使用國(guó)家賦予的權(quán)利，形成了一套特有的辦事規(guī)則，利用“內(nèi)幕信息”買賣人情、發(fā)財(cái)致富，使得政策不能落地，甚至成為“僵尸”政策。

人民群眾不善于捕捉政策信息，對(duì)于涉及自身利益的政策，不能及時(shí)掌握，容易錯(cuò)過(guò)申請(qǐng)時(shí)間。對(duì)政策中的申報(bào)主體、申報(bào)部門、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)程序、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等信息不了解，也不清楚申請(qǐng)審批進(jìn)度和資金流向等信息，使轉(zhuǎn)移性支出蒙上了一層神秘的面紗。政策信息不透明，轉(zhuǎn)移性支出也不能較好的接受社會(huì)監(jiān)督。

（二）申請(qǐng)審批程序不規(guī)范

被審核對(duì)象通常具有收入不透明，產(chǎn)權(quán)不清晰的特點(diǎn)，在審核審批的過(guò)程中，不易取得被審核對(duì)象資產(chǎn)、負(fù)債等信息，無(wú)法對(duì)被審核對(duì)象做出準(zhǔn)確的評(píng)估，給審核審批工作帶來(lái)了難度。我國(guó)信用體系建設(shè)起步較晚，數(shù)據(jù)來(lái)源比較單一，中國(guó)人民銀行組織商業(yè)銀行建成的企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)，數(shù)據(jù)庫(kù)的使用者主要還是金融機(jī)構(gòu)，對(duì)失信人員的懲戒力度有限。大多數(shù)政府部門都建立了自己的數(shù)據(jù)庫(kù)，還有一些政府部門建立了黑名單和白名單制度，但是政府的大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)沒(méi)有建立，不同政府部門之間的數(shù)據(jù)不共享，不能為審核審批提供數(shù)據(jù)支撐。

制度不健全、不完善、執(zhí)行不到位，不能對(duì)申請(qǐng)審批程序進(jìn)行規(guī)范，“四風(fēng)”問(wèn)題仍然嚴(yán)重，把關(guān)只是形式，審批只是走過(guò)場(chǎng)，少數(shù)人就能夠決定受益對(duì)象，為了證明受益對(duì)象的合情合理，建立健全檔案。申請(qǐng)審批程序缺少內(nèi)部控制崗位，或是各崗位人員不能認(rèn)真履行崗位職責(zé)，使得內(nèi)部缺少有效性控制，權(quán)責(zé)不夠明確，沒(méi)有厘清責(zé)任，出現(xiàn)問(wèn)題互相推諉，對(duì)問(wèn)題的責(zé)任追究缺少力度。

（三）違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題突出

雖然十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了重大成就，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從五十四萬(wàn)億元增長(zhǎng)到八十萬(wàn)億元，穩(wěn)居世界第二，但是我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段。發(fā)展的不平衡不充分，使得人民群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面仍然面臨不少難題。人民群眾生活在社會(huì)的底層，社會(huì)不良風(fēng)氣影響著人民群眾的辦事方式和辦事方法，遇到問(wèn)題找門路，托關(guān)系的思想長(zhǎng)期存在，這也為滋生腐敗提供了土壤。

政府公職人員主體責(zé)任缺失，工作作風(fēng)不實(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了大量的違規(guī)違紀(jì)行為，滯留資金、截留克扣、擠占挪用、強(qiáng)制收費(fèi)、違規(guī)分配、虛報(bào)冒領(lǐng)、優(yōu)親厚友等問(wèn)題嚴(yán)重，特別是涉農(nóng)資金和扶貧資金領(lǐng)域出現(xiàn)了大量的“假貧困戶”“關(guān)系戶”“人情戶”，那些真正需要幫助的人不能成為受益對(duì)象，嚴(yán)重影響了國(guó)家政策的實(shí)施，人民群眾對(duì)政府產(chǎn)生了猜忌，也影響了政府的形象。

（四）銀行卡存在的問(wèn)題

政府部門和銀行缺少統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，缺少溝通協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)移性支出類別和項(xiàng)目較多，部分銀行一個(gè)項(xiàng)目為受益對(duì)象開(kāi)立一張銀行卡，致使受益對(duì)象名下?lián)碛袛?shù)張銀行卡。這些銀行卡是否全為受益對(duì)象掌控、是否存在冒名開(kāi)立的銀行卡，不得而知，同時(shí)也不方便受益對(duì)象清晰的了解項(xiàng)目資金情況。

批量開(kāi)卡后，由于缺少有效的信息傳送渠道，受益對(duì)象不知道銀行為自己開(kāi)辦了銀行卡，銀行聯(lián)系不上受益對(duì)象，不能將銀行卡及時(shí)發(fā)給受益對(duì)象。大量的銀行卡滯留在銀行，暫由銀行工作人員保管，或是將銀行卡統(tǒng)一交由政府代辦人員代為發(fā)卡，批量開(kāi)卡時(shí)設(shè)置統(tǒng)一簡(jiǎn)單密碼，未做權(quán)限控制，內(nèi)部控制薄弱的銀行，不能確保銀行卡不被他人使用，銀行卡里的資金也存在被盜取的風(fēng)險(xiǎn)。

受益對(duì)象存量的銀行卡較多，不法人員通過(guò)租借、買賣、冒用等非法手段，掌控受益對(duì)象的銀行卡。不法人員是否還在利用不被受益對(duì)象掌控的銀行卡過(guò)度資金，冒領(lǐng)、盜取本屬于受益對(duì)象的資金，不易被察覺(jué)，也不易被發(fā)現(xiàn)。

（五）銀行和客戶的繼承人存在遺產(chǎn)糾紛

中國(guó)已經(jīng)步入老齡化社會(huì)，老年人口在總?cè)丝谥械谋壤鹉晏岣?，?guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，例如：養(yǎng)老補(bǔ)貼、高齡津貼，重大疾病醫(yī)療補(bǔ)助。受城鎮(zhèn)化和流動(dòng)人口的影響，為縣、鄉(xiāng)、村服務(wù)的銀行，服務(wù)對(duì)象中老年人和患重大疾病的人數(shù)較多，掛失改密業(yè)務(wù)較為常見(jiàn)，一旦客戶遭遇疾病等意外去世后，繼承者之間很有可能因財(cái)產(chǎn)繼承發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，對(duì)簿公堂，甚至使銀行卷入其中，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴，或是把銀行一起做為被告，使得銀行不敢采用簡(jiǎn)易程序，把客戶遺留的資金還給繼承人。銀行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，按照法律程序辦理，縷清繼承人的范圍和順位較為困難。遺留在銀行的資金額度較小，解決糾紛的程序卻比較繁瑣，繼承人在不同的城市，聚集起來(lái)共同出示法律文書的難度較大，成本較高，甚至超過(guò)了遺留資金的額度。

二、做好轉(zhuǎn)移性支出的建議

（一）提高政策的透明度

近幾年來(lái)，中國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展突飛猛進(jìn)，最大原因就是智能手機(jī)的普及，龐大的人口基數(shù)和智能手機(jī)企業(yè)的崛起，讓中國(guó)成為智能手機(jī)的第一大國(guó)，2018年中國(guó)智能手機(jī)用戶數(shù)量將達(dá)到13億，近乎人手一部。智能手機(jī)正在改變?nèi)藗兪褂镁W(wǎng)絡(luò)的習(xí)慣，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為人們最常用的網(wǎng)絡(luò)，人們已經(jīng)習(xí)慣了使用APP客戶端上網(wǎng)的方式。

政府進(jìn)行政策宣傳，要選擇效果較好的宣傳方式，也可以利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開(kāi)發(fā)一款A(yù)PP，建立一個(gè)新的政策信息傳送渠道，提高政策的透明度，使政策被相關(guān)利益者及時(shí)掌握，避免錯(cuò)過(guò)申報(bào)時(shí)間，全流程的展現(xiàn)APP用戶的申請(qǐng)審批進(jìn)度和資金流向信息，使轉(zhuǎn)移性支出的信息更多的以電子數(shù)據(jù)的形式保存下來(lái)，接受社會(huì)監(jiān)督的同時(shí)也為國(guó)家審計(jì)提供了更多的電子數(shù)據(jù)。

（二）規(guī)范申請(qǐng)審批程序

加快信用體系建設(shè)，加大對(duì)失信人員的懲戒力度，擴(kuò)寬數(shù)據(jù)來(lái)源渠道，建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，為審核審批提供數(shù)據(jù)支撐。健全、完善制度，厘清崗位責(zé)任，加大問(wèn)責(zé)力度，建立有效的內(nèi)部控制，在確保資金安全、便捷、高效運(yùn)行的情況下，簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批程序和資金審批撥付環(huán)節(jié)，提高工作效率。

（三）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

出現(xiàn)大量的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，不能把直接責(zé)任推給人民群眾，問(wèn)題的根源在于政府公職人員“四風(fēng)”問(wèn)題嚴(yán)重，要促使政府公職人員改變工作作風(fēng)，糾正不良風(fēng)氣，為人民群眾真辦事，辦實(shí)事，就要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

（四）加大反腐力度，打擊黑惡勢(shì)力

黑惡勢(shì)力把持基層政權(quán)，操縱和破壞基層換屆選舉，壟斷農(nóng)村資源、侵吞集體資產(chǎn)，利用家族、宗族勢(shì)力橫行鄉(xiāng)里、稱霸一方。把打擊黑惡勢(shì)力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結(jié)合起來(lái)，把掃黑除惡和加強(qiáng)基層組織建設(shè)結(jié)合起來(lái)，深挖黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”。只有排除了他們的影響，才能更好的發(fā)揚(yáng)民主，把轉(zhuǎn)移性支出工作做真做實(shí)。

（五）確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確傳輸

政府和銀行要加強(qiáng)合作，在整個(gè)業(yè)務(wù)流程中，確保撥付的資金在銀行的賬戶體系內(nèi)流動(dòng)，不以現(xiàn)金等方式在銀行的賬戶體系外進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)，政府和銀行要加強(qiáng)不同信息系統(tǒng)之間的聯(lián)系，在數(shù)據(jù)傳輸?shù)倪^(guò)程中，減少人工操作，做好技術(shù)防范，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，不被修改。政府和銀行也要根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)撥付資金的總額和明細(xì)進(jìn)行核對(duì)。

（六）整合銀行業(yè)務(wù)，建立安全的資金流向渠道

銀行代理?yè)芨敦?cái)政資金時(shí)，通過(guò)信息系統(tǒng)能夠確保資金流向受益對(duì)象的銀行卡中，銀行面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在銀行卡的實(shí)際掌控者，銀行在承接代理業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)獨(dú)立自主的建立規(guī)范、安全的資金流向渠道，采取有效措施，確保銀行卡在整個(gè)業(yè)務(wù)流程和生命周期中，不被他人掌控，使財(cái)政資金撥付給真正的受益對(duì)象。

銀行的卡產(chǎn)品都有著種類繁多、功能相近的特征，不管是哪種銀行卡，都能滿足客戶的用卡需求，銀行代理?yè)芨敦?cái)政資金時(shí)，要確定一種卡產(chǎn)品做為撥付財(cái)政資金的工具，并確?？óa(chǎn)品的唯一性，對(duì)于其它的卡產(chǎn)品，禁止用于財(cái)政資金的撥付。用于撥付財(cái)政資金的銀行卡，要限制卡的數(shù)量，禁止一人多卡，并將撥付財(cái)政資金的銀行卡設(shè)為I類賬戶。

銀行應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，主動(dòng)加強(qiáng)與通訊運(yùn)營(yíng)商的合作，利用手機(jī)號(hào)碼實(shí)名制和銀行信息系統(tǒng)中的電子數(shù)據(jù)，校對(duì)客戶信息，在為客戶開(kāi)立銀行卡時(shí)，免費(fèi)發(fā)送短信通知，防止冒名開(kāi)立，也避免了銀行卡開(kāi)立后，長(zhǎng)時(shí)間滯留在銀行和政府代辦人員手中。銀行應(yīng)當(dāng)免費(fèi)為用于撥付財(cái)政資金的銀行卡提供短信通知服務(wù)，借助電子銀行或與支付機(jī)構(gòu)合作，為客戶提供銀行卡資金變動(dòng)信息。

建立完善的制度，有效的內(nèi)部控制措施，使領(lǐng)卡的業(yè)務(wù)流程更加規(guī)范，批量開(kāi)卡后到領(lǐng)卡的過(guò)程中，也要通過(guò)技術(shù)手段對(duì)銀行卡做權(quán)限控制，第一次辦理業(yè)務(wù)時(shí)需要客戶本人進(jìn)行賬戶激活，確保客戶掌控自己的銀行卡。

銀行應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種渠道，采取有效措施，使客戶能夠較容易的掌握自己在銀行的開(kāi)戶情況，幫助客戶核實(shí)和確認(rèn)存量賬戶，引導(dǎo)客戶撤銷或歸并賬戶，或者采取降低賬戶類別等措施，使客戶運(yùn)用賬戶分類機(jī)制，合理存放資金，保護(hù)資金安全。增加電子銀行的功能，主要是網(wǎng)上銀行、電話銀行、手機(jī)銀行，為客戶提供存量賬戶的查詢功能，對(duì)于不使用的賬戶，可以在電子銀行上做銷戶處理，封鎖資金流向渠道，不使他人掌控客戶的賬戶。

（七）利用審計(jì)信息系統(tǒng)，開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)

加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的作用，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的主體地位，利用銀行的審計(jì)信息系統(tǒng)，建立審計(jì)模型，開(kāi)展電子數(shù)據(jù)審計(jì)，對(duì)不同操作系統(tǒng)的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，確立聯(lián)系電話，身份證件號(hào)碼，賬戶等信息的對(duì)應(yīng)關(guān)系，對(duì)于異常的存量賬戶和資金流向疑點(diǎn)數(shù)據(jù)，要進(jìn)行審計(jì)取證，確保受益對(duì)象的賬戶和資金安全。通過(guò)審計(jì)信息系統(tǒng)檢驗(yàn)以賬戶為主體的電子銀行業(yè)務(wù)的安全性，防止不法分子利用電子銀行渠道，盜取客戶資金。

（八）引導(dǎo)客戶制定財(cái)富傳承規(guī)劃

近年來(lái)，我國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展較快，保險(xiǎn)產(chǎn)品種類多，保障范圍覆蓋廣，不管是城市還是農(nóng)村，保險(xiǎn)產(chǎn)品都普遍被人們接受。人們的保險(xiǎn)意識(shí)在增強(qiáng)，但是銀行很少有體現(xiàn)保險(xiǎn)意識(shí)的金融產(chǎn)品，銀行可以引導(dǎo)客戶制定財(cái)富傳承規(guī)劃，也可以在開(kāi)戶申請(qǐng)書中為特殊人群增加特殊條款，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，在某一事件發(fā)生時(shí)，銀行可以采用簡(jiǎn)易程序，把客戶遺留的資金還給繼承人，避免銀行卷入遺產(chǎn)糾紛，使客戶遺留的資金長(zhǎng)期滯留在銀行。