住房公積金制度及其有效性的深層分析

袁劍英

（廣西壯族自治區(qū)國有高峰林場，廣西 南寧 530001）

住房公積金制度自從實施以來有效的滿足了我國改善住房條件的要求，在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)方面發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。目前該制度已經(jīng)覆蓋了全國范圍，繳納群體數(shù)量仍然處于上升趨勢。然而，隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立以及經(jīng)濟處于“轉(zhuǎn)型再平衡”階段，住房公積金制度的作用將會越來越小，甚至引發(fā)副作用[1]。尤其是目前我國絕大多數(shù)中產(chǎn)階層已經(jīng)購置了首套住房，基本滿足了居住需求之下繼續(xù)繳納住房公積金無疑會人為的制造貧富差距，目前學(xué)術(shù)界已經(jīng)涌現(xiàn)出“廢除住房公積金制度”的呼聲[2]?；诖吮尘跋聡@住房公積金制度展開研究并深層分析后者運行的有效性舉措無疑具有重要的研究價值。

一、我國住房公積金制度概述

（一）住房公積金制度內(nèi)容

根據(jù)《住房公積金管理條例》、《建設(shè)部財政部中國人民銀行關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》、《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)展改革委財政部中國人民銀行關(guān)于規(guī)范和階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的通知》等規(guī)定，我國單位以及職工繳納住房公積金比例不得低于5%但又不得超過年度月平均工資的12%，“限高保低”成為了2017年～2018年我國住房公積金制度的重要執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)[3]。除了用于職工購買住房、私房翻修或者是大修等，其余住房費用均不得使用住房公積金。利用住房公積金購買的住房轉(zhuǎn)讓或者是出售者必須將購置時所用公積金如數(shù)歸還。當(dāng)職工離退休、出國定居等情形下可將結(jié)余的住房公積金連同利息一同歸還給職工。

（二）住房公積金制度爭議

住房公積金制度始于住房福利分配制度的取消，此時我國經(jīng)濟正由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，住房資金的有效需求以及有效供給同時出現(xiàn)不足情形。時至今日，該制度仍然對未能夠擁有首套住房或者是有著翻修和（或）大修需求的職工有著重要意義。但隨著住房公積金制度運行20余年后廢除該制度的呼聲日益高漲。原因在于住房公積金制度初衷之一在于解決居民住房需求，但是職工購買了住房之后卻仍然需要繳納該費用，那么繳納住房公積金對于此部分人群的目的又是為了什么？加之當(dāng)前我國不同企業(yè)之間住房公積金繳納比例不一，即便是同一個企業(yè)的同一個員工之間亦存在著較大的差距，繼續(xù)推行住房公積金制度已經(jīng)不再是解決住房需求的舉措，而是成為分化社會財富分配的手段。尤其是在目前高房價背景下住房公積金制度的保障功能已經(jīng)基本喪失殆盡。此外，根據(jù)中國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的消息，截至2017年8月底全國住房公積金繳存總額11.83萬億元，繳存余額4.96萬億元，此部分資金的使用和運作情況如何職工不得所知卻又涉及到自身利益，所以當(dāng)下廢除住房公積金制度成為了學(xué)術(shù)界的主流思想。但是，廢除住房公積金制度必須保障職工的既得利益不受損仍然是一個需要認(rèn)真研究及考慮的問題，所以現(xiàn)下難以立即執(zhí)行。

二、住房公積金制度有效性的深層分析

（一）繳存使用情況

進(jìn)入2018年，我國多個省市相繼出臺了住房公積金繳存比例，按照國家有關(guān)規(guī)定要求將其比例設(shè)定在5%～12%之間，“限高保低”成為了重要標(biāo)準(zhǔn)。具體的用途則是結(jié)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、人民銀行、公安部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展治理違規(guī)提取住房公積金工作的通知》要求，限定在購買首套普通住房以及第二套改善型住房，以遏制利用住房公積金炒房投機的行為[4]。中國青年報社社會調(diào)查中心開展的一項調(diào)查顯示，在受訪的2025名受訪者中用于貸款買房者占比67.4%，其次為購房首付56.9%、房屋裝修40.9%，而已經(jīng)擁有住房者占比69.2%、正在考慮購買者17.0%、尚無住房者13.8%。由此調(diào)查結(jié)果可知，目前我國職工住房公積金的使用主要是購房，但絕大多數(shù)是已經(jīng)擁有了首套普通住房的人群，據(jù)此可以推測住房公積金的使用已經(jīng)由滿足居住需求向改善居住環(huán)境轉(zhuǎn)變。

（二）沉淀資金總量

隨著我國繳納“五險一金”、“三險一金”的職工數(shù)量日益增加，住房公積金沉淀資金總量亦隨之增加，當(dāng)前披露的住房公積金沉淀資金總量的確切數(shù)據(jù)為2010年的6329.74億元，而根據(jù)我國出臺的相關(guān)制度要求，住房公積金只能夠用于購買國債以及定期存款，投資渠道十分狹窄。即便是隨后出臺的《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作的實施意見》將部分沉淀資金投向了保障房建設(shè)，但是在總體上此部分依然會超過7000億元，沉淀資金的優(yōu)化配置以及利用問題成為了世界各界廣泛關(guān)注的焦點問題。

（三）繳存比例與繳存額

《住房公積金管理條例》以及《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》將住房公積金繳存比例的下限設(shè)定為5%，上限設(shè)定為12%，目前已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推行[5]。關(guān)于繳存額，當(dāng)前我國仍然是以301元～500元以及2327元居多，呈現(xiàn)出了明顯的兩頭大、中間小的特征以及整個住房公積金制度的非公正性、福利效應(yīng)的親富特征。嫌貧愛富是我國住房公積金制度的先天性缺陷，低收入者每個月的繳存比例以及繳存額較少，而房價總體上又處于居高不下的情形，使得此部分人群依然買不起房，高收入者住房公積金繳存比例以及額度高，使得后者公積金賬戶余額越來越多，但后者普遍又擁有住房或已經(jīng)購買改善性住房，剩余的金額無用武之地。

（四）社會滿意度

重慶市于2016年委托電信公司調(diào)查團隊開展的第三方調(diào)查結(jié)果顯示，1243名繳存職工對于住房公積金制度的總體滿意度為92%，8%選擇“不清楚”。據(jù)此推測總體上我國職工對于住房公積金的滿意度處于較高水平，本文分析原因在于絕大多數(shù)認(rèn)為住房公積金制度仍然是一項民生福利，尤其是對于普通職工而言，如果擁有住房公積金，不僅自身能夠增加了自有購房資金，同時還可以通過住房公積金進(jìn)行貸款，大幅減輕購房負(fù)擔(dān)，提升自身的購房能力。即便是已經(jīng)購買了普通住房或者是改善性住房的職工，依然可以利用住房公積金進(jìn)行翻修或者是大修，既改善了居住條件，又減少了資金支出，對于后者而言無疑是利大于弊，所以社會對于住房公積金制度的滿意度總體較高。

三、住房公積金制度的深層反思

（一）增值收益余額

住房公積金管理中心是目前我國政府委托的代為管理住房公積金的機構(gòu)，但是原建設(shè)部下發(fā)的《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》卻明確規(guī)定住房公積金增值收益余額在扣除管理費用、提貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金之后全部劃撥用于廉租住房建設(shè)[6]。承擔(dān)管理角色的部分卻并不擁有增值收益余額的分配權(quán)限無疑是一個巨大的矛盾。原因在于我國明確規(guī)定住房公積金管理中心是一個不以盈利為目的管理機構(gòu)，在住房公積金的運作過程中屬于托管角色，但是后者卻又承擔(dān)著住房公積金增值收益的壓力和風(fēng)險，并負(fù)有不可推卸責(zé)任。那么根據(jù)權(quán)益對等原則，住房公積金管理中心理應(yīng)享有增值收益余額的分配權(quán)，并且自身的屬性在設(shè)定上就已經(jīng)存在著有失公允的情形。

（二）民營企業(yè)繳存率

民營企業(yè)為國民經(jīng)濟的重要組成部分，尤其是在全面創(chuàng)業(yè)熱潮政策的激勵以及注冊登記寬進(jìn)嚴(yán)出之下民營企業(yè)數(shù)量已經(jīng)超過2000萬家。但是，對于住房公積金的繳納而言，占據(jù)主體的依然是國有企業(yè)以及事業(yè)單位，民營企業(yè)缺乏參與繳存的積極性。原因在于現(xiàn)行的住房公積金制度要求職工繳納一半、企業(yè)繳納一半，后者繳納的為純粹的利潤，自身就必須具有較強的盈利能力，反之如果盈利一般的民營企業(yè)則難以維持此種負(fù)擔(dān)，無形之中加重了后者的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)?！蹲》抗e金管理條例》雖然明確規(guī)定了凡是與用人單位簽訂了勞動合同或者是未簽訂勞動合同但事實上已經(jīng)形成勞動關(guān)系的職工均需繳納住房公積金，卻仍然存在著違背該條例的行為。目前我國并未有民營企業(yè)繳存住房公積金的確切數(shù)據(jù)，但根據(jù)各省市、各地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)總體上仍然處于20%以下，所以督促民營企業(yè)繳納住房公積金任重而道遠(yuǎn)。

（三）決策虛化

我國現(xiàn)行的住房公積金管理模式為“管委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監(jiān)督”，管委會在其中扮演著關(guān)鍵性的作用[7]。但是在實際工作中管委會成員變動性大、核心領(lǐng)導(dǎo)層對于住房公積金運作管理的掌握程度普遍偏低，上級以及同級監(jiān)督力度不足等問題屢屢發(fā)生，使得管委會決策虛化情形屢見不鮮。就其深層原因在于制度設(shè)計時權(quán)力過于集中，專業(yè)性人員占比過低。管委會決策在住房公積金管理中是必須的一個環(huán)節(jié)，但是在成員以及組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上卻仍然有待于進(jìn)一步改進(jìn)的空間，如：縮減管委會成員數(shù)量、調(diào)整人員構(gòu)成人數(shù)等，方能夠保證決策監(jiān)督工作順利開展。

四、住房公積金制度有效運行的改革設(shè)想

（一）籌建國家住房銀行

當(dāng)前我國住房公積金的管理仍然由各個省份、各個地區(qū)獨自管理，不同地區(qū)或者是省份之間住房公積金難以實現(xiàn)跨市融通，對于貸款需求旺盛的地區(qū)暴露出了住房公積金不足的情形，而貸款需求一般的地區(qū)又存在著住房公積金資金沉淀量過高的現(xiàn)象，使得住房公積金閑置情形十分明顯。故此本文提出籌建國家住房銀行的舉措并就其具體籌建舉措給出個人建議：其一，資金來源上以市場運作為主，財政支持為輔。實際運作中可以通過發(fā)行專項債券、合理利用金融衍生創(chuàng)新工具提供充足的可貸資金。其二，運行原則。國家住房銀行在本質(zhì)上屬于政策性銀行，所以其運行必須堅持“市場運作、單獨核算、保本微利、高效透明”的經(jīng)營原則，隨時接受主管部門的監(jiān)督。

（二）優(yōu)化沉淀資金的配置及投資

住房公積金沉淀資金屬于“睡眠資金”，其數(shù)值越高越表明前者運作能力的低下，尤其是當(dāng)前保守估計我國住房公積金沉淀資金數(shù)量超過7000億元，一旦將其激活無疑能夠盤活大量資金，滿足多數(shù)貸款需求緊張地區(qū)的住房公積金使用需求。而要想實現(xiàn)該目的，本文提出了以下幾條建議：首先，靈活采取封閉運作手段。經(jīng)濟適用房的建設(shè)已經(jīng)成為房地產(chǎn)業(yè)的重頭戲之一，承建模式一般是由開發(fā)商先行墊付資金，銷售后政府部門再支付工程款，但因此周期長且不確定性大，在一定程度上擠占了開發(fā)企業(yè)的流動資金，增加了資金鏈面臨的風(fēng)險。故此，可充分摸索“對公貸款”模式，將住房公積金賬戶中的沉淀資金帶給承建經(jīng)濟適用房的企業(yè)，工程款到賬后只需要支付部分利息即可，既有助于盤活沉淀資金，又有助于推進(jìn)經(jīng)濟適用房的建設(shè)以及提高承建企業(yè)的積極性。其次，探索債券市場的投資模式。沉淀資金除了用于購買特種住房公積金債券外，亦可以嘗試購買開放基金、股指期貨、國有企業(yè)債券等，以拓寬其投資渠道，通過更多的投資理財產(chǎn)品來提高住房公積金以及沉淀資金的收益率，避免更多資金陷入“沉睡”狀態(tài)。

（三）構(gòu)建多部門聯(lián)動機制

于民營企業(yè)工作的員工單位不繳納住房公積金，則無法享受到住房公積金制度所帶來的實惠，而當(dāng)下我國民營企業(yè)住房公積金繳存率不足20%，故此構(gòu)建多部門聯(lián)動機制以敦促后者繳納住房公積金成為提高該制度有效性的重中之重。具體舉措如下：（1）人力資源和社會保障部門強化企業(yè)合同的審查工作，加大住房公積金的宣教力度并協(xié)調(diào)好民營企業(yè)職工維權(quán)事宜，督促民營企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行住房公積金制度。（2）工會組織充分維護(hù)職工合法權(quán)益，在職代會上將住房公積金的繳納作為一個專項議題進(jìn)行審議。尤其是在工資集體協(xié)商時重點關(guān)注住房公積金的繳納，以確保后者的合法權(quán)益不受損害。（3）中小企業(yè)局將職工住房公積金繳納與否作為企業(yè)考核以及落實優(yōu)惠政策的先決條件。（4）工商部門在民營企業(yè)年檢時對其住房公積金繳存情況進(jìn)行調(diào)查。（5）稅務(wù)部門進(jìn)行稅收征管檢查時依法懲處未繳存住房公積金的民營企業(yè)，而對于已經(jīng)繳存的民營企業(yè)則核減相關(guān)部分的稅費。只有多個部門形成聯(lián)動，才能夠最大程度上提高民營企業(yè)的住房公積金繳存率。

五、小結(jié)

綜上所述，住房公積金制度實施成果毋庸置疑，但是隨著時代的發(fā)展，市場經(jīng)濟體制的確立以及居民住房條件得到顯著改善，該制度所發(fā)揮的作用越來越小，甚至涌現(xiàn)出廢除住房公積金制度的呼聲。本文在深入分析后指出，當(dāng)前住房公積金在繳存使用情況、沉淀資金總量、繳存比例以及繳存額、社會滿意度既有好的方面又有不足之處，尤其是在增值收益余額、民營企業(yè)繳存率方面更是暴露出了較大的不足，但是全面廢除住房公積金制度卻又不現(xiàn)實，故此提出了籌建國家住房銀行、優(yōu)化沉淀資金的配置及投資、構(gòu)建多部門聯(lián)動機制的建議，以為住房公積金制度的改進(jìn)以及運作管理提供幫助。