民用航空領(lǐng)域警察權(quán)行使論綱

楊 町，張 鴻，夏 娜

（1.中國(guó)民航大學(xué) 法學(xué)院，天津 300300；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的定性分析

民用航空領(lǐng)域警察權(quán)是警察權(quán)在民用航空領(lǐng)域的體現(xiàn)。要界定民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的性質(zhì)，需先厘清警察權(quán)的性質(zhì)。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于警察權(quán)的性質(zhì)界定主要有兩種觀點(diǎn)：警察權(quán)性質(zhì)行政權(quán)說(shuō)，警察性質(zhì)的行政權(quán)與司法權(quán)兼具說(shuō)。何謂行政權(quán)？行政權(quán)具有法定性、強(qiáng)制性、主動(dòng)性、無(wú)終局性的特征，即行政權(quán)是一種法定的國(guó)家權(quán)力，故具有強(qiáng)制性；行政權(quán)行使不以是否有人提出為必要條件，而是執(zhí)法主體依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定行使自己的職責(zé)，故具有主動(dòng)性；行政行為的主要價(jià)值目標(biāo)是效率和公正，但在實(shí)際執(zhí)行中往往因?yàn)榍闆r的緊迫性而顧及了效率，卻沒(méi)有兼顧到公正，為了盡量避免這種情況，使之更加公正，行政權(quán)不應(yīng)具有終局性。警察權(quán)具有復(fù)合性，即警察權(quán)既包括治安權(quán)，也包括偵查權(quán)；其中，治安權(quán)屬于行政權(quán)是蓋棺論定的。因此，這兩種學(xué)說(shuō)對(duì)警察權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于對(duì)偵查權(quán)屬性的界定，也即其是行政權(quán)，抑或是司法權(quán)。

一說(shuō)認(rèn)為偵查權(quán)是行政權(quán)。警察權(quán)本質(zhì)上屬于行政權(quán)力，不具有司法屬性。支持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為司法權(quán)具有中立性、獨(dú)立性、被動(dòng)性、終結(jié)性，而偵查權(quán)則不盡然。理由如下：（1）偵查權(quán)在運(yùn)用中，警察與犯罪嫌疑人之間是調(diào)查與被調(diào)查的關(guān)系，雙方不存在居中裁判的一方，完全是代表國(guó)家行使偵查權(quán)的警方在進(jìn)行運(yùn)作，此時(shí)，偵查權(quán)具有單向性，不具有中立性；（2）在偵查權(quán)的行使過(guò)程中，偵查的主體是可以隨時(shí)調(diào)換的，且必須服從上級(jí)的命令與指揮，不具有司法權(quán)應(yīng)有的獨(dú)立性；（3）偵查程序的啟動(dòng)是由于犯罪活動(dòng)的出現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)依法主動(dòng)行使偵查權(quán)，打擊違法犯罪活動(dòng)，與司法權(quán)的被動(dòng)性相反；（4）偵查活動(dòng)的結(jié)束，只是查明了犯罪事實(shí)，收集到了充分有效的證據(jù)，并不能直接進(jìn)行定罪量刑，還需要通過(guò)移送起訴，由司法機(jī)關(guān)決定，故不具有終結(jié)性［1］。因此，警察權(quán)是一種行政權(quán)。二說(shuō)認(rèn)為警察權(quán)兼具行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性，認(rèn)為警察權(quán)包括治安權(quán)與偵查權(quán)，其中治安權(quán)屬于行政權(quán)，偵查權(quán)屬于司法權(quán)。此說(shuō)把偵查權(quán)歸為司法權(quán)，關(guān)鍵在于對(duì)“司法”的理解。陳興良教授認(rèn)為，假設(shè)偵查活動(dòng)相當(dāng)于司法活動(dòng)，那么就不可以簡(jiǎn)單地將偵查機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的追查和被追查的活動(dòng)理解為偵查活動(dòng)，而是應(yīng)當(dāng)將其視為偵查機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人之間的活動(dòng)。偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行追查活動(dòng)時(shí)，犯罪嫌疑人可以進(jìn)行反追查活動(dòng)，即犯罪嫌疑人享有對(duì)抗偵查機(jī)關(guān)的權(quán)利。這時(shí)，法官“扮演”中立裁判者的角色，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定確保偵查活動(dòng)順利進(jìn)行［2］。從刑事訴訟一體化的角度講，在我國(guó)，偵查權(quán)具有司法權(quán)屬性，而不是行政權(quán)屬性。

綜上所述，本文支持警察權(quán)性質(zhì)的行政權(quán)與司法權(quán)兼具說(shuō)。民用航空領(lǐng)域警察權(quán)當(dāng)然屬于警察權(quán)，具有警察權(quán)所有的性質(zhì)。換言之，民用航空領(lǐng)域警察權(quán)是行政權(quán)屬性與刑事司法權(quán)屬性的統(tǒng)一。其中，民用航空領(lǐng)域警察權(quán)中的行政權(quán)指國(guó)家賦予民航公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行公安治安管理過(guò)程中所運(yùn)用的權(quán)力，包括民航公安行政許可權(quán)、民航公安行政強(qiáng)制措施權(quán)、民航公安行政處罰權(quán)、民航公安行政調(diào)解權(quán)、民航公安行政裁判權(quán)和其他民航公安行政權(quán)①“其他民航公安行政權(quán)”包括民航公安行政確認(rèn)權(quán)、民航公安行政檢查權(quán)、民航公安行政命令權(quán)。參見(jiàn)蕭伯符、張建良著《法治之下警察行政權(quán)的合理構(gòu)建》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2008年版第6～7頁(yè)。。民用航空領(lǐng)域警察權(quán)中的偵查權(quán)指民航公安機(jī)關(guān)依照法定程序，運(yùn)用特殊手段，為實(shí)現(xiàn)懲治犯罪的目的而進(jìn)行偵查活動(dòng)的權(quán)力。

二、民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的行使特征

民航公安作為行業(yè)公安，在行使警察權(quán)的時(shí)候，不僅具有警察權(quán)的一般特征，而且也具有民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的獨(dú)有特征。我國(guó)的民用航空運(yùn)輸業(yè)面向全球，與國(guó)際接軌，在此過(guò)程中形成了民用航空領(lǐng)域警察權(quán)行使的自身特色。其主要表現(xiàn)如下：

（一）行使主體具有多元性

首先，民航公安包括民航主管部門(mén)公安人員、機(jī)場(chǎng)公安人員和空中警察。這些都是國(guó)家公職人員，屬于公務(wù)員編制，是依職權(quán)行使警察權(quán)的警務(wù)人員。其次，機(jī)長(zhǎng)雖不是警務(wù)人員，但在航空器上具有領(lǐng)導(dǎo)地位，針對(duì)違法犯罪行為，可采取必要的強(qiáng)制措施。再次，航空安全員可在機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助機(jī)長(zhǎng)或者空中警察行使部分治安權(quán)。最后，安檢員可以協(xié)助機(jī)場(chǎng)公安進(jìn)行安全檢查工作，進(jìn)行人身、財(cái)物的搜查。

（二）行使領(lǐng)域具有國(guó)際性

首先，民用航空運(yùn)輸業(yè)本身具有國(guó)際性。民航運(yùn)輸業(yè)包括國(guó)內(nèi)航線與國(guó)際航線，隨著全球化的發(fā)展，國(guó)際航線越來(lái)越成為支撐各國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的主力軍。同時(shí)，安全威脅也隨之而生，發(fā)生在國(guó)際航線上的民用航空領(lǐng)域的違法犯罪行為愈來(lái)愈多。其次，全球化背景下，世界各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面發(fā)展的不平衡，致使全球恐怖主義泛濫，而民航運(yùn)輸業(yè)的極高影響力、易遭破壞性成了恐怖主義勢(shì)力營(yíng)造恐怖氣氛的首選之一。最后，治理民用航空領(lǐng)域的犯罪行為，保障民用航空安全，需要世界范圍內(nèi)的警務(wù)合作。

（三）行使過(guò)程具有高危性

民用航空運(yùn)輸業(yè)具有特殊性，它不僅是一個(gè)具有營(yíng)利性的服務(wù)性行業(yè)，也是一個(gè)可以上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略高度的行業(yè)，因此，對(duì)民航安全保衛(wèi)工作的要求極高。民用航空器是一種精密性高、容易遭受破壞的運(yùn)輸工具，這導(dǎo)致民航公安開(kāi)展安保工作的難度大大高于常規(guī)領(lǐng)域的警察。同其他運(yùn)輸業(yè)相比，民航業(yè)發(fā)生違法犯罪事件更具有不可預(yù)測(cè)的特性。

（四）行使手段具有科技性

大部分民用航空領(lǐng)域的違法犯罪行為要想成功實(shí)施都需要避開(kāi)民航機(jī)場(chǎng)的安全檢查，也就是需依靠手段逃避安檢，尤其是隱藏作案工具的手段越來(lái)越高科技化。若要避免此類(lèi)的犯罪行為，就需要以科技應(yīng)對(duì)科技，用更先進(jìn)的安全檢查技術(shù)、情報(bào)信息收集技術(shù)等來(lái)應(yīng)對(duì)層出不窮的犯罪手段。

三、民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的行使目標(biāo)及主體

要想合理合法地行使公權(quán)力，需要厘清公權(quán)力行使的目標(biāo)與主體，即針對(duì)什么行使與由誰(shuí)來(lái)行使。警察權(quán)屬于公權(quán)力的一種，在民用航空領(lǐng)域中，其行使的目標(biāo)是民用航空領(lǐng)域的違法行為與犯罪行為，而行使的主體又分為依職權(quán)的行使主體與被授權(quán)的行使主體。

（一）民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的行使目標(biāo)

民用航空領(lǐng)域警察權(quán)具有復(fù)合性，包括治安權(quán)與偵查權(quán)。其中，治安權(quán)的行使目標(biāo)是民用航空領(lǐng)域的違法行為，而偵查權(quán)的行使目標(biāo)則是民用航空領(lǐng)域的犯罪行為。據(jù)此，民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的行使目標(biāo)分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是民用航空領(lǐng)域的違法行為，另一類(lèi)是民用航空領(lǐng)域的犯罪行為。

1.民用航空領(lǐng)域的違法行為

民用航空領(lǐng)域的違法行為指民用航空領(lǐng)域中擾亂秩序、妨害安全，侵犯旅客人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，威脅機(jī)組人員、地勤人員人身安全以及阻礙其正常履行工作職責(zé)的具有社會(huì)危害性的行為。此類(lèi)行為依據(jù)刑法的規(guī)定尚且不構(gòu)成犯罪行為，不予刑事處罰，但可由民航公安及相關(guān)執(zhí)法人員依據(jù)《治安管理處罰法》等法規(guī)予以行政處罰。此類(lèi)行為既包括普通的違法行為，即擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯他人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理的違法行為①依據(jù)《治安管理處罰法》指：（1）擾亂公共場(chǎng)所秩序（這里的公共場(chǎng)所指民用機(jī)場(chǎng)）（第23條第1款第②項(xiàng)）、擾亂共交通工具上的秩序（這里的公共交通工具指民用航空器）（第23條第1款第③項(xiàng)）、虛構(gòu)事實(shí)擾亂公共秩序（第25條第①項(xiàng)）、投放虛假危險(xiǎn)物質(zhì)擾亂公共秩序（第25條第②項(xiàng)）、尋釁滋事（第26條）等擾亂公共秩序的違法行為；（2）非法攜帶槍支、彈藥、管制器具（第32條）、盜竊、損毀公共設(shè)施（第33條第①項(xiàng)）等妨害公共安全的違法行為；（3）毆打他人（第43條第1款）、故意傷害（第43條第1款）、盜竊（第49條）、詐騙（第49條）等侵犯他人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的違法行為；（4）非法買(mǎi)賣(mài)、運(yùn)輸、攜帶、持有毒品原植物種苗（第71條第1款第②項(xiàng)）、非法運(yùn)輸、買(mǎi)賣(mài)、儲(chǔ)存、使用罌粟殼（第71條第1款第③項(xiàng)）等妨害社會(huì)管理的違法行為。；又包括民航領(lǐng)域特有的違法行為，即（1）發(fā)生在機(jī)場(chǎng)內(nèi)的違法行為，如攀（鉆）越、損毀機(jī)場(chǎng)防護(hù)圍欄及其他安全防護(hù)設(shè)施，在機(jī)場(chǎng)控制區(qū)內(nèi)狩獵、放牧、攤曬谷物，駕駛車(chē)輛隨意穿越航空器跑道、滑行道，強(qiáng)行登、占航空器等；（2）發(fā)生在航空器內(nèi)的違法行為，如在禁煙區(qū)吸煙，強(qiáng)占座位、行李艙（架），盜竊、故意損壞或者擅自移動(dòng)救生物品和設(shè)備，危及飛行安全等。

2.民用航空領(lǐng)域的犯罪行為

民用航空領(lǐng)域的犯罪行為指發(fā)生在民用航空領(lǐng)域中，危及民用航空器飛行安全或者破壞民用機(jī)場(chǎng)及其周?chē)踩刃虻?，觸犯我國(guó)刑事法律，應(yīng)受到刑事處罰的行為。此類(lèi)行為既包括民用航空領(lǐng)域特有的犯罪行為，指基于民航領(lǐng)域自身特點(diǎn)而發(fā)生的，且僅能發(fā)生在民航領(lǐng)域的犯罪行為，統(tǒng)稱(chēng)為“危害航空安全犯罪”；又包括民用航空領(lǐng)域里發(fā)生的普通犯罪行為，這些犯罪行為可能發(fā)生在其他公共場(chǎng)所或者公共交通工具上，并不是民用航空領(lǐng)域所特有的犯罪行為，統(tǒng)稱(chēng)為“民用航空領(lǐng)域的普通犯罪”。具體而言：

一是危害航空安全犯罪，主要包括：（1）劫持航空器犯罪。該罪是根據(jù)1970年《海牙公約》的規(guī)定以及我國(guó)國(guó)情而制定的，劫持航空器罪是指以暴力、脅迫或者其他方法劫持航空器的犯罪行為，依法應(yīng)追究刑事責(zé)任，其最低法定刑是十年有期徒刑，最高法定刑是死刑。20世紀(jì)90年代，發(fā)生在我國(guó)的劫持航空器事件達(dá)到了最高峰，特別是1993年，多達(dá)10起。2000年后，劫持航空器事件逐漸減少。（2）破壞航空器罪。結(jié)合《刑法》第114條、115條、116條、119條的規(guī)定，破壞航空器罪是指行為人采取放火、爆炸或者其他暴力方法破壞航空器，足以使航空器發(fā)生傾覆、毀壞危險(xiǎn)，嚴(yán)重危及民航安全與秩序的犯罪行為。其法定最低刑為三年有期徒刑，法定最高刑為死刑。中華人民共和國(guó)從民航初建至今發(fā)生的此類(lèi)犯罪的數(shù)量并不算多，但是其危害程度卻是不容忽視的。如2002年發(fā)生在北航的“5·7”空難事件，犯罪行為人張某某為了騙取航空保險(xiǎn)，通過(guò)縱火的方法致使飛機(jī)墜海，120人遇難，教訓(xùn)極為慘痛［3］。（3）危害機(jī)場(chǎng)公共安全犯罪。1985年日本成田機(jī)場(chǎng)爆炸事件、羅馬機(jī)場(chǎng)武裝攻擊事件以及1988年的洛克比空難發(fā)生后，機(jī)場(chǎng)的安保工作引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，通過(guò)了《機(jī)場(chǎng)議定書(shū)》與《炸藥公約》。隨后我國(guó)1997年刑法規(guī)定的危害公共安全犯罪中增加了機(jī)場(chǎng)公共安全的內(nèi)容。危害機(jī)場(chǎng)公共安全罪是指以爆炸為主的危險(xiǎn)方法破壞民用機(jī)場(chǎng)的安全、秩序，甚至威脅到整個(gè)民航運(yùn)輸安全的犯罪行為，應(yīng)給予犯罪行為人刑事處罰，最高法定刑可處死刑。另外，近幾年來(lái)，發(fā)生在機(jī)場(chǎng)的群體性突發(fā)事件不管從數(shù)量還是規(guī)模上都呈上升趨勢(shì)，對(duì)其首要分子除了給予行政處罰外，嚴(yán)重時(shí)還需要給予刑事處罰，以保障民航安全。（4）破壞民用航空設(shè)施罪。根據(jù)刑法及公約的相關(guān)規(guī)定，破壞民用航空設(shè)施犯罪是指破壞航空運(yùn)行需要的機(jī)場(chǎng)內(nèi)外部設(shè)施、航空器上設(shè)施、通信、導(dǎo)航、雷達(dá)等活動(dòng)，可能危及民航安全或者給民航安全帶來(lái)潛在威脅的犯罪行為。（5）編造、故意傳播虛假恐怖信息罪。根據(jù)《刑法》《民用航空法》及《民用航空法（征求意見(jiàn)稿）》的規(guī)定，此類(lèi)犯罪是指為了發(fā)泄不滿(mǎn)，搶趕航班、座位，或開(kāi)玩笑等，編造爆炸、放射威脅等恐怖信息來(lái)制造混亂，或者明知是編造的恐怖信息而故意散布，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的犯罪行為。

二是民用航空領(lǐng)域的普通犯罪，主要包括機(jī)上盜竊罪①2016年5月2日，一名土耳其商人乘坐阿聯(lián)酋航空班機(jī)抵達(dá)香港后發(fā)現(xiàn)價(jià)值200萬(wàn)港元的財(cái)物被盜。參見(jiàn)“民航資源網(wǎng)”2016年5月3日新聞：“200萬(wàn)財(cái)物不翼而飛 或?yàn)榻曜畲髾C(jī)艙盜竊案”（http://news.carnoc.com/list/344/344182.html）。、盜竊托運(yùn)行李貨物罪、詐騙飛機(jī)票費(fèi)罪、民用航空領(lǐng)域中毒品犯罪、走私犯罪，等等。尤其是毒品犯罪嚴(yán)重危及我國(guó)航空運(yùn)輸?shù)恼Ｖ刃?，是我?guó)航空安保重點(diǎn)打擊的犯罪活動(dòng)之一。

（二）民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的行使主體

民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的行使主體包括兩大類(lèi)：一類(lèi)是依職權(quán)的警察權(quán)行使主體，包括民用航空主管部門(mén)公安人員、機(jī)場(chǎng)公安人員和空中警察，都隸屬于民航公安系統(tǒng)；另一類(lèi)是被授權(quán)的警察權(quán)行使主體，包括機(jī)長(zhǎng)、航空安全員與安檢員，都是非警務(wù)人員。

1.依職權(quán)的警察權(quán)行使主體

（1）民用航空主管部門(mén)公安人員。國(guó)務(wù)院民用航空主管部門(mén)下屬的公安機(jī)構(gòu)包括中國(guó)民用航空局公安局（簡(jiǎn)稱(chēng)民航局公安局）和民用航空地區(qū)管理局公安局。其中，民航局公安局既是民用航空局的12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，又屬于公安部序列；民用航空地區(qū)管理局公安局既是民用航空地區(qū)管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也是民用航空局公安局的派出機(jī)構(gòu)［4］。民航局公安局由中國(guó)民用航空局、公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，黨政工作以中國(guó)民用航空局領(lǐng)導(dǎo)為主，公安業(yè)務(wù)以公安部領(lǐng)導(dǎo)為主。民用航空地區(qū)管理局公安局包括華北、華東、東北、中南、西南、西北、新疆七個(gè)地區(qū)管理局公安局，其機(jī)構(gòu)職責(zé)為負(fù)責(zé)各自地區(qū)內(nèi)的總體民用航空空防安全工作②民航航空地區(qū)管理局公安局的職責(zé)具體包括：第一，指導(dǎo)、監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)民用航空空防安全工作和民用機(jī)場(chǎng)的安檢、消防、治安工作；第二，審查轄區(qū)被民用機(jī)場(chǎng)、航空運(yùn)輸企業(yè)的安全保衛(wèi)方案和預(yù)防、處置劫、炸機(jī)或其他突發(fā)事件的預(yù)案；第三，指導(dǎo)組織協(xié)調(diào)相關(guān)刑事、治安案件的偵查工作，指導(dǎo)相關(guān)安全保衛(wèi)、國(guó)家安全和反恐工作；第四，指導(dǎo)、檢查轄區(qū)內(nèi)專(zhuān)機(jī)警衛(wèi)工作；第五，對(duì)轄區(qū)內(nèi)民用機(jī)場(chǎng)安全保衛(wèi)設(shè)施監(jiān)督檢查；第六，指導(dǎo)、監(jiān)督檢查民用機(jī)場(chǎng)控制區(qū)內(nèi)通行證件的發(fā)放管理工作；第七，按授權(quán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)民用機(jī)場(chǎng)進(jìn)行航空保安審計(jì)；第八，負(fù)責(zé)地區(qū)管理局所在省（區(qū)、市）空防安全監(jiān)管及地區(qū)管理局機(jī)關(guān)的內(nèi)部保衛(wèi)、防火和治安綜合治理工作。。

（2）機(jī)場(chǎng)公安人員。機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)屬于民航公安機(jī)構(gòu)的一個(gè)分支，既由民航局公安局管理，也由民用機(jī)場(chǎng)管理。隨著我國(guó)民航公安體制改革，機(jī)場(chǎng)公安機(jī)構(gòu)的管理模式也不斷發(fā)展，趨向于將機(jī)場(chǎng)公安機(jī)關(guān)移交地方公安機(jī)關(guān)管理，目前有以下幾種管理模式：第一，歸民航局公安局管理，如北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)的公安機(jī)構(gòu)、天津?yàn)I海國(guó)際機(jī)場(chǎng)的公安機(jī)構(gòu)和拉薩貢嘎機(jī)場(chǎng)的公安機(jī)構(gòu)；第二，歸省公安廳管理，如陜西、云南、湖南等地的機(jī)場(chǎng)；第三，歸機(jī)場(chǎng)公安機(jī)構(gòu)所在地的市公安局管理，如遼寧大連機(jī)場(chǎng)等；第四，部分機(jī)場(chǎng)公安機(jī)構(gòu)因各種原因未移交地方公安機(jī)關(guān)管理。

（3）空中警察?！?·11”事件后，國(guó)際社會(huì)對(duì)恐怖主義加強(qiáng)打擊力度，我國(guó)同時(shí)還結(jié)合民航安保工作和民航公安體制改革的需要，于2004年成立了空中警察隊(duì)伍。空中警察隸屬于公安部十五局，即民航局公安局，是公安部派駐到國(guó)家民航局的部門(mén)。把空中安全保衛(wèi)隊(duì)伍納入人民警察序列，有利于預(yù)防和懲治民用航空領(lǐng)域的違法犯罪行為，更好地保護(hù)旅客的生命、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)民航安全與秩序?？罩芯煊擅窈骄止簿峙c航空公司雙重管理，屬于國(guó)家公務(wù)員，依職權(quán)行使警察權(quán)。

2.被授權(quán)的警察權(quán)行使主體

（1）機(jī)長(zhǎng)。民用航空器運(yùn)輸機(jī)長(zhǎng)，也稱(chēng)為飛機(jī)駕駛員，是航空器內(nèi)擁有最高指揮權(quán)的人，具有三重資格：第一，作為技術(shù)首腦，負(fù)有帶領(lǐng)機(jī)組成員保障航空器正常、安全運(yùn)行的職責(zé)；第二，作為航空公司的雇員與經(jīng)營(yíng)人的代理人，負(fù)責(zé)處理航空運(yùn)輸中的商業(yè)問(wèn)題；第三，作為機(jī)上臨時(shí)單位管理者，對(duì)機(jī)上人員有處分與控制的權(quán)力，被授予一定的警察權(quán)。機(jī)長(zhǎng)并非警務(wù)人員，但可以行使警察權(quán)，因此，機(jī)長(zhǎng)的警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)有別于一般的警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)。

（2）航空安全員。在我國(guó)，航空安全員不能獨(dú)立行使警察權(quán)，需要在機(jī)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，才能進(jìn)行民用航空安全保衛(wèi)的具體工作。航空安全員行使“警察權(quán)”的前提是機(jī)長(zhǎng)對(duì)其進(jìn)行“委托”，這是一種輔助性執(zhí)法。目前對(duì)航空安全員職責(zé)的規(guī)定都是法規(guī)，并沒(méi)有法律授予其正當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)。2016年《民用航空法（修訂征求意見(jiàn)稿）》將航空安全員明確規(guī)定為空勤人員，屬于機(jī)組成員。那么，航空安全員是否可行使警察權(quán)呢？換言之，機(jī)長(zhǎng)委托航空安全員行使警察權(quán)是否具有正當(dāng)性呢？警察權(quán)作為一種公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)由法定的權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律的形式進(jìn)行授予，并規(guī)定權(quán)力的賦予、委托或者分配的條件、方式和程序。一方面，目前，全國(guó)人大及其常委會(huì)并未在憲法與基本法律中對(duì)航空安全員的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定；另一方面，我國(guó)只在位階不高的行政規(guī)章、部門(mén)規(guī)章中規(guī)定了航空安全員的職責(zé)。綜上所述，法律法規(guī)沒(méi)有明確授予航空安全員行使警察權(quán)，這使航空安全員是否可行使警察權(quán)受到極大爭(zhēng)議。

（3）安全檢查員。民航安全檢查員（簡(jiǎn)稱(chēng)為安檢員），包括航空公司安檢員與機(jī)場(chǎng)安檢員，是民用機(jī)場(chǎng)內(nèi)從事安全檢查工作的相關(guān)人員。其職責(zé)一方面是對(duì)旅客、機(jī)組人員以及其隨身物品進(jìn)行安全檢查，另一方面是對(duì)托運(yùn)貨物進(jìn)行安全檢查。前者是安檢工作的重心。1978年之前，我國(guó)并沒(méi)有安檢員，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與民航事業(yè)的起步，出于航空安保工作的需要，1979年，我國(guó)派代表團(tuán)去歐洲進(jìn)行實(shí)地考察后，開(kāi)始致力于建立我們自己的安全檢查體系。1980年9月，國(guó)際航班開(kāi)始進(jìn)行安全檢查，同年11月，國(guó)內(nèi)航班也開(kāi)始進(jìn)行安全檢查。至此，安全檢查工作正式進(jìn)入我國(guó)民航業(yè)的舞臺(tái)。此時(shí)，安檢員歸公安邊防檢查站管理。1983年5月，發(fā)生了卓某某劫機(jī)事件。同年7月，武警安全檢查站成立，安檢工作轉(zhuǎn)為武警安全檢查站負(fù)責(zé)。1991年年底，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，對(duì)安全檢查工作的需求也開(kāi)始慢慢增加，此時(shí)，民航局經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將安全檢查工作從公安武警部門(mén)移交給民航部門(mén)，在全國(guó)民用機(jī)場(chǎng)組建安全檢查站。1994年，民航總局頒布了《民用航空安全檢查規(guī)則（試飛）》，要求安檢工作應(yīng)更加細(xì)致、專(zhuān)業(yè)。2001年，美國(guó)發(fā)生了“9·11”事件，不僅影響到了美國(guó)民航業(yè)特別是安全檢查工作，更是促進(jìn)了全球安檢工作的進(jìn)一步加強(qiáng)與完善。

四、民用航空領(lǐng)域警察權(quán)中的國(guó)際警務(wù)合作

現(xiàn)階段民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的行使重點(diǎn)在于國(guó)際警務(wù)合作，特別是面對(duì)日趨嚴(yán)峻的跨國(guó)犯罪態(tài)勢(shì)，開(kāi)展民用航空領(lǐng)域中的國(guó)際警務(wù)合作具有現(xiàn)實(shí)性和必要性。首先，在懲治跨國(guó)犯罪時(shí)，國(guó)際社會(huì)普遍奉行國(guó)家主權(quán)原則,任何一個(gè)國(guó)家的刑事執(zhí)法部門(mén)若試圖在本國(guó)主權(quán)范圍之外行使警察權(quán)，需依靠各國(guó)執(zhí)法主權(quán)的部分讓渡來(lái)實(shí)現(xiàn)，國(guó)際警務(wù)合作應(yīng)運(yùn)而生成為協(xié)調(diào)各國(guó)執(zhí)法權(quán)力行使的重要方式。其次，國(guó)際警務(wù)合作既要以有關(guān)國(guó)際條約為基礎(chǔ),又要以相關(guān)國(guó)內(nèi)法律為依據(jù)［5］，但由于各國(guó)的國(guó)內(nèi)法規(guī)范往往存在較大差異，在法律適用問(wèn)題上難以協(xié)調(diào)，因而普適性的國(guó)際公約及雙邊、多邊條約逐步成為國(guó)際警務(wù)合作的法律基礎(chǔ)，也即國(guó)際警務(wù)合作推動(dòng)了國(guó)內(nèi)法規(guī)范對(duì)國(guó)際公約的轉(zhuǎn)化與完善。此外，較之于鐵路、公路、海運(yùn)等領(lǐng)域，民用航空領(lǐng)域的犯罪行為更具國(guó)際性、跨地域性，致使民用航空領(lǐng)域偵查部門(mén)、人員需要進(jìn)行跨國(guó)合作才能行之有效地預(yù)防、懲治危害民用航空安全的犯罪行為，國(guó)際警務(wù)的協(xié)作性是民用航空領(lǐng)域警察權(quán)行使的重要特征。

（一）民用航空領(lǐng)域警察權(quán)中的國(guó)際警務(wù)合作之基本問(wèn)題

所謂國(guó)際警務(wù)合作,是指國(guó)家間在警察事務(wù)領(lǐng)域?yàn)橥瓿商囟ǖ木瘎?wù)而相互給予支持、援助和便利的活動(dòng)［6］。國(guó)際警務(wù)合作的警察權(quán)行使之法律依據(jù)主要表現(xiàn)為國(guó)內(nèi)法規(guī)范和國(guó)際法規(guī)范兩種形式。其中國(guó)內(nèi)法規(guī)范散見(jiàn)于我國(guó)《引渡法》《國(guó)籍法》《刑法》等法律規(guī)范及行政規(guī)范中，而國(guó)際法規(guī)范主要包括兩大類(lèi)，一是《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》等有關(guān)國(guó)際犯罪的處置公約，二是包括引渡條約、刑事司法協(xié)助條約、領(lǐng)事條約和警務(wù)合作協(xié)定在內(nèi)的專(zhuān)門(mén)性公約。

（二）民用航空領(lǐng)域警察權(quán)中的國(guó)際警務(wù)合作之行使路徑

雖然警察權(quán)包括治安權(quán)與偵查權(quán)，但考慮到各國(guó)法律制度的不同以及操作性、成本等因素，國(guó)際警務(wù)合作多為偵查方面的合作。民用航空領(lǐng)域涉及的國(guó)際偵查合作多為全球性合作機(jī)制，以國(guó)際刑事警察組織為典型代表，通過(guò)傳遞交換偵查情報(bào)信息、發(fā)布國(guó)際通報(bào)、協(xié)查犯罪事實(shí)等方式行使國(guó)際偵查合作；此外，還存在國(guó)家之間的偵查合作，最為常見(jiàn)的是與訴訟相結(jié)合的引渡罪犯制度，例如在《海牙公約》與《蒙特利爾公約》中規(guī)定，有管轄權(quán)的國(guó)家在懲治劫持航空器犯罪、危害國(guó)際航空機(jī)場(chǎng)安全犯罪時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“或引渡或起訴”原則，通過(guò)強(qiáng)制性偵查權(quán)的行使來(lái)提高相關(guān)犯罪的偵破概率。從合作方式上看，跨境追緝、聯(lián)合偵查、域外調(diào)查取證、控制下交付等偵查協(xié)作手段［7］已經(jīng)成為國(guó)際警務(wù)合作之警察權(quán)行使的重要方式和手段。

（三）完善民用航空領(lǐng)域警察權(quán)中的國(guó)際警務(wù)合作之路徑

在民用航空領(lǐng)域警察權(quán)的行使實(shí)踐中存在一系列問(wèn)題，其中國(guó)際警務(wù)合作的局限性尤為突出。首先，從法律層面講，國(guó)內(nèi)法對(duì)國(guó)際民航安保公約的轉(zhuǎn)化不夠徹底。例如，《國(guó)際民用航空公約》的附件17中新增版規(guī)定的“毀壞適用中的航空器”，雖然我國(guó)《刑法》中以破壞交通工具罪來(lái)處罰，但是在現(xiàn)行的《民航法》中并未規(guī)定，無(wú)法體現(xiàn)民航領(lǐng)域的國(guó)際性、易遭破壞性等行業(yè)特殊性。其次，從實(shí)務(wù)層面講，國(guó)際刑警組織涉及領(lǐng)域具有局限性。國(guó)際刑警組織在傳遞交換偵查情報(bào)信息、發(fā)布國(guó)際通報(bào)方面的合作工作開(kāi)展得很好，但是，協(xié)查方面的工作卻因各國(guó)具體的法律、制度、國(guó)情的差異，實(shí)踐中進(jìn)展并不順暢。此外，從司法實(shí)踐層面看，對(duì)于犯罪實(shí)施地和結(jié)果地在不同國(guó)家的案件，容易因刑事管轄權(quán)問(wèn)題引發(fā)沖突。最后，從技術(shù)層面講，與他國(guó)存在技術(shù)藩籬。對(duì)于偵查當(dāng)中的一些特殊犯罪，如危害民用航空安全的恐怖主義類(lèi)犯罪，利用監(jiān)聽(tīng)監(jiān)視、誘惑偵查等秘密偵查手段得來(lái)的偵查情報(bào)信息，往往只被用在立案前，在立案后的偵查活動(dòng)中往往無(wú)法成為定罪、量刑的證據(jù)。雖然它們被用在任意性偵查階段，對(duì)于預(yù)防重大危害民用航空安全的犯罪活動(dòng)起到積極作用，但是并沒(méi)有將它們利用到最大化，具有局限性［8］。

完善民用航空領(lǐng)域警察權(quán)中的國(guó)際警務(wù)合作之路徑，應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化國(guó)際警務(wù)合作為根本基點(diǎn)。首先，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法對(duì)國(guó)際民航安保公約的轉(zhuǎn)化。2016年起草的《民用航空法（修訂征求意見(jiàn)稿）》為了適應(yīng)國(guó)際民航安保公約與國(guó)內(nèi)刑法的變化，新增了第十一章專(zhuān)門(mén)規(guī)定“民用航空安全保衛(wèi)”的內(nèi)容，還有

第十六章修改了關(guān)于“法律責(zé)任”的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)下，應(yīng)加快推行力度，早日成為正式通行的法律。其次，加強(qiáng)與國(guó)際刑警組織的偵查合作。隨著我國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)的快速持續(xù)發(fā)展，發(fā)生的威脅民用航空安全與穩(wěn)定的違法犯罪活動(dòng)越來(lái)越趨向國(guó)際性、突發(fā)性，權(quán)力行使的有效銜接也越來(lái)越需要國(guó)際上的警務(wù)合作，特別是偵查合作。這一方面需要我們與國(guó)際刑警組織更好地進(jìn)行互惠互利的合作，另一方面也需要我們認(rèn)真學(xué)習(xí)美國(guó)等國(guó)的先進(jìn)的民航警察執(zhí)法程序、手段，并與之加強(qiáng)刑事案件上的合作、日常警務(wù)的交流。此外，在國(guó)家之間就跨國(guó)犯罪案件產(chǎn)生管轄權(quán)沖突時(shí)，應(yīng)通過(guò)刑事訴訟移轉(zhuǎn)管轄的方式對(duì)管轄權(quán)進(jìn)行積極協(xié)調(diào)，建立打擊國(guó)際性犯罪的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。最后，應(yīng)加強(qiáng)人才的培養(yǎng)及技術(shù)的引進(jìn)，形成長(zhǎng)效機(jī)制，為高效行使民用航空領(lǐng)域警察權(quán)中治安權(quán)與偵查權(quán)提供有力支撐［9］。

［1］趙一兵.試論警察權(quán)［D］.蘭州：蘭州大學(xué)，2003.

［2］陳興良.限權(quán)與分權(quán)：刑事法治視野中的警察權(quán)［J］.法律科學(xué)，2002（1）：61.

［3］劉昊陽(yáng).航空犯罪及防控體系理論研究［M］.北京：中國(guó)民航出版社，2011：40-41.

［4］柏文舉.民航公安行政執(zhí)法特殊性研究［D］.上海：華東政法大學(xué)，2012.

［5］許燕.全球化時(shí)代的跨國(guó)犯罪與國(guó)際警務(wù)合作［D］.廣州：暨南大學(xué)，2005.

［6］蔣傳洋，羅旭紅.國(guó)際刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作的范圍與程序規(guī)則［J］.中國(guó)刑事警察,1998（10）：54.

［7］張宙跇.國(guó)際警務(wù)合作若干基本問(wèn)題探討［J］.浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（1）：36.

［8］［9］張鴻.民用航空領(lǐng)域警察權(quán)行使問(wèn)題研究［D］天津：中國(guó)民航大學(xué)，2017：60，62.