地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的運(yùn)行困境與突破路徑

詹 亮

（重慶市梁平區(qū)人民法院 研究室，重慶 405200）

司法解釋性文件亦被稱為規(guī)范性司法文件，這一概念最早出自最高人民法院1987年3月31日對(duì)廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院所作的《關(guān)于地方各級(jí)人民法院不應(yīng)制定司法解釋性文件的批復(fù)》，即“…具有司法解釋性的文件，地方各級(jí)法院均不應(yīng)制定”，至此，除卻最高法院外，其他任何地方各級(jí)法院制定司法解釋性文件的權(quán)力應(yīng)“明令禁止”。然則，我國(guó)的司法實(shí)踐并未對(duì)此予以正視并作出理性回應(yīng)，各級(jí)法院和檢察院依然通過(guò)各種形式發(fā)布系列司法規(guī)范性文件，諸如：1.經(jīng)本院審委會(huì)或者檢委會(huì)討論通過(guò)并以“規(guī)定”、“意見(jiàn)”或者“指導(dǎo)意見(jiàn)”的形式予以發(fā)布，比如山西省高級(jí)法院印發(fā)的《關(guān)于審理涉及煤礦礦業(yè)權(quán)民事糾紛案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等；2.經(jīng)上下級(jí)法院或者檢察院座談研討并以“會(huì)議紀(jì)要”形式予以發(fā)布，比如《浙江省法院、檢察院、公安廳關(guān)于辦理危害食品藥品安全案件會(huì)議紀(jì)要》等；3.經(jīng)法院、檢察院與其他行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)決定并以“座談紀(jì)要”或“通知”形式予以聯(lián)合發(fā)布”，比如《北京市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、北京市高級(jí)人民法院關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件法律適用問(wèn)題研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要》等?；诘胤街贫ㄋ痉ń忉屝晕募萦业默F(xiàn)實(shí)態(tài)勢(shì)考量，2012年1月18日，“兩高”聯(lián)合發(fā)布“專門通知”再次重申，“地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問(wèn)題的‘指導(dǎo)意見(jiàn)’、‘規(guī)定’等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件不得在法律文書中援引”①，同時(shí)要求地方法院、檢察院對(duì)其制定的司法解釋性文件予以限期自行清理，對(duì)于法律、法規(guī)與司法解釋的規(guī)定相抵觸及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的司法解釋性文件進(jìn)行廢止處理，“通知”還明確：“地方法院、檢察院在總結(jié)審判工作、檢察工作經(jīng)驗(yàn)過(guò)程中，認(rèn)為需要制定司法解釋的……通過(guò)高級(jí)法院、省級(jí)檢察院向最高法院、最高檢察院提出制定司法解釋的建議或者對(duì)法律應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行請(qǐng)示”。然則，“通知”的精神在地方法院與檢察院實(shí)踐中并未獲得期待成效，地方“兩院”制定司法解釋性文件的“司法慣性”仍在繼續(xù)，諸如安徽省檢察院、省高級(jí)法院印發(fā)的《關(guān)于刑事案件辦理工作聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》、浙江省富陽(yáng)市檢察院、法院聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督的座談會(huì)紀(jì)要》、廣東省高級(jí)法院和省勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于審理勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議案件的座談會(huì)紀(jì)要》[1]等。

一、地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件之“合法論爭(zhēng)”

依照《立法法》等法律規(guī)定，“兩高”是進(jìn)行司法解釋的唯一合法主體，然則，司法現(xiàn)實(shí)并非與法律規(guī)制相契合，而是游離于該限權(quán)規(guī)定之外。事實(shí)上，地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)都在不同程度地行使著司法解釋權(quán)，省級(jí)司法機(jī)關(guān)大量下發(fā)“內(nèi)部指導(dǎo)意見(jiàn)”，中級(jí)法院和市級(jí)檢察院也在制定“規(guī)范意見(jiàn)”，甚至作為基層司法機(jī)關(guān)的縣級(jí)法院、檢察院都在試圖通過(guò)解釋法律來(lái)規(guī)范法官檢察官的司法活動(dòng)[2]。此即導(dǎo)致“無(wú)權(quán)主體以不規(guī)范形式發(fā)布了規(guī)范性文件，且這類序列外規(guī)范性文件，事實(shí)上起著序列內(nèi)法律法規(guī)都難以起到的‘現(xiàn)管’作用”[3]。現(xiàn)行的《立法法》及《監(jiān)督法》雖然揭開(kāi)了對(duì)行政機(jī)關(guān)“紅頭文件”予以常態(tài)監(jiān)督的新篇章，但是其僅把“司法解釋”納入人大審查監(jiān)督的范圍，卻忽視了對(duì)地方司法解釋性文件審查監(jiān)督事項(xiàng)，此即導(dǎo)致地方司法解釋性文件陷入“監(jiān)督缺失”的尷尬，并引發(fā)系列針對(duì)“地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件是否具備合法依據(jù)的論爭(zhēng)”。

（一）地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件的“負(fù)向評(píng)價(jià)”

實(shí)踐中針對(duì)地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件的“負(fù)向評(píng)價(jià)”主要呈現(xiàn)“個(gè)案監(jiān)督說(shuō)、承認(rèn)說(shuō)與干涉說(shuō)”，此三種否定學(xué)說(shuō)均系圍繞“權(quán)力與公正”的核心理念而展開(kāi)，其中“個(gè)案監(jiān)督說(shuō)”認(rèn)為地方人大對(duì)“地方兩院”的監(jiān)督應(yīng)系類案監(jiān)督而非對(duì)個(gè)案的監(jiān)督，“地方兩院”所發(fā)布的司法解釋性文件多限于對(duì)具體司法個(gè)案的審判指導(dǎo)，自然應(yīng)當(dāng)排除監(jiān)督之列；“承認(rèn)說(shuō)”則認(rèn)為司法解釋性文件的唯一制定主體應(yīng)系“最高法院與最高檢察院”，若賦予地方人大對(duì)司法解釋性文件的審查監(jiān)督權(quán)限則系變相承認(rèn)“地方兩院”司法解釋性文件的制定權(quán)限；“干涉說(shuō)”則立足司法獨(dú)立基本原則考量，認(rèn)為司法解釋性文件作為司法職權(quán)的應(yīng)有之義，“如果賦予地方人大對(duì)‘兩院’頒布的規(guī)范性文件有審查權(quán)，就違背了憲法賦予的獨(dú)立審判權(quán)和獨(dú)立檢察權(quán)”[4]。

（二）地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件的“正向證成”

實(shí)踐中，針對(duì)地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件的“肯定證成”“否定派”的觀點(diǎn)表面上看似具備一定程度的合理性，但卻經(jīng)不起推敲與證成：一則，地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件具備憲法賦權(quán)?！稇椃ā返?條和第3條分別規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”、“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”，此即明確地方人大與“地方兩院”之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。同時(shí)，憲法亦明確人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督內(nèi)容，具體包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督與人事監(jiān)督，而地方人大對(duì)“地方兩院”司法解釋性文件的審查監(jiān)督（是否與憲法和法律規(guī)制相符）不僅當(dāng)然屬于法律監(jiān)督的范圍，亦涉及工作監(jiān)督的內(nèi)容。二則，地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件并非是對(duì)司法活動(dòng)的干預(yù)?！暗胤絻稍骸彼痉ń忉屝晕募鳛橐环N狹義的規(guī)范性文件，雖非我國(guó)法律的淵源，但卻是“地方兩院”制定指導(dǎo)審判與檢察實(shí)踐（并非針對(duì)個(gè)案辦理）的具有普遍“事實(shí)約束力”的文件。同時(shí)，即便是強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立，此種獨(dú)立亦是相對(duì)于行政權(quán)的獨(dú)立而非對(duì)立法權(quán)的獨(dú)立。易言之，我國(guó)的司法獨(dú)立只能是人大監(jiān)督之下的相對(duì)獨(dú)立[5]，“試圖擺脫人大的監(jiān)督來(lái)構(gòu)建我國(guó)司法獨(dú)立不僅與人民主權(quán)原則相沖突，也使法院和法官失去自身的合法性”[6]。三則，地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件是人大制度完善的必然選擇。現(xiàn)行的法律法規(guī)并未明確賦予地方人大審查監(jiān)督“地方兩院”司法解釋性文件的權(quán)力，但是并不能因此而作出“地方人大不能行使審查監(jiān)督權(quán)”的結(jié)論，必須明確的是，人大工作的各項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新完善，尤其是在全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)的新情勢(shì)下，更是應(yīng)當(dāng)探索落實(shí)具備“積極效用”的實(shí)施制度。同時(shí)，較之于地方人大對(duì)“地方兩院”的常規(guī)性監(jiān)督方式，諸如聽(tīng)取“兩院”工作報(bào)告、提出質(zhì)詢案、對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查、執(zhí)法監(jiān)督檢查等，通過(guò)審查司法解釋性文件并將有違法律規(guī)定的規(guī)范性文件予以撤銷更具監(jiān)督剛性。

二、地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件之“運(yùn)行困境”

卡多佐曾言：“如果根本不知道道路會(huì)導(dǎo)向何方，我們就不可能智慧地選擇路徑”[7]，也就是說(shuō)，“要想改進(jìn)，第一步就是要看看擺在面前的事實(shí)”。

（一）審查監(jiān)督呈現(xiàn)“被動(dòng)滯后”

《監(jiān)督法》頒行實(shí)施前許多地方人大已經(jīng)對(duì)“地方兩院”司法解釋性文件開(kāi)展備案審查式的監(jiān)督，有的地方人大以制度形式將對(duì)“地方兩院”司法解釋性文件的審查監(jiān)督予以固定，然則，“兩高”《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性文件的通知》下發(fā)后，多數(shù)地方人大均借以“法律規(guī)定缺失”而放松甚至棄置對(duì)“地方兩院”司法解釋性文件的監(jiān)督：一則，地方人大不再主動(dòng)對(duì)“地方兩院”司法解釋性文件予以合法性審查，亦較少關(guān)注“地方兩院”司法解釋性文件的發(fā)布及內(nèi)容，其對(duì)“地方兩院”司法解釋性文件信息的獲取多系通過(guò)“地方兩院”的年度工作報(bào)告、專項(xiàng)工作檢查等途徑獲取，且其獲取的信息多停留在文件名稱及較為簡(jiǎn)單的內(nèi)容框架。二則，地方人大即便是涉及對(duì)“公民、法人和其他組織向人大反映兩院制定的司法解釋性文件存在突出問(wèn)題”的審查監(jiān)督亦非是直接對(duì)“地方兩院”司法解釋性文件的“直接審查”而是轉(zhuǎn)由通過(guò)專項(xiàng)工作報(bào)告等監(jiān)督方式予以“迂回實(shí)現(xiàn)”。

（二）審查監(jiān)督“范圍模糊”

“地方兩院”司法解釋性文件內(nèi)容雖然主要涉及法律適用問(wèn)題，具有較強(qiáng)的針對(duì)性與可操作性，然則，該系列法律適用問(wèn)題并非“地方法院”司法解釋性文件的唯一內(nèi)容，“地方法院”亦會(huì)針對(duì)諸如“貫徹黨的方針政策、實(shí)施法院內(nèi)部管理”等需求而制定其他司法解釋性文件。如此，在“‘地方兩院’司法解釋性文件應(yīng)否納入地方人大審查監(jiān)督范圍”尚存爭(zhēng)議情勢(shì)下，“何種司法解釋性文件應(yīng)當(dāng)接受審查監(jiān)督”亦成為地方人大對(duì)“地方兩院”司法解釋性性文件實(shí)施審查監(jiān)督的潛在障礙，諸如有的地方人大僅將“涉及國(guó)家、其他單位及公民切身利益的司法規(guī)范性文件”納入審查監(jiān)督的范圍，而“涉及兩院內(nèi)部工作的文件”被排除在審查監(jiān)督之列；有的地方人大則認(rèn)為雖然從內(nèi)容上看“地方兩院”涉及諸如“人事任免”等內(nèi)部工作文件并非實(shí)質(zhì)性的司法解釋性文件，但是該類文件已然具備監(jiān)督的必要性（因?yàn)槿舨蛔叩胤饺舜蟪蜂N程序而是以罷免、撤職相威脅，迫使司法機(jī)關(guān)就范，人大的監(jiān)督權(quán)將變得難以制約）[8]，諸如海南省臨高縣法院僅根據(jù)院黨組決議而未提請(qǐng)縣級(jí)人大常委會(huì)任命即作出《關(guān)于部分人士調(diào)整的通知》，縣人大常委會(huì)第29次會(huì)議即以縣法院《關(guān)于部分人事調(diào)整的通知》中“任命部分庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)違法”而作出撤銷該人事調(diào)整通知的決定。

（三）審查監(jiān)督呈現(xiàn)“程序失范”

程序機(jī)制的建立與完善對(duì)地方人大審查監(jiān)督“地方兩院”司法解釋性文件至關(guān)重要，然則，現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂(lè)觀：一則，地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的啟動(dòng)程序欠缺完善。雖然監(jiān)督法只對(duì)“兩高”規(guī)范性司法文件備案審查作出規(guī)定，但地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件的審查監(jiān)督亦具備現(xiàn)實(shí)必要，然則，地方人大若發(fā)現(xiàn)“兩院”司法解釋性文件不具合法性或者合理性，“審查監(jiān)督”如何啟動(dòng)欠缺程序支撐，諸如“司法解釋性文件備案后是否直接進(jìn)入審查監(jiān)督程序”、“公民、法人和企事業(yè)單位能否享有類似有權(quán)機(jī)關(guān)直接要求啟動(dòng)審查監(jiān)督的權(quán)力”等等。二則，地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件受理程序尚不完善。無(wú)論是依照有權(quán)機(jī)關(guān)審查要求而啟動(dòng)還是依據(jù)公民、法人和其他組織的審查建議而啟動(dòng)對(duì)“兩院”司法解釋性文件的審查監(jiān)督，其中所涉及的諸如“時(shí)限、審查標(biāo)準(zhǔn)、程序運(yùn)作”等均缺乏具體而剛性的程序規(guī)制。三則，地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件審查程序欠缺完善，即一是審查監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)欠缺統(tǒng)一。地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件的監(jiān)督審查無(wú)外乎即是合法性與合理性的界定，然則，實(shí)踐中，地方人大對(duì)此兩項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)的衡量并非統(tǒng)一，有的僅僅涉及合法性審查而對(duì)于合理性予以忽視，有的則不涉及合法性審查而僅立足工作需要對(duì)其合理性予以界定。二是審查監(jiān)督的方式欠缺規(guī)范。實(shí)踐中，地方人大為確保對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督的效果而形成諸如書面審查、征求意見(jiàn)、溝通協(xié)調(diào)、說(shuō)明情況等系列審查監(jiān)督方式，然則，此系列審查監(jiān)督方式亦并非統(tǒng)一，諸如審查監(jiān)督應(yīng)否公開(kāi)（即過(guò)程或者結(jié)果的公開(kāi)）、審查監(jiān)督應(yīng)否引入社會(huì)力量（即社會(huì)公眾的真正參與）等依然存在較大差異。最后，地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件糾錯(cuò)程序尚不完善。實(shí)踐中，地方人大經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)不具合理性或者存在嚴(yán)重不合理內(nèi)容的“兩院”司法解釋性文件多采用溝通的“柔性方式”，即向制定司法解釋性文件的“兩院”機(jī)關(guān)或者部門提出處理意見(jiàn)或者建議，由其自行作出處理（糾正或者撤銷）并將處理結(jié)果報(bào)地方人大備案，而甚少采用直接撤銷“地方兩院”司法解釋性文件的“剛性方式”。同時(shí)，地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件的糾錯(cuò)僅限于“文件本身”，而并不涉及因?qū)嵤┻`法或者不合理司法解釋性文件所導(dǎo)致的“后果”的糾正。

（四）審查監(jiān)督呈現(xiàn)“機(jī)制缺失”

實(shí)踐中，受制于監(jiān)督機(jī)制的缺失，地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件的監(jiān)督流于形式，監(jiān)督難以到位，諸如地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件的監(jiān)督多系“事后監(jiān)督”（主要是聽(tīng)取“地方兩院”司法解釋性文件備案審查及清理專項(xiàng)報(bào)告），主動(dòng)或者被動(dòng)涉及對(duì)“地方兩院”司法解釋性文件備案審查的過(guò)程性監(jiān)督甚少；地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督的公開(kāi)程度不夠，公眾獲取地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的“過(guò)程信息”和“結(jié)果信息”的途徑不暢；地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督后的問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，主要表現(xiàn)為問(wèn)責(zé)方式單一且缺乏剛性（僅限于審查監(jiān)督情況通報(bào)），此即導(dǎo)致地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督不能形成對(duì)司法解釋性文件制定主體的實(shí)質(zhì)約束。此外，地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督結(jié)果的問(wèn)責(zé)僅呈現(xiàn)對(duì)“地方兩院”的單方追責(zé)，而并未涉及對(duì)地方人大不能依法履職或者履職瑕疵情勢(shì)下的問(wèn)責(zé)。

三、地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件之“應(yīng)然走向”

（一）地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件之“必要性”證成

雖然“兩高”對(duì)“地方兩院”制定司法解釋性文件的權(quán)限予以明確否定，但是事實(shí)呈現(xiàn)“因具備現(xiàn)實(shí)的生存土壤與潛性價(jià)值，地方兩院’所發(fā)布司法解釋性文件的生命不僅得以延續(xù)，甚至漸趨呈現(xiàn)對(duì)法律或者司法解釋的實(shí)質(zhì)替代”，如此，地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件即成為“理性抉擇”與“最優(yōu)之選”。

1.“正向維度”：凝聚“政治、法治與社會(huì)”綜合效益之“需”

一則，“政治之需”，即“我們所制定的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件，從根本上說(shuō)，都是對(duì)黨的成熟的方針、政策的法制化[9]”，因此，地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件進(jìn)行審查監(jiān)督，對(duì)存在違法或者嚴(yán)重不合理內(nèi)容的文件予以清除即是對(duì)黨的政治主張的堅(jiān)決維護(hù)，此即有利于實(shí)現(xiàn)和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。二則，“法治之需”，即地方人大通過(guò)對(duì)“兩院”司法解釋性文件的合法性與合理性審查能夠及時(shí)糾正或者清除“兩院”超越法律規(guī)制范圍或者與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求明顯不相適應(yīng)的司法解釋性文件，此不僅能夠合理規(guī)制“兩院”制定司法解釋性文件的權(quán)限從而保證法制統(tǒng)一，亦能夠借以提升“兩院”依法履職的水平。三則，“社會(huì)之需”，即“每一個(gè)法律制度必然有規(guī)范的作用，也總會(huì)有社會(huì)的作用。把規(guī)范的作用歸于法是根據(jù)法的規(guī)范性，把社會(huì)作用歸于法是根據(jù)法所具有的或預(yù)期的社會(huì)效果”，“兩院”制定司法解釋性文件的直接目的即是規(guī)范法官、檢察官及其他工作人員司法行為（此即規(guī)范作用），但其最終目標(biāo)確系公正司法以最大限度保證社會(huì)群眾的合法權(quán)益（此即社會(huì)作用），因此，地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件的審查監(jiān)督不僅是規(guī)范司法行為之需，更是達(dá)至公正司法社會(huì)效果之需。

2.“負(fù)向維度”：祛除“司法解釋性文件”消極特質(zhì)之“須”

“地方兩院”司法解釋性文件原則上應(yīng)當(dāng)系法院或者檢察院為正確統(tǒng)一實(shí)施法律法規(guī)等，嚴(yán)格依照一定程序所制定的在一定范圍內(nèi)具備約束力或者指導(dǎo)性的決定、命令等，然則，實(shí)踐中“地方兩院”司法解釋性文件并不規(guī)范、存在諸多弊病，諸如“制定主體廣泛且存在交叉”、“適用與執(zhí)行過(guò)于隨意”、“制定缺乏透明度或者公開(kāi)程度不夠”等，如此，一些司法解釋性文件存在與既定法律法規(guī)相抵觸或者侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的內(nèi)容便成為必然，同時(shí)囿于該類司法解釋性文件數(shù)量較多及抽象司法行為的普適特性，其失范弊病下的“逆向輻射效應(yīng)”更甚。為此，應(yīng)當(dāng)將“地方兩院”司法解釋性文件納入地方人大審查監(jiān)督的范疇，以主動(dòng)及時(shí)的“事前監(jiān)督”克制被動(dòng)滯后的“事后監(jiān)督”，增強(qiáng)地方人大監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的目的性、針對(duì)性與實(shí)效性。

（二）地方人大審查監(jiān)督司法解釋性文件之“突破路徑”探析

“法律的生命在于實(shí)施，制度的價(jià)值在于由紙上的條文變成現(xiàn)實(shí)中的活法”[10]，如何在既定基礎(chǔ)之上實(shí)現(xiàn)地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督的“嶄新突破”，筆者試提出一孔之見(jiàn)。

1.賦予地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的權(quán)限?，F(xiàn)行《監(jiān)督法》雖未將“地方兩院”司法解釋性文件納入審查監(jiān)督范圍，其邏輯前提即是“‘地方兩院’并未享有司法解釋權(quán)限”，然則，現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)“‘地方兩院’制發(fā)司法解釋性文件現(xiàn)象確實(shí)存在且在案件審理過(guò)程中發(fā)揮實(shí)質(zhì)效用”，因此，“地方兩院”司法解釋性文件理應(yīng)納入地方人大審查監(jiān)督范圍。從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上考量，由全國(guó)人大制定專門的“規(guī)范性文件審查監(jiān)督法”應(yīng)系最優(yōu)之選，但“制法過(guò)程并非能夠一蹴而就”，因此，就當(dāng)前而言，可以通過(guò)修改《監(jiān)督法》以拓寬地方人大審查監(jiān)督范圍，即授權(quán)地方人大審查監(jiān)督同級(jí)司法機(jī)關(guān)所制定的地方規(guī)范性司法文件，其審查監(jiān)督程序可遵循對(duì)“兩高”司法解釋的審查監(jiān)督程序。

2.厘清地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的范圍?！暗胤絻稍骸彼贫ǖ乃痉ń忉屝晕募饕詢煞N類型形式呈現(xiàn)：一則，“地方兩院”為“貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和政府規(guī)章，在其法定職權(quán)范圍內(nèi)制定的帶有實(shí)施性、執(zhí)行性”的司法解釋性文件；二則，“地方兩院”所制定涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理、人事、財(cái)務(wù)、外事等內(nèi)容的司法解釋性文件。其中，前者涉及案件審理中的具體法律適用，針對(duì)性與可操作性較強(qiáng)，且對(duì)國(guó)家、其他單位及公民合法權(quán)益產(chǎn)生潛在或者現(xiàn)實(shí)的影響，應(yīng)當(dāng)納入地方人大審查監(jiān)督的對(duì)象范圍；后者強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理，其與案件審理不具直接關(guān)聯(lián)性，即便涉及權(quán)力義務(wù)的規(guī)制亦僅限于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員，不具作為抽象司法行為所必備的（外部）普適特性，因此，此類文件應(yīng)當(dāng)排除在地方人大審查監(jiān)督對(duì)象范圍之外。

3.完善地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的程序。一則，審查監(jiān)督啟動(dòng)程序，即是要在賦予地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督權(quán)限之基礎(chǔ)上，賦予其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民提請(qǐng)地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的權(quán)力，同時(shí)為保證啟動(dòng)對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督的嚴(yán)肅性，此處的“權(quán)力”應(yīng)予以“有限界定”，即“地方人大工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民的審查監(jiān)督請(qǐng)求予以研究，必要時(shí)送請(qǐng)人大予以審查并提出處理意見(jiàn)”。二則，審查監(jiān)督處理程序，即地方人大經(jīng)審查監(jiān)督對(duì)存在違法或者嚴(yán)重不合理內(nèi)容的“兩院”司法解釋性文件應(yīng)當(dāng)秉持“剛?cè)峒婢摺钡奶幚矸绞剑阂皇恰皠傂蕴幚怼?，即地方人大?duì)違法或者嚴(yán)重不合理的“兩院”司法解釋性文件予以直接撤銷；二是“柔性處理”，即地方人大對(duì)違法或者嚴(yán)重不合理的“兩院”司法解釋性文件不直接予以撤銷而是向制定機(jī)關(guān)或者部門提出處理意見(jiàn)或者建議，責(zé)令其自行糾正或者撤銷。三則，審查監(jiān)督問(wèn)責(zé)程序，即地方人大對(duì)不報(bào)送或者不按時(shí)報(bào)送司法解釋性文件審查監(jiān)督的，由地方人大通知“兩院”，逾期仍未報(bào)送的，則由人大給予通報(bào)批評(píng)并責(zé)令限期改正，同時(shí)由監(jiān)察部門及相關(guān)機(jī)關(guān)追究主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人的行政責(zé)任。當(dāng)然，地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件的監(jiān)督責(zé)任主體并非單向，地方人大若不履行或者不認(rèn)真履行對(duì)“兩院”司法解釋性文件的審查監(jiān)督職責(zé)亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

4.建立地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件的機(jī)制。一則，建立“事前監(jiān)督”機(jī)制，即“兩院”司法解釋性文件在審議與發(fā)布之前即應(yīng)報(bào)送地方人大接受前置審查，經(jīng)審查并對(duì)諸如“是否具有必要性、可行性和可操作性，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸，是否與其他規(guī)范性文件相矛盾，是否與現(xiàn)行管理體制相沖突”作出肯定評(píng)價(jià)后才能啟動(dòng)審議與發(fā)布程序。二則，建立“監(jiān)督公開(kāi)”機(jī)制，即地方人大應(yīng)當(dāng)定期將對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督情況及整改落實(shí)情況向人大代表通報(bào)（對(duì)內(nèi)公開(kāi)），并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體、報(bào)刊等途徑將對(duì)“兩院”司法解釋性文件審查監(jiān)督過(guò)程、結(jié)果及處理情況向社會(huì)公眾“公示”（對(duì)外公開(kāi)）。三則，建立“公眾參與”機(jī)制，即在其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民提請(qǐng)地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件后，無(wú)論是否受理均應(yīng)以書面形式告知，進(jìn)入審查程序后，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外均應(yīng)邀請(qǐng)“審查監(jiān)督要求”的提請(qǐng)主體參與到審查監(jiān)督過(guò)程中，并以書面形式將審查監(jiān)督結(jié)果及依據(jù)予以及時(shí)告知。同時(shí)，即便是地方人大依職權(quán)而啟動(dòng)對(duì)“兩院”司法解釋性文件的審查監(jiān)督亦可以邀請(qǐng)社會(huì)民眾代表參與到審查監(jiān)督過(guò)程中，認(rèn)真聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)或者建議，并對(duì)其作出針對(duì)性回應(yīng)。四則，建立“清理修繕”機(jī)制，即基于法律規(guī)范“滯后性”的特質(zhì)，地方人大對(duì)“兩院”司法解釋性文件的一次審查監(jiān)督并非職責(zé)的終結(jié)，其應(yīng)當(dāng)立足客觀情況變化與實(shí)踐需求組織司法解釋性文件的制定主體對(duì)文件的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)文件制定目的的實(shí)現(xiàn)情況予以評(píng)估，并對(duì)“兩院”司法解釋性文件的修改與清理提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，以此保證“兩院”司法解釋性文件不斷適應(yīng)新常態(tài)下的現(xiàn)實(shí)新要求。

地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件制度雖遭遇“懸而未決”的尷尬，但作為中國(guó)民主政治與法治建設(shè)的特色產(chǎn)物，其現(xiàn)實(shí)存在并在案件審判中發(fā)揮實(shí)質(zhì)無(wú)可替代的效用（其中包含積極作用與消極影響），基于此，賦予地方人大審查監(jiān)督“兩院”司法解釋性文件之法定權(quán)限，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建完善相關(guān)的配套制度機(jī)制應(yīng)成為全面推進(jìn)依法治國(guó)新情勢(shì)下的“理性抉擇”。

注 釋：

①最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》（法發(fā)[2012]2號(hào)）第2條。