優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略研究

楊光，孔訸煒，張永芬

1.2.3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海200433

一、引言

隨著低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入到新的歷史階段，越來越多的問題不斷呈現(xiàn)。其中人們逐步認(rèn)識到了很多地區(qū)現(xiàn)有的行政區(qū)劃對低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙效應(yīng)。因此要認(rèn)識到行政區(qū)劃的調(diào)整將對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。由于地下的管網(wǎng)，地上的公路、電線等等科技的進(jìn)步，行政區(qū)劃的邊界性越來越不清晰，在這種背景下沿用至今的行政區(qū)劃已經(jīng)影響到低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如不同的區(qū)劃都設(shè)置了相同或類似的部門，部門的重復(fù)、設(shè)施設(shè)備的重復(fù)建設(shè)及購置就屬于非低碳行為。在低碳訴求越來越強(qiáng)烈的當(dāng)下，行政區(qū)劃的調(diào)整已是大勢所趨。只有更加合理地安排行政區(qū)劃才能更好地發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)節(jié)約相應(yīng)的資源。

國內(nèi)學(xué)者從空間領(lǐng)域視角對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)以及開展碳減排活動(dòng)進(jìn)行了有益的探索，這些研究通過分析各個(gè)省份地區(qū)的碳減排情況來探討相應(yīng)的碳減排潛力，分析區(qū)域差異在碳排放量等方面所產(chǎn)生的影響。但很少有研究將視角放在優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)域上面來促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、目前的行政區(qū)劃在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所存在的問題

（一）行政區(qū)劃的過度分散影響了人們的決策不利于低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

現(xiàn)在行政區(qū)劃的設(shè)置是為了便于管理，這在通訊技術(shù)很不發(fā)達(dá)的古代社會顯得尤為重要，它為國家、地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。而在當(dāng)今通信技術(shù)越來越發(fā)達(dá)，地球都可以稱為地球村的時(shí)代，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃是否需要進(jìn)行一定的調(diào)整，或者其功能是否還應(yīng)該和傳統(tǒng)的行政區(qū)劃一樣的多，其存在是否會影響到低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些問題都需要得到較好的解決。

過度分散的行政區(qū)劃在人們的頭腦里形成了分塊化的地理區(qū)位印象，人們做出的很多決策將和這些細(xì)分了的條塊分割的地理區(qū)劃印象有關(guān)。比如旅游根據(jù)行政區(qū)劃就可分為市內(nèi)游和周邊游以及出境游等等。本來旅游的需求也許僅僅是為了呼吸新鮮的空氣，欣賞大自然的美景等，而空氣、美景實(shí)際上是沒有嚴(yán)格意義上的行政區(qū)劃的區(qū)分。人為的劃定了這些行政區(qū)劃使得本來可以選擇當(dāng)?shù)赜蔚娜巳鹤詈筮x擇了周邊游或跨境游，這樣就增加了人們出行所帶來的碳排放量，同時(shí)也會造成很多問題，比如沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初旅游的初衷，造成了道路交通的擁擠等等。若沒有這樣一個(gè)行政區(qū)劃的概念，則人們對旅游距離區(qū)位的認(rèn)識將會得到新的調(diào)整。可能會做出更加合理的決策，比如根據(jù)自身時(shí)間、精力以及預(yù)算等約束來選擇合理的旅游目的地以及旅游日程安排等等。這些目的地或日程的選擇能夠滿足人們出行的需求，能夠達(dá)到他們當(dāng)初設(shè)定的目標(biāo)。

（二）行政區(qū)劃的存在造成了很多部門的重復(fù)設(shè)置，增加了碳排放源

每個(gè)城鎮(zhèn)都有相應(yīng)的部門，比如氣象局、統(tǒng)計(jì)局、電視臺等。這些部門的設(shè)置幾乎成了行政區(qū)劃的標(biāo)配。起初，這些部門配置方案的提出受當(dāng)時(shí)通信技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及交通運(yùn)輸技術(shù)等條件的影響，為了更好地進(jìn)行社會治理，更好地滿足人們對公共服務(wù)的需求，因此建設(shè)了很多雷同的部門設(shè)施。但如今時(shí)代已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，這樣的設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。比如氣象部門，以前之所以在各地都要設(shè)置氣象部門是由于通信技術(shù)所限，氣象預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性低，若進(jìn)行大范圍、廣時(shí)間的預(yù)測，則預(yù)測的精度將會降低，這樣就需要在各地建設(shè)氣象部門添置相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備以為當(dāng)?shù)胤?wù)。而現(xiàn)在隨著預(yù)報(bào)技術(shù)的提高，通信技術(shù)的發(fā)展，在各地都設(shè)置氣象部門則顯得多余。在一定的區(qū)域內(nèi)保留一個(gè)權(quán)威性的氣象部門已經(jīng)足夠滿足整個(gè)地區(qū)氣象服務(wù)需要。且這樣做能夠保證信息來源的唯一性和權(quán)威性。目前各地職能相近的部門就會導(dǎo)致多種信息源的存在，反而不利于人們對相關(guān)信息的把握。特別是很多部門為了體現(xiàn)其存在的必要性，預(yù)報(bào)結(jié)果和權(quán)威層面的預(yù)報(bào)結(jié)果有所差異，其本意是為了說明當(dāng)?shù)氐姆?wù)更加貼切本地的需求。但實(shí)際上這種做法給民眾的判斷增加了人為的難度。人們不清楚到底要相信哪一個(gè)信息源，一旦人們選擇錯(cuò)誤或不合理的信息源就會給生產(chǎn)、生活造成極大的不便利性。另外若僅保留一個(gè)或若干個(gè)權(quán)威的氣象部門反而能夠降低人們選擇的錯(cuò)誤率。同時(shí)可為國家節(jié)約行政成本，并可將該成本轉(zhuǎn)移到少數(shù)的保留部門當(dāng)中，從而能夠增強(qiáng)這些部門的實(shí)力，進(jìn)一步的增加其預(yù)測的準(zhǔn)確性和精度。

三、優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策

（一）推行政府部門的兼并重組，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展

現(xiàn)在兼并重組現(xiàn)象在企業(yè)界已十分普遍，而在其他領(lǐng)域卻鮮有涉及。但實(shí)際上在國家治理、社會管理領(lǐng)域也要提倡進(jìn)行兼并重組。不能再有麻雀雖小五臟俱全的想法。隨著通信技術(shù)的發(fā)展、交通運(yùn)輸能力的提升，政府的管理能力將得到極大的提高，其管理的幅度和深度也得到進(jìn)一步的提升。因此有些部門缺乏存在的必要性。這樣的重組可以由下而上進(jìn)行，以U型曲線的形式，在最小的行政單位村一級不僅不應(yīng)減少反而需要增加其數(shù)量。因?yàn)檫@一級不僅僅是行政管理的問題，還是溝通交流的問題，人們需要更多溝通交流的機(jī)會，需要更多發(fā)泄自己情感的渠道，因此這一層面還需要很好的保留。而對于上一層面即鎮(zhèn)、市級層面則可以減少。而對于省級層面則保持不變。兩頭保持不變中間層面減少，這樣做符合時(shí)代發(fā)展的需要。

政府有關(guān)部門的合并也要考慮政府公務(wù)人員的安置問題。首先這樣的兼并改革要循序漸進(jìn)，準(zhǔn)備拆并的部門施行自然減員不再招錄新員工的措施，當(dāng)然前提是部門間已經(jīng)合并，然后這些人員施行自然減員，也可以將人員調(diào)整到其他更需要人才的地方，比如社區(qū)工作部門、科技管理部門等等。在人才培養(yǎng)的模式方面也要進(jìn)行調(diào)整，相關(guān)專業(yè)的調(diào)整也要同步進(jìn)行。

當(dāng)然部門的兼并重組首先要制定計(jì)劃再進(jìn)行可行性分析最后才能實(shí)施。可以先從容易入手的部門開始，比如氣象部門、地震部門、電視臺、稅務(wù)部門以及統(tǒng)計(jì)部門等。如果這些部門的兼并重組能夠順利實(shí)施，則會積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，這將會為后續(xù)的全面的部門兼并重組打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)然在實(shí)施之前要做好輿論宣傳工作，爭取大多數(shù)人的支持才能夠開展相應(yīng)的工作。這個(gè)工作的意義非常的重大，它對精簡政府機(jī)構(gòu)，建設(shè)低碳政府，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)有很大的幫助。這樣的兼并重組不是一勞永逸的，它會隨著時(shí)代的發(fā)展、科技的進(jìn)步而不斷變更。在某一歷史階段需要某些政府部門的兼并重組，而在另一發(fā)展階段卻需要另外的部門重組。隨著時(shí)代的發(fā)展政府需要成立新的部門，與此同時(shí)也要淘汰落后的部門，這是時(shí)代發(fā)展的規(guī)律，這一點(diǎn)政府的行為已日臻完善。但行政區(qū)劃間的兼并重組還鮮有涉足。

（二）給名義上的行政區(qū)劃正名以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展

現(xiàn)在的行政區(qū)劃需要重新調(diào)整，比如現(xiàn)在有了名義上的新的行政區(qū)別，例如長三角地區(qū)、珠三角區(qū)域、京津冀以及環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈等等。當(dāng)然這些行政規(guī)劃都是名義上的，若能將這些名義的行政區(qū)劃變成實(shí)際意義上的行政區(qū)劃將會對國家治理產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

這些區(qū)域之所以能夠被廣泛提及甚至進(jìn)入了國家的施政綱領(lǐng)，就是因?yàn)檫@些行政區(qū)域的獨(dú)特性，以及其內(nèi)部各地區(qū)所具有的共性。這些區(qū)域理應(yīng)有相應(yīng)的行政管理權(quán)，但目前并未賦予?，F(xiàn)在實(shí)施的是區(qū)域內(nèi)各行政領(lǐng)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，但協(xié)調(diào)機(jī)制有其局限性。各個(gè)地方政府的分散決策的結(jié)果和該整體行政區(qū)域的集中決策的結(jié)果不同，很多情況下分散決策的結(jié)果要劣于集中決策。因?yàn)樾姓^(qū)域內(nèi)的細(xì)分行政區(qū)劃有自己的利益訴求，而這些利益訴求之間存在競爭關(guān)系，這就給區(qū)域內(nèi)決策的協(xié)調(diào)帶來了很大的難度。比如長三角地區(qū)的蘇州、無錫、常州等城市，一方面其屬于長三角地區(qū)但同時(shí)它們又是獨(dú)立的行政區(qū)劃。這樣它們之間就存在一種競合關(guān)系。同時(shí)長三角地區(qū)有些城市分屬不同的省份，而省與省之間也有競爭關(guān)系，比如省級之間的各種排名等等。這就又增加了長三角地區(qū)的管理協(xié)調(diào)難度。這個(gè)問題的解決就需要進(jìn)行部門的兼并重組，比如整個(gè)區(qū)域只保留一個(gè)發(fā)展改革委員會，成立長三角地區(qū)發(fā)展改革委員會以及相應(yīng)的其他部門。這樣做能夠使得該地區(qū)在真正意義上成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域。否則區(qū)域內(nèi)細(xì)分領(lǐng)域的協(xié)調(diào)，部門之間的協(xié)同都會增加整體協(xié)調(diào)的難度以及產(chǎn)生更多的交易費(fèi)用，更大的碳排放量。不同部門的存在會產(chǎn)生部門之間的相互推諉扯皮以及搭便車的情況發(fā)生。比如地理位置比較接近的行政區(qū)域，各個(gè)部門可能會參考其周邊所制定的有關(guān)政策從而拿來為自己所用。因?yàn)榈鼐壩恢玫慕咏阌辛似渌T如文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相近性，這就為搭便車埋下了伏筆。搭便車行為的存在使得有關(guān)政府部門不認(rèn)真地進(jìn)行調(diào)研求真而僅僅是參考地緣位置接近的行政區(qū)劃所對應(yīng)部門的政策，這樣不利于部門以及地方政府的發(fā)展。而若實(shí)施了兼并重組就能夠有效的避免這樣的問題發(fā)生，因?yàn)橐粋€(gè)大的行政區(qū)劃往往具有相對的獨(dú)立性，不能僅僅參考其他行政區(qū)域現(xiàn)成的規(guī)劃方案及有關(guān)政策等等。

（三）兼并重組能夠更好地集中有限的力量辦大事

快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)使得網(wǎng)上辦公成為了現(xiàn)實(shí)，快速高效的現(xiàn)代交通體系也極大的延伸了人們的活動(dòng)范圍。在這種背景下就近服務(wù)的思想顯得與時(shí)代的發(fā)展格格不入。就近服務(wù)就意味更多的行政部門以及更多的碳排放源頭的存在。這與當(dāng)今倡導(dǎo)的要大力發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)背道而馳。現(xiàn)在的技術(shù)條件完全能夠保證在部門少而單一的情況下也能夠滿足人們對于公務(wù)服務(wù)的需求，而與此同時(shí)還能夠節(jié)約社會資金降低碳排放量。這樣的愿景值得提及。

（四）發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)需要政府部門的表率作用

傳統(tǒng)不考慮低碳的情況下政府部門更多的是制定有關(guān)政策間接地支持企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，政府部門可以以身作則，主動(dòng)降低自身的碳排放量?；?qū)⒆陨硭鶕碛械奶寂欧艡?quán)一部分轉(zhuǎn)移給企業(yè)以支持企業(yè)的發(fā)展。比如一個(gè)地區(qū)總的碳排放量是有限的，在這種情況下若保持政府部門的碳排放量不變，那么該區(qū)域內(nèi)的企業(yè)碳排放量就要降低，而如果企業(yè)需要更大的碳排放權(quán)就需要從碳交易市場購買，這樣會增加企業(yè)的運(yùn)營成本不利于企業(yè)的發(fā)展。而若當(dāng)?shù)卣軌驅(qū)⒉块T碳排放權(quán)無償或低價(jià)轉(zhuǎn)移給地方企業(yè)，則能夠有效緩解企業(yè)的碳排放壓力和降低企業(yè)相應(yīng)的運(yùn)營成本。在總體碳排放量有限的情況下，政府和企業(yè)間碳排量的合理分配就成為了政府需要考慮的問題。政府降低了碳排量就能夠?yàn)槠髽I(yè)爭取到更大的碳排放權(quán)。而政府碳排量的降低能夠促進(jìn)低碳政府、高效政府的誕生，這能夠促進(jìn)政府更好地為企業(yè)服務(wù)。

（五）重視政府政策所引致的碳排量的評估問題

現(xiàn)在對政府有關(guān)政策實(shí)施效果的評價(jià)基本上沒有考慮碳排放的問題，而是更多考慮所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。但很多的碳排放問題和政府的有關(guān)政策息息相關(guān)。一個(gè)政策的出臺可能會極大的增加該地區(qū)的碳排放量也可能極大的降低該地區(qū)的碳排放量，而若將碳排放量列入到對政府的考核評價(jià)體系當(dāng)中，則政策的評價(jià)方式方法就要發(fā)生變化。評價(jià)指標(biāo)中就要加入相應(yīng)的由政策所引致的碳排放量多少這一指標(biāo)。比如政府制定的某種道路交通管理辦法導(dǎo)致人們更多地使用私家車出行，這個(gè)政策就會引致更多地碳排放問題。而若政府的某項(xiàng)政策讓人們或企業(yè)減低了碳排放量，則結(jié)果就會相反。因此對政府政策的評價(jià)要加入碳排放量的指標(biāo)。

（六）企業(yè)的碳排放權(quán)可以結(jié)存使用

比如企業(yè)的碳排放權(quán)可以留到下一期使用。若規(guī)定企業(yè)在一定的時(shí)間段內(nèi)的碳排放權(quán)，而企業(yè)的碳排放需求是不確定的，在某一階段可能碳排放需求過大而在另外一段時(shí)間內(nèi)的碳排放需求較小。碳排放權(quán)的可結(jié)存性能夠讓企業(yè)合理地規(guī)劃自身碳排放權(quán)的使用，能夠讓其做到按需使用。若不能結(jié)存即到了時(shí)間期限的最后碳排放權(quán)就要清零，這樣企業(yè)可能會突擊使用碳排放權(quán)，這樣會增加不必要的碳排放。當(dāng)然這里面也要給企業(yè)一定的激勵(lì)，可以規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)的碳排放量可以通過碳交易市場售出，同時(shí)政府還可以給企業(yè)一定的補(bǔ)貼，這樣企業(yè)就有動(dòng)力節(jié)約使用碳排放權(quán)。

對于碳排放權(quán)的分配要公平公正，不同的區(qū)域重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不同，而不同的產(chǎn)業(yè)將對應(yīng)不同碳排放需求。若一概而論則相當(dāng)于是給碳排放需求小的產(chǎn)業(yè)以補(bǔ)貼而變相的從碳排放需求大的產(chǎn)業(yè)那里征稅。這對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生不利的影響，很可能會產(chǎn)生專門騙取碳排放補(bǔ)貼資金的企業(yè)。也可能會引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入碳排放低的產(chǎn)業(yè)而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡。這些問題都需要加以考慮，在制定相應(yīng)的碳排放權(quán)政策的時(shí)候要分產(chǎn)業(yè)、分區(qū)域來合理制定，要參考產(chǎn)業(yè)當(dāng)中的標(biāo)桿企業(yè)來合理的制定相應(yīng)的碳減排政策。

四、結(jié)論及展望

優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃能夠?qū)Πl(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生積極的影響?，F(xiàn)有的行政區(qū)劃已經(jīng)對發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)造成了一定的障礙，導(dǎo)致了人們難以做出相應(yīng)的低碳決策，更不利于企業(yè)從事相應(yīng)的碳減排活動(dòng)。因此要考慮對現(xiàn)有的行政區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，對有些行政區(qū)域以及有關(guān)部門可以考慮進(jìn)行兼并重組。兼并重組之后的行政區(qū)域部門的所在地的確定不能僅僅考慮地理區(qū)位的因素，傳統(tǒng)意義上往往選擇一個(gè)行政區(qū)域的中心地帶。而在信息技術(shù)比較發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會，這個(gè)中心地帶的意義將不再重要。因?yàn)楹芏鄦栴}的解決不再需要通過近距離的面對面交流來完成，很多情況下都可以通過遠(yuǎn)距離的網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)。 這樣選擇部門所在地時(shí)要更多地考慮地區(qū)信息技術(shù)的發(fā)展水平，和其他行政區(qū)域的交流情況以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等。

在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的時(shí)代不僅要考慮企業(yè)間的兼并重組，政府部門間的兼并重組也要提上議事日程。政府部門存在重復(fù)設(shè)置、過多設(shè)置的問題。這些情況在信息技術(shù)不發(fā)達(dá)、道路交通運(yùn)輸條件差的時(shí)代是合理的，然而當(dāng)前信息技術(shù)在不斷進(jìn)步、交通運(yùn)輸能力也得到了極大提升，此時(shí)過多重復(fù)部門的存在就顯得不合理。這種情況不僅增加了人力、物力及財(cái)力的消耗，也和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)相抵觸。因此，文章首先指出了現(xiàn)有的行政區(qū)劃部門設(shè)置的相對不合理性，指出了部門兼并重組的重要意義，并提出了相應(yīng)的兼并重組的方案，并在兼并重組之后的部門與企業(yè)之間在碳排放權(quán)分配的問題上給出了一定的思路。