新疆吐魯番地區(qū)：以市場機制促進高效用水

新疆吐魯番地區(qū)干旱缺水，隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，資源性、結(jié)構(gòu)性、工程性缺水問題逐漸顯現(xiàn)，地下水水位下降、生態(tài)環(huán)境惡化壓力日益增加。只有實現(xiàn)水資源的高效利用，才能緩解這些矛盾和問題，為地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供堅實水利保障。因此，2011年吐魯番地區(qū)在全疆率先實施水權(quán)改革，出臺了《吐魯番地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》，開展了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的有益嘗試，探索出一條通過市場機制促進高效用水的道路。

一、背景情況

1.水資源概況

吐魯番地區(qū)年均降水量16.4 mm，蒸發(fā)量3 000 mm，區(qū)域內(nèi)有14條主要河流，水資源總量12.6億m3，水資源可利用量12.26億m3，其中地表水資源可利用量6.32億m3，地下水資源可利用量5.94億m3。水資源呈現(xiàn)如下特征：一是總量和人均占有量較少。區(qū)域水資源總量僅占全疆水資源量的1.51%。2010年人均水資源量約2 022 m3，為全疆平均水平的57.52%。二是時空分布不均。區(qū)域可供開發(fā)利用的水量由西向東和由北向南都逐漸減少，在時間分布上各河道來水主要集中在6—10月份。三是入境水量占比較大。吐魯番地區(qū)入境水量為4.0億m3，占全地區(qū)地表水資源量的37.74%。

2.水資源開發(fā)利用存在的問題

一是用水總量遠超可利用量。隨著地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人口和灌溉面積大幅度增加,超出水資源可利用量2.18億m3。二是用水結(jié)構(gòu)不合理。2010年以前地區(qū)農(nóng)業(yè)用水始終保持在93%以上，畝均灌溉定額達到800 m3，用水結(jié)構(gòu)極不合理，效率低下、用水浪費十分嚴重。三是工程性缺水嚴重。地區(qū)雖已建有13座水庫，但山區(qū)控制性水庫僅為2座，大多數(shù)水庫屬于小型水庫，對流域水資源利用的調(diào)節(jié)作用甚微。四是地下水超采嚴重。隨著灌溉面積的無序擴張，機電井工程快速增加至6 405眼，每年超采地下水近2.54億m3，地下水水位每年下降1～2 m，形成了較大范圍地下水漏斗區(qū)，坎兒井數(shù)量已由1957年最高峰的1 237條下降到246條。

3.生態(tài)惡化逐漸顯現(xiàn)

一是艾丁湖逐漸處于消亡的邊緣。隨著入湖水量的逐年減少，艾丁湖水面面積由1909年的230 km2縮減到20 km2，并時有干涸，演變?yōu)榧竟?jié)性湖泊，并且生態(tài)系統(tǒng)呈嚴重惡化趨勢，極有可能變成第二個羅布泊。二是土地沙化趨勢明顯。隨著地下水水位下降，固沙植物大量枯死，風蝕、風積作用加劇，土地沙化、沙漠化趨勢不斷加重，庫姆塔格沙漠持續(xù)擴大。在達浪坎、迪坎爾一帶均可見大片沙地及流動沙丘，喀瓦坎兒井一帶沙漠即將與庫木塔格沙漠連為一體，土地沙漠化加劇。

二、主要思路

吐魯番地區(qū)各級領(lǐng)導認識到，在加快發(fā)展過程中逐步解決好水資源開發(fā)利用矛盾和問題極端重要。借助國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略，吐魯番地區(qū)實施了大批的水利工程建設(shè)并取得了一些成效，但未根本解決問題。通過調(diào)查研究，啟動了水權(quán)改革，借此進行一次新的嘗試。

水權(quán)改革的主要思路：水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，具有商品屬性，符合市場調(diào)配范疇。實施初始水權(quán)確認登記，強化水權(quán)改革，建立水權(quán)交易市場，通過市場配置資源的有效途徑，將有限的水資源向高經(jīng)濟價值的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，提高用水效率；將國有水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益投入水庫工程建設(shè)、退地減水、高效節(jié)水等工作，使用水戶水權(quán)互相轉(zhuǎn)讓，進而促進節(jié)約用水、減少用水總量、調(diào)配水資源時空分布、緩解地下水超采、保護生態(tài)環(huán)境。

三、主要內(nèi)容

出臺《吐魯番地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》，在初始水權(quán)的確定、水權(quán)轉(zhuǎn)讓費征收標準、年限等方面做了明確規(guī)定。一是水權(quán)轉(zhuǎn)讓費用（包括節(jié)水工程建設(shè)費、運行維護費、水利工程更新改造費，為提高供水保證率的成本補償、生態(tài)環(huán)境和第三方利益的補償及必要的經(jīng)濟利益補償?shù)龋畹拖揞~不低于對占用的等量水源和相關(guān)工程設(shè)施進行等效替代的費用。二是原有工業(yè)企業(yè)新增用水量、新建工業(yè)企業(yè)用水量，在水資源論證有水量保障的情況下，新增用水必須首先取得水權(quán)，水權(quán)的取得必須通過轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓水權(quán)的價格不低于10元/m3，轉(zhuǎn)讓獲得的水資源使用權(quán)不超過20年。三是石油工業(yè)新增用水，在水資源論證有水量保障的情況下，轉(zhuǎn)讓水權(quán)的價格不低于20元/m3，轉(zhuǎn)讓獲得的水資源使用權(quán)不超過20年。四是工業(yè)企業(yè)通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓取得水的使用權(quán)，自取得使用權(quán)之日起3年內(nèi)必須足量開發(fā)使用，不使用的將無償收回使用權(quán)；不足量使用的，將無償收回剩余水量的使用權(quán)。五是通過政府調(diào)控的水權(quán)轉(zhuǎn)讓收取的轉(zhuǎn)讓資金，60%留縣 （市）財政設(shè)立專戶進行管理，40%上交地區(qū)財政設(shè)立專戶管理。資金將全部用于水利工程建設(shè)，?？顚Ｓ茫坏脭D占、挪用。除水權(quán)轉(zhuǎn)讓費外，水費及水資源費、水資源補償費按原規(guī)定進行征收管理。

四、進展情況

1.推進企業(yè)新增工業(yè)用水水權(quán)以轉(zhuǎn)讓方式獲得

水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法出臺以來，企業(yè)新增工業(yè)用水已全部通過購買水權(quán)的形式取得使用權(quán)，并與當?shù)卣炗喠怂畽?quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、確定了水權(quán)轉(zhuǎn)讓費、制定了年度繳費計劃。在執(zhí)行過程中，根據(jù)企業(yè)不同情況，對水權(quán)轉(zhuǎn)讓年限采取了靈活處理，對于生產(chǎn)年限可能不足20年的一些小企業(yè)，在實施水權(quán)轉(zhuǎn)讓時，按實際轉(zhuǎn)讓年限，采取每年征收0.5元/m3水權(quán)轉(zhuǎn)讓費辦法。2011年以來，全地區(qū)先后與新疆萬向化肥能源有限公司、中鋁新疆鋁電有限公司等多家企業(yè)簽訂了水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，轉(zhuǎn)讓水量合計4 750萬m3，轉(zhuǎn)讓費合計4.75億元，目前已到位2.2億元。

2.推動水權(quán)改革和水庫工程建設(shè)形成良性循環(huán)

吐魯番地區(qū)以水權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式，將籌集的2.2億元資金大部分和其他項目資金一起投入阿拉溝水庫、二塘溝水庫、柯柯亞二庫和煤窯溝水庫工程，既加快了工程建設(shè)步伐，又取得了8 840萬m3的新增工業(yè)供水能力，為水權(quán)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造了條件。因此，通過水權(quán)改革出讓水權(quán)籌集水利建設(shè)資金，推動了地區(qū)水庫工程建設(shè)，提高了用水保證率，減少了用水矛盾，不僅為工業(yè)企業(yè)取得水權(quán)提供了供水保障，也為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了可操作基礎(chǔ)，進而保障了水權(quán)改革的可持續(xù)性。

3.通過工業(yè)園區(qū)供水工程建設(shè)為水權(quán)配置創(chuàng)造條件

吐魯番地區(qū)為了促進水權(quán)改革順利進行，通過招商引資和自籌資金的方式籌集資金1.9億元，建設(shè)完成了坎兒其水庫至沙爾湖煤礦區(qū)供水工程、紅山水庫至托克遜縣重能源化工工業(yè)園區(qū)供水工程、阿拉溝水庫至同心工業(yè)園區(qū)工程；近期還將新建阿拉溝水庫至伊拉湖工業(yè)園區(qū)供水工程、鄯善縣四庫聯(lián)網(wǎng)引水工程。通過這些供水工程建設(shè)，為水權(quán)有效配置創(chuàng)造了條件。

4.農(nóng)業(yè)節(jié)水向工業(yè)用水的水權(quán)轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)已初步成型

吐魯番地區(qū)針對農(nóng)業(yè)用水比重大、用水效率低的問題，大力開展灌區(qū)節(jié)水改造，推進以高效節(jié)水為主的農(nóng)田水利基本建設(shè)，壓減農(nóng)業(yè)用水量，目前已實施高效節(jié)水灌溉面積63萬畝（1 畝=1/15 hm2，下同），每年節(jié)約水量近0.63億m3，這為農(nóng)業(yè)水權(quán)向工業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓奠定了基礎(chǔ)。

5.實施“退地減水”后地下水水位出現(xiàn)恢復(fù)性增長

為減少農(nóng)業(yè)用水，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，減少地下水開采量，2012年吐魯番地區(qū)制定了《地區(qū)“關(guān)井退田”實施辦法》，率先在全疆啟動了“關(guān)井退田”工作，剛性減少灌溉面積。通過摸底調(diào)查，制定關(guān)退規(guī)劃，每年逐級簽訂目標責任書，并采取將關(guān)退工作納入績效管理和干部考核等措施，對機關(guān)事業(yè)單位非法開荒土地實施了退減。截至2017年年底，累計關(guān)閉機井391眼，退地13.99萬畝，退地減水工作開展以來，年節(jié)約水量0.98億m3，地下水水位出現(xiàn)恢復(fù)性增長，在監(jiān)控區(qū)范圍內(nèi)較 2010年恢復(fù)了 1 245 km2，占總監(jiān)控面積的37.25%，地下水漏斗區(qū)影響范圍逐漸減小。

6.規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓費的使用和管理

為確保水權(quán)轉(zhuǎn)讓費的規(guī)范使用，對水權(quán)轉(zhuǎn)讓費進行了專戶儲存、專款專用，收取的水權(quán)轉(zhuǎn)讓費主要用于水庫等水利工程建設(shè)。

五、取得的主要成效

2011年《吐魯番地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》出臺以來，通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓，極大地推動了各縣（市）加快水庫建設(shè)、推廣高效節(jié)水、退地減水等工作的積極性，降低了區(qū)域用水總量，調(diào)整了用水結(jié)構(gòu)、緩解了地下水水位下降和生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，取得了很好的成效。截至2017年年底，全地區(qū)用水總量已由2010年的14.44億 m3下降到 12.91億 m3，減少1.53億m3；農(nóng)業(yè)用水在各業(yè)用水總量中所占的比例已由2010年的93.22%下降到89.25%，下降3.97%；地下水超采量由2010年的2.54億m3下降到 1.66億m3，部分區(qū)域地下水水位得以回升；全地區(qū)坎兒井由2010年以前每年干涸29條下降到6條。通過水權(quán)改革，極大地調(diào)動了各族群眾農(nóng)業(yè)節(jié)水、高效用水的積極性，加快了水庫和工業(yè)供水工程建設(shè)步伐，促進了水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。 ■