我國水權(quán)試點經(jīng)驗總結(jié)與深化建議

吳 強(qiáng)，陳金木，王曉娟，鄭國楠，王俊杰

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

為落實中央關(guān)于推進(jìn)水權(quán)改革的決策部署，水利部于2014年在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7個?。ㄗ灾螀^(qū)）部署開展了水權(quán)試點工作。截至目前，7個試點地區(qū)按照批復(fù)的水權(quán)試點方案要求，總體上完成了水權(quán)改革的目標(biāo)和任務(wù)，積累了寶貴經(jīng)驗。水利部發(fā)展研究中心作為水權(quán)試點技術(shù)支撐單位，全程參與了水權(quán)試點相關(guān)技術(shù)支撐工作，試點結(jié)束后，歸納出3類19條試點經(jīng)驗。這些經(jīng)驗符合習(xí)近平新時代水利工作方針和地方水權(quán)改革需求，有些可以在更大的范圍推廣，有些可以在有條件的地方推廣，有些還需要進(jìn)一步探索和深化。水權(quán)試點經(jīng)驗分類見表1。

一、較為成熟，可廣泛復(fù)制推廣的經(jīng)驗

按照《水利部關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》（水資源〔2014〕222 號），水權(quán)試點重點圍繞水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和水權(quán)制度建設(shè)三方面展開。目前各試點地區(qū)已經(jīng)基本探索出了這三方面工作的一些共性和規(guī)律，這些共性和規(guī)律總體上已經(jīng)較為成熟，可以在全國層面予以復(fù)制推廣。

1.水權(quán)確權(quán)方面

水權(quán)確權(quán)需要解決的基本問題包括確什么權(quán)、給誰確權(quán)、如何確權(quán)等。各試點地區(qū)圍繞這些問題積極探索，基本探明了水權(quán)確權(quán)的主要類型和基本路徑，明確了確權(quán)水量核定的邊界約束條件等。

（1）基本探明了水權(quán)確權(quán)的類型和路徑

在區(qū)域?qū)用?，通過區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解、江河水量分配、跨流域調(diào)水水量分配等方式，明確區(qū)域取用水總量和權(quán)益。內(nèi)蒙古開展的鄂爾多斯和巴彥淖爾等盟市間的水權(quán)交易，其前提就是明確了各自的區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和引黃河水的水權(quán)指標(biāo)。河南開展的平頂山、新密等地區(qū)之間的南水北調(diào)水權(quán)交易，其基礎(chǔ)則是明確了河南各有關(guān)市的南水北調(diào)水水權(quán)指標(biāo)。在取用水戶層面，主要有2種類型：一是納入取水許可的取水用戶，根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱460號令），由具有審批權(quán)限的水行政主管部門，通過發(fā)放取水許可證，明確取水權(quán)。二是灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶，由地方政府或授權(quán)水行政主管部門，通過發(fā)放水權(quán)證明確水權(quán)。如寧夏通過規(guī)范取水許可管理，向60家企業(yè)發(fā)放取水許可證，確權(quán)水量1.27億m3；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民用水協(xié)會和用水大戶發(fā)放農(nóng)業(yè)水權(quán)證353本，確權(quán)水量為45.64億m3，覆蓋了4 293個灌區(qū)農(nóng)業(yè)直開口。江西在新干、高安、東鄉(xiāng)3個試點縣，對納入取水許可管理的取用水戶、灌區(qū)內(nèi)用水戶及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織水塘和水庫中的水資源分類進(jìn)行確權(quán)，共發(fā)放取水許可證或水權(quán)證400余本，確權(quán)水量0.74億m3。

表1 水權(quán)試點經(jīng)驗分類

（2）將區(qū)域用水總量控制指標(biāo)作為水權(quán)確權(quán)“外包線”，確保確權(quán)總水量不超過區(qū)域用水總量控制紅線

寧夏、江西、甘肅等開展水權(quán)確權(quán)試點的地區(qū)均把完成區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解和江河水量分配作為取用水戶水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)工作。如寧夏在水權(quán)確權(quán)過程中，以國家分解下達(dá)的2015年用水總量控制指標(biāo)為確權(quán)水權(quán)的最大“外包線”。在實際對各縣（區(qū)）區(qū)域水權(quán)分配過程中，還扣除了渠道的沿途輸水損失。在具體確權(quán)過程中，以現(xiàn)狀實際用水量為基準(zhǔn)，結(jié)合各縣（區(qū)）用水總量控制指標(biāo)確定可確權(quán)的最大水量。對于現(xiàn)狀實際用水量未超過用水總量控制指標(biāo)的縣（區(qū)），可按照現(xiàn)狀用水平衡后確權(quán)；現(xiàn)狀實際用水量超過用水總量控制指標(biāo)的縣（區(qū)），則嚴(yán)格按照總量控制的原則，在各直開口實行同比例核減水權(quán)指標(biāo)。

（3）加強(qiáng)取水許可動態(tài)管理，為取水權(quán)確權(quán)奠定基礎(chǔ)

寧夏、江西、甘肅等開展水權(quán)確權(quán)試點的地區(qū)都積極落實取水許可制度，把取水許可動態(tài)化管理作為取水權(quán)確權(quán)的重要環(huán)節(jié)。如甘肅由省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)取水許可動態(tài)管理實施意見》，要求嚴(yán)格水資源論證、取水許可申請、現(xiàn)場核驗、計劃用水和延續(xù)換證等過程管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，建立閑置取用水指標(biāo)認(rèn)定和處置制度等。落實該實施意見，酒泉市對試點區(qū)域內(nèi)工業(yè)、城市生活取用地下水的機(jī)井持證單位開展了取水許可動態(tài)管理，共換發(fā)取水許可證635本，確定了這些取用水單位的取水權(quán)。

（4）融合推進(jìn)農(nóng)村水權(quán)確權(quán)與其他相關(guān)改革

特別是注重水權(quán)確權(quán)與農(nóng)業(yè)水價綜合改革、小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革等改革之間的關(guān)聯(lián)，統(tǒng)籌加以推進(jìn)，較好地發(fā)揮了各項改革的綜合功效。一是農(nóng)村水權(quán)確權(quán)和水價改革相結(jié)合，主要是將水權(quán)確權(quán)作為農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要內(nèi)容，以水權(quán)為依據(jù)實行差別化水價。如甘肅疏勒河流域?qū)λ畽?quán)額度內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水，執(zhí)行基本水價；超水權(quán)額度的，按基本水價的2倍收取。二是農(nóng)村水權(quán)確權(quán)和農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革相結(jié)合。湖北宜都將農(nóng)村堰塘工程確權(quán)與水權(quán)確權(quán)相結(jié)合，水權(quán)與工程產(chǎn)權(quán)相互匹配，水權(quán)成為有源之水，工程成為有水之源，兩權(quán)落在一處，充分調(diào)動了農(nóng)民用水、管水的積極性。

2.水權(quán)交易方面

水權(quán)交易需要解決的基本問題包括哪些水權(quán)可以交易、如何交易等。各試點地區(qū)圍繞這些問題積極探索，基本探明了可交易水權(quán)的范圍和類型，并在水權(quán)交易價格形成機(jī)制、水權(quán)交易平臺建設(shè)等方面形成了一些可在全國推廣的經(jīng)驗。

（1）基本探明了可交易水權(quán)的范圍和類型

可交易水權(quán)是指權(quán)利人可據(jù)以開展交易并獲益的水權(quán)，屬于水權(quán)收益權(quán)能的重要體現(xiàn)。通過試點探索，哪些水權(quán)可以交易已經(jīng)基本清晰。一是區(qū)域水權(quán)交易方面，可交易水權(quán)應(yīng)當(dāng)限定在區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、江河水量分配或跨流域調(diào)水水量分配完成后，行政區(qū)域之間節(jié)約或節(jié)余的水量。如河南省開展的省內(nèi)南水北調(diào)水權(quán)交易就是平頂山市等地區(qū)節(jié)余的水量。二是取水權(quán)交易方面，可交易水權(quán)的確定需要根據(jù)取水權(quán)取得方式的不同而有所區(qū)別。其中，直接向政府申請取水許可無償取得的取水權(quán)，可交易水權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照460號令規(guī)定，限定在通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源，如內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)讓給工業(yè)企業(yè)的取水權(quán)，就是灌區(qū)通過節(jié)水改造節(jié)約出的水資源；通過水權(quán)交易有償取得的取水權(quán)，則沒有此類限制。三是灌溉用水戶水權(quán)交易方面，可交易水權(quán)的確定需要根據(jù)交易對象而有所區(qū)別。其中，將農(nóng)業(yè)水權(quán)跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓給工業(yè)的，可交易水權(quán)需要限定于通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源，如寧夏中寧縣轉(zhuǎn)讓給中寧電廠的219萬m3水權(quán)，就是舟塔鄉(xiāng)通過農(nóng)業(yè)節(jié)水改造和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整節(jié)約出的水資源；而灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶之間的水權(quán)交易，則沒有此類限制。

（2）建立政府建議價與市場協(xié)議價相結(jié)合的水權(quán)交易定價機(jī)制

在開展水權(quán)交易的初期，建立政府建議價與市場協(xié)議價相結(jié)合的定價機(jī)制，有利于降低交易成本，保障交易順利開展。河南開展水權(quán)試點初期，平頂山市和新密市對交易價格反復(fù)協(xié)商，但由于缺少參考，新密市擔(dān)心交易價格過高，而平頂山市則擔(dān)心交易價格過低。在這種情況下，河南省水利廳及時制定出臺了《關(guān)于南水北調(diào)水量交易價格的指導(dǎo)意見》（豫水政資〔2015〕31 號），明確了水量交易價格以省發(fā)改委明確的綜合水價（基本水價和計量水價）為參考，也可根據(jù)交易雙方協(xié)商意見，在綜合水價的基礎(chǔ)上適當(dāng)增加一定的交易收益費用作為轉(zhuǎn)讓方的補(bǔ)償。該建議參考價為雙方順利達(dá)成意向協(xié)議奠定了重要基礎(chǔ)；后來的幾宗交易也均以該建議參考價為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)商，推動了交易的順利實施。

（3）建立水權(quán)交易平臺，為水權(quán)交易提供支撐

水權(quán)交易平臺是水權(quán)交易市場培育的重要組成部分。為推動開展水權(quán)交易，水利部于2016年正式成立中國水權(quán)交易所 （以下簡稱水交所），發(fā)揮了國家水權(quán)交易平臺的引領(lǐng)和示范作用，截至2017年年底，水交所已促成20單交易，交易水量8.76億m3，交易金額5.6億元。內(nèi)蒙古、河南、寧夏等試點地區(qū)也搭建了地方水權(quán)收儲和交易平臺。如內(nèi)蒙古于2013年成立了我國第一個省級水權(quán)交易平臺——內(nèi)蒙古水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心。在實踐中，內(nèi)蒙古水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心積極發(fā)揮其在水權(quán)收儲和水權(quán)交易方面的作用。截至2018年5月，該中心作為第三方就轉(zhuǎn)讓的1.2億m3水指標(biāo)，與轉(zhuǎn)讓方、受讓企業(yè)分別簽訂了三方合同。

3.水權(quán)管理方面

開展水權(quán)管理是確保水權(quán)工作順利進(jìn)行的重要基礎(chǔ)，也是水權(quán)水市場中發(fā)揮政府作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。試點地區(qū)通過實踐探索，在水資源用途管制方面探索出了可復(fù)制推廣的經(jīng)驗。

加強(qiáng)水資源用途管制，防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占。對水資源實行用途管制是加強(qiáng)水權(quán)交易管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)蒙古出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易管理辦法》，對加強(qiáng)水資源用途管制提出明確要求，并規(guī)定了不得開展水權(quán)交易的五種情形，包括生活用水、生態(tài)用水轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用水；水資源用途變更可能對第三方或者社會公共利益產(chǎn)生重大損害且沒有采取有效補(bǔ)救措施；地下水超采區(qū)范圍內(nèi)的取用水指標(biāo)等。寧夏出臺《寧夏回族自治區(qū)水資源使用權(quán)用途管制辦法（試行）》，對水資源使用權(quán)確定和變更管理等作出具體規(guī)定。

二、具有顯著的區(qū)域特性，可因地制宜復(fù)制推廣的經(jīng)驗

水權(quán)改革需要以需求為導(dǎo)向，但各地的區(qū)情水情不同，面臨的水資源問題也千差萬別，這在客觀上決定了水權(quán)改革不能采用單一的模式。例如，有的地方開展水權(quán)交易是為了解決區(qū)域之間的水資源供需矛盾，而有的地方則主要是為了鼓勵取用水戶節(jié)約用水；有的地方開展水權(quán)確權(quán)是為了水權(quán)交易，有的地方則主要是為了落實最嚴(yán)格水資源管理制度，甚至是為了壓減現(xiàn)狀用水。從試點情況看，各試點地區(qū)都注重因地制宜，探索適合本地實際的水權(quán)改革路徑和方式，并積累了一些經(jīng)驗。這些經(jīng)驗具有顯著的區(qū)域特性，可因地制宜加以復(fù)制推廣。

1.水權(quán)確權(quán)方面

水權(quán)確權(quán)的關(guān)鍵是在開展水權(quán)初始分配（算清水賬）的基礎(chǔ)上，通過一定的法律形式確認(rèn)權(quán)利人對特定數(shù)量水資源所擁有的權(quán)利 （確認(rèn)權(quán)利）。這就決定了水權(quán)確權(quán)與該地區(qū)水資源稟賦之間存在緊密的聯(lián)系：水資源越緊缺，水權(quán)初始分配就往往越艱難，確權(quán)路徑就越需要突出本地特色。在這方面，寧夏、甘肅等北方缺水地區(qū)已經(jīng)積累了一些寶貴的經(jīng)驗。

（1）因地制宜，對不同灌溉條件的農(nóng)業(yè)用水采用不同的確權(quán)路徑

這在寧夏表現(xiàn)得最為典型。寧夏沿黃灌區(qū)主要有兩種類型，一種是引黃自流灌區(qū)，一種是揚(yáng)黃灌區(qū)，兩者的灌溉條件存在很大差異。其中，引黃自流灌區(qū)通常以自流方式直接從黃河引水，灌溉條件相對便利，存在“大引大排”現(xiàn)象，灌溉面積難以準(zhǔn)確界定；而揚(yáng)黃灌區(qū)引用黃河水灌溉需要借助揚(yáng)黃工程，輸送水量與工程設(shè)計能力有關(guān)，目前實際灌溉面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原設(shè)計灌溉面積。為此，寧夏根據(jù)灌區(qū)不同特點和問題，探索形成了適應(yīng)不同灌溉條件的農(nóng)業(yè)用水確權(quán)路徑和模式。對于引黃自流灌區(qū)，不考慮灌溉面積，而是綜合考慮現(xiàn)狀實際用水量和縣（區(qū)）用水總量指標(biāo)平衡確定確權(quán)水量：如果該縣（區(qū)）現(xiàn)狀實際用水量超過總量控制指標(biāo)，則按照實際超用水的比例，對每個直開口的用水量實行同比例核減，保證確權(quán)總水量不超過控制指標(biāo)；如果該縣（區(qū)）現(xiàn)狀實際用水量不超過總量控制指標(biāo)，則按照實際用水量進(jìn)行確權(quán)。對于揚(yáng)黃灌區(qū)，則不考慮現(xiàn)狀實際用水量，而是綜合考慮土地性質(zhì)、灌溉方式和灌溉用水定額平衡確定確權(quán)水量：首先，僅對工程覆蓋的設(shè)計灌溉面積進(jìn)行確權(quán)，設(shè)計灌溉面積以外的土地沒有水權(quán)；然后根據(jù)不同灌溉方式確定不同定額，對于灌溉方式改成噴滴灌的，按照噴滴灌用水定額（240 m3/畝）（1 畝＝1/15hm2，下同）進(jìn)行確權(quán)；未改成噴滴灌仍采取渠道大田灌溉的，按照原工程畝均綜合定額（366 m3/畝）進(jìn)行確權(quán)。針對不同灌溉條件確定的不同確權(quán)路徑和模式，不僅保障了確權(quán)總水量不超過總量控制指標(biāo)，而且較好解決了歷史與現(xiàn)狀的關(guān)系以及原來用水與新增用水的關(guān)系，確保了確權(quán)過程中的社會穩(wěn)定。

（2）通過開展水權(quán)確權(quán)，建立水資源要素對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的倒逼機(jī)制

水權(quán)確權(quán)與水權(quán)交易有關(guān)，是水權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)。但是在甘肅、寧夏等北方缺水地區(qū)，水權(quán)確權(quán)不單單是為了交易，確權(quán)本身就建立了一種倒逼機(jī)制，對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)節(jié)約用水、提高水資源利用效率和效益具有至關(guān)重要的作用。以甘肅為例，疏勒河灌區(qū)試點前畝均用水量682 m3，但試點后確認(rèn)畝均水量僅為533 m3，畝均需減少用水量149 m3，這在客觀上需要加大節(jié)水改造力度。為此，試點地區(qū)先后實施了敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃、以色列貸款項目、中央財政小型農(nóng)田水利項目等，增加節(jié)水面積59.13萬畝，不僅有效支撐了水權(quán)確權(quán)，而且促進(jìn)了節(jié)約用水，提高了水資源利用效率和效益。

2.水權(quán)交易方面

水權(quán)交易的關(guān)鍵不是如何促成交易，而在于如何建立一系列機(jī)制，激活和培育水權(quán)交易市場。在這方面，河南、寧夏、內(nèi)蒙古等缺水地區(qū)已經(jīng)積累了一些寶貴經(jīng)驗，水權(quán)交易市場已經(jīng)趨于活躍。

（1）嚴(yán)格用水總量控制，倒逼缺水地區(qū)和企業(yè)通過水權(quán)交易滿足用水需求，培育水權(quán)交易買方

河南、寧夏、內(nèi)蒙古等開展水權(quán)交易的地區(qū)都深入實施最嚴(yán)格水資源管理制度，加快落實水資源雙控行動，明確要求用水總量達(dá)到或超過區(qū)域總量控制指標(biāo)、江河水量分配指標(biāo)的地區(qū)，新增用水需求應(yīng)當(dāng)通過水權(quán)交易來滿足。以河南為例，在試點初期，一些缺水地區(qū)多次要求用行政方式調(diào)整南水北調(diào)用水指標(biāo)。為此，省水利廳及時會同省南水北調(diào)辦印發(fā)《關(guān)于南水北調(diào)水量指標(biāo)使用問題的意見》，明確跨省轄市和直管縣（市）使用南水北調(diào)中線用水指標(biāo)的，需通過水權(quán)交易的方式取得南水北調(diào)用水指標(biāo)的使用權(quán)，南水北調(diào)用水指標(biāo)所有權(quán)不變。這就從機(jī)制上倒逼缺水地區(qū)通過區(qū)域水權(quán)交易方式滿足其用水需求，培育了水權(quán)交易買方。

（2）建立閑置取用水指標(biāo)認(rèn)定和處置機(jī)制，盤活存量水資源，培育水權(quán)交易市場賣方

這以內(nèi)蒙古和河南最為典型。其中內(nèi)蒙古在全國率先探索建立了閑置取用水指標(biāo)認(rèn)定和處置機(jī)制：首先明確界定閑置取用水指標(biāo)的范圍，將水資源使用權(quán)法人未按行政許可的水源、水量、期限取用的水指標(biāo)或通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得許可、但未按相關(guān)規(guī)定履約取用的水指標(biāo)等6種情形認(rèn)定為閑置取用水指標(biāo)；其次，按照分級管理的原則，由旗縣級以上水行政主管部門實施閑置取用水指標(biāo)認(rèn)定，并向使用權(quán)法人下達(dá)《閑置水指標(biāo)認(rèn)定書》；再次，實行閑置取用水指標(biāo)收儲和處置，其中，經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)水行政主管部門認(rèn)定和處置的閑置水指標(biāo)必須通過水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易。

（3）建立水權(quán)收儲機(jī)制，解決水權(quán)交易市場供求不匹配問題

從試點地區(qū)水權(quán)交易實踐看，買方和賣方經(jīng)常存在供需不匹配的情況，如買賣雙方的水資源數(shù)量不匹配等。供需之間的不匹配，客觀上增加了交易成本，導(dǎo)致交易出現(xiàn)困難甚至無法成交。內(nèi)蒙古從改革實踐需求出發(fā)，探索建立水權(quán)收儲機(jī)制，首先以內(nèi)蒙古水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心作為水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓的平臺。其次，明確水權(quán)收儲兩種主要類型，一是授權(quán)收儲，即對于政府或其授權(quán)的單位認(rèn)定的閑置水指標(biāo)，授權(quán)由中心進(jìn)行收儲；二是主動收儲，參考合同節(jié)水管理的做法，擬由中心投資節(jié)約取用水指標(biāo)，對于節(jié)約出的水權(quán)由中心進(jìn)行收儲。從實踐上看，內(nèi)蒙古收儲了3次閑置取用水指標(biāo)共7 444.45萬m3，已經(jīng)通過交易平臺進(jìn)行了交易。

（4）建立“長期意向”與“短期協(xié)議”相結(jié)合的水權(quán)交易動態(tài)調(diào)整機(jī)制

在區(qū)域水權(quán)交易中，買方普遍擔(dān)憂開展水權(quán)交易并配套建設(shè)引水工程和水廠后，由于工程投資大，如果交易期限過短，在經(jīng)濟(jì)上不劃算，因而希望能獲得長期、穩(wěn)定的交易水量；而賣方則對此有顧慮，擔(dān)心水量交易期限過長會影響本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水，將來自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，需要用水反倒沒有指標(biāo)可用。為了滿足供求雙方對于交易的不同訴求，河南省在南水北調(diào)水權(quán)交易中，采取“長期意向”與“短期協(xié)議”相結(jié)合。以平頂山市和新密市的交易為例，兩市通過簽訂《交易意向書》的形式，約定保障新密市在20年內(nèi)每年不超過2 200萬m3的用水需求；同時每三年簽訂一次《水量交易協(xié)議》，協(xié)商確定協(xié)議期限內(nèi)交易雙方的水量交易數(shù)量和價格。

（5）發(fā)揮水權(quán)交易與吸引社會資本投入水利工程建設(shè)的聯(lián)動效應(yīng)

水權(quán)改革和吸引社會資本參與水利工程建設(shè)與運(yùn)營等緊密相關(guān)。內(nèi)蒙古在推進(jìn)水權(quán)交易過程中，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)改革，形成了改革的聯(lián)動效應(yīng)。內(nèi)蒙古按照《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號）提出的“鼓勵社會資本通過參與節(jié)水供水重大水利工程投資建設(shè)等方式優(yōu)先獲得新增水資源使用權(quán)”精神，通過跨盟市水權(quán)交易方式，吸引社會資本投入灌區(qū)節(jié)水改造。截至一期水權(quán)項目工程完工，應(yīng)收的18億元水權(quán)交易資金已全部收取到位，不僅利用社會資本高效解決了灌區(qū)節(jié)水改造所急需的資金，而且解決了工業(yè)企業(yè)發(fā)展所急需的水權(quán)指標(biāo)。

3.水權(quán)管理方面

實施灌區(qū)水權(quán)精細(xì)化管理，為水權(quán)落實和水權(quán)交易提供保障。水權(quán)的落實和水權(quán)交易的實施，有賴于水權(quán)的精細(xì)化管理。這方面以寧夏和甘肅的經(jīng)驗最為典型。其基本做法是：首先加強(qiáng)用水計量，建立用水臺賬，讓農(nóng)戶清清楚楚地知道自己的用水量，實現(xiàn)水權(quán)可計量。然后加強(qiáng)用水過程管理，結(jié)合農(nóng)作物各個灌溉輪次，將農(nóng)戶水權(quán)進(jìn)行分解落實，確保水權(quán)落到實處。對于農(nóng)戶節(jié)約的水權(quán)，則積極搭建平臺，鼓勵開展交易，發(fā)揮水權(quán)的激勵功能，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置。

三、需要一定前提條件，值得進(jìn)一步探索的試點經(jīng)驗

水權(quán)改革需要對傳統(tǒng)水資源管理理念和方式進(jìn)行必要的調(diào)整和創(chuàng)新。在這方面，一些試點地區(qū)已經(jīng)開始大膽探索，在水權(quán)交易和水權(quán)管理方面實現(xiàn)了一些突破和創(chuàng)新，然而由于試點期限還比較短，這些創(chuàng)新有的還未完全定型，有的還未完全顯現(xiàn)出效果，因而尚需進(jìn)一步探索，并在條件成熟后予以逐步推廣。

1.水權(quán)交易方面

水權(quán)交易制度的推行，使水權(quán)無償取得和有償取得兩種形態(tài)并存，這樣必然會對配置新增水權(quán)提出新要求。為了避免出現(xiàn)同一個省份中有的地區(qū)或企業(yè)需要通過市場交易有償取得水權(quán)，而有的地區(qū)或企業(yè)可以向政府申請無償取得水權(quán)的“雙軌制”，維護(hù)市場公平，客觀上要求政府配置新增用水環(huán)節(jié)引入市場機(jī)制，實行有償出讓。這就是“二級市場倒逼建立一級市場”的基本原理。在這方面，寧夏、內(nèi)蒙古、廣東等已開展水權(quán)交易二級市場的地區(qū)，率先在水權(quán)交易一級市場方面進(jìn)行了探索，彌足珍貴。

（1）實行政府有償出讓水權(quán)，發(fā)揮市場機(jī)制在水資源初始配置中的作用

以內(nèi)蒙古為例，內(nèi)蒙古在鄂爾多斯等沿黃地區(qū)開展水權(quán)交易之后，如果政府因為收回閑置取用水指標(biāo)而可以配置新增用水，就無法再通過無償方式進(jìn)行配置，否則對已經(jīng)購買水權(quán)的企業(yè)而言將明顯不公平。為此，《內(nèi)蒙古自治區(qū)閑置取用水指標(biāo)處置實施辦法》就明確規(guī)定“閑置水指標(biāo)收儲后，按現(xiàn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓項目單方水價格進(jìn)行交易，獲得閑置水指標(biāo)的使用權(quán)法人需支付運(yùn)行管理費?！边@其實就建立了政府有償出讓收回的閑置水指標(biāo)的制度。實踐中，內(nèi)蒙古已經(jīng)收回了3次閑置取用水指標(biāo)共7 444.45萬m3，并通過水權(quán)交易平臺進(jìn)行市場化水權(quán)交易。

（2）實行政府預(yù)留水權(quán)的有償配置，激活和培育區(qū)域水權(quán)交易市場

以廣東為例，水權(quán)試點實施以來，廣東省已經(jīng)將2030年用水總量控制指標(biāo)分解下達(dá)到各市，而廣州市已經(jīng)因為用水總量指標(biāo)不足問題，分別與惠州市、河源市開展了兩次區(qū)域水權(quán)交易。在這種情況下，對于珠江三角洲水資源配置工程中深圳市和東莞市的用水總量控制指標(biāo)缺口（分別為 2.54億m3和0.41億m3）問題，為了維護(hù)用水總量控制紅線的權(quán)威性，同時也為了維護(hù)區(qū)域公平，廣東省已經(jīng)明確提出對于省政府預(yù)留的用水指標(biāo)，需要實行有償配置。

2.水權(quán)管理方面

農(nóng)業(yè)用水管理是當(dāng)前水資源管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。一些試點地區(qū)通過開展農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)，對農(nóng)業(yè)用水管理進(jìn)行了探索。

在農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的同時，將農(nóng)業(yè)用水管理納入水資源管理范圍。如江西高安市對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織水權(quán)，在開展確權(quán)工作過程中，同步推進(jìn)用水管理制度、用水獎勵制度、用水處罰制度等。用水管理根據(jù)水資源使用權(quán)確權(quán)份額和年份水情制定全年和階段性供水計劃，實行計劃供水、合理調(diào)配，由村用水者協(xié)會負(fù)責(zé)，水行政主管部門給予指導(dǎo)。連續(xù)3年用水量低于權(quán)屬水量的，除由村用水者協(xié)會通報表彰和優(yōu)先供水外，對區(qū)域內(nèi)水利工程設(shè)施建設(shè)優(yōu)先安排，并給予政策和資金支持。凡不按計劃用水者，由村用水者協(xié)會作出停水、處罰或其他相關(guān)處理。

四、存在的薄弱環(huán)節(jié)和進(jìn)一步深化改革的建議

受制于各種主客觀原因，試點地區(qū)的水權(quán)改革尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)，需要在試點期結(jié)束后進(jìn)一步完善。

1.存在的薄弱環(huán)節(jié)與問題

第一，水權(quán)確權(quán)難度大。在區(qū)域水權(quán)確認(rèn)方面，不少跨省江河和省內(nèi)跨區(qū)域河流水量分配尚未開展，區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和區(qū)域取用水權(quán)益尚未能完全落實到各水源。同時，多套區(qū)域指標(biāo)之間需銜接，特別是區(qū)域用水總量控制指標(biāo)與2012年以前批復(fù)的江河水量分配指標(biāo)之間，尚需要做好有效銜接。在取用水戶水權(quán)確權(quán)方面，一是不少地區(qū)的部分自備水源取用水戶和自來水公司存在許可水量偏大或偏小的問題，且缺乏明確的許可水量復(fù)核機(jī)制，造成許可水量核定困難。對于一些用水總量已經(jīng)超過或達(dá)到區(qū)域用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，要增加許可水量，還面臨著缺乏總量指標(biāo)額度的難題。二是灌區(qū)水權(quán)確權(quán)困難，不少灌區(qū)還存在著確權(quán)水量核定困難等問題。

第二，水權(quán)交易推進(jìn)困難。不少地方水權(quán)購買意愿不強(qiáng)和惜售現(xiàn)象并存，水權(quán)交易市場不活躍。從買方方面看，由于缺乏剛性約束機(jī)制，一些缺水地區(qū)和企業(yè)仍存在 “等靠要”觀念，購買水權(quán)的意愿不強(qiáng)。從賣方方面看，一些有富余指標(biāo)和水權(quán)的地區(qū)或取用水戶，對水權(quán)交易還存在各種擔(dān)心，加上水權(quán)交易收益不高，激勵不足，轉(zhuǎn)讓水權(quán)的意愿不強(qiáng)。同時，一些地方尚未建立高效的水權(quán)交易價格形成機(jī)制，制約了水權(quán)交易的開展。

第三，水權(quán)監(jiān)管存在不足。一是水資源用途管制制度尚不健全，難以適應(yīng)水權(quán)確權(quán)工作需要。特別是對于自來水公司，由于缺乏用途管制制度，自來水公司在辦理取水許可證之后，容易隨意擴(kuò)大對工業(yè)園區(qū)和工業(yè)企業(yè)供水，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管處于缺失狀態(tài)。二是計量設(shè)施滯后，難以為水權(quán)確權(quán)和交易提供支撐。

第四，法律法規(guī)存在制約。一是區(qū)域水權(quán)的法律依據(jù)尚不充分。對于區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，區(qū)域政府能夠享有什么樣的權(quán)利義務(wù)，尚缺乏相關(guān)法律規(guī)定，給區(qū)域水權(quán)確權(quán)和交易帶來了困難。二是取水權(quán)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容尚不夠明確。雖然《物權(quán)法》明確取水權(quán)是一種用益物權(quán)，依法取得的取水權(quán)受法律保護(hù)，但《水法》是以取水許可制度為基礎(chǔ)設(shè)置取水權(quán)的，而取水許可制度將公共供水單位和自備水源的企業(yè)都納入管轄范圍，這就使得取水許可與水權(quán)之間的關(guān)系存在著爭議和困惑。三是灌區(qū)內(nèi)用水戶水權(quán)確權(quán)缺乏法律依據(jù)。黨的十八屆五中全會明確要求建立用水權(quán)初始分配制度，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》要求明確灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶的水權(quán)，目前不少水權(quán)試點地區(qū)正在以用水戶協(xié)會或農(nóng)戶為單元開展農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)，并將灌溉用水戶水權(quán)交易作為一種交易類型。然而，用水權(quán)是一種什么權(quán)利？哪些主體擁有用水權(quán)？用水權(quán)人有哪些權(quán)利義務(wù)？諸如這些問題，目前法律尚無規(guī)定。四是政府有償出讓水權(quán)的法律依據(jù)不充分。雖然2018年2月水利部、國家發(fā)改委和財政部 《關(guān)于水資源有償使用制度改革的意見》涉及了對政府投資節(jié)水回購的水資源以及回購取用水戶節(jié)約的水資源可以有償出讓問題，但法律法規(guī)尚未作出明確規(guī)定，而且可出讓的水權(quán)來源也需要進(jìn)一步拓展。

2.進(jìn)一步深化水權(quán)改革的建議

一是鼓勵和指導(dǎo)各地大膽實踐，進(jìn)一步探索適合各地方區(qū)情水情的水權(quán)改革路徑和方式。此次全國水權(quán)試點主要側(cè)重于現(xiàn)有法律法規(guī)框架下的水權(quán)確權(quán)、交易和監(jiān)管，并沒有涉及水權(quán)收儲與處置、政府有償出讓水權(quán)等內(nèi)容。按照新形勢的改革要求，既要鼓勵試點地區(qū)和其他有條件的地區(qū)依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定進(jìn)一步探索多種類型的水權(quán)交易，積極培育水權(quán)交易平臺，完善用途管制和水市場監(jiān)管機(jī)制等，也要鼓勵地方根據(jù)地方區(qū)情水情，進(jìn)一步探索落實水資源所有權(quán)人權(quán)益的方式，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能的途徑，探索適合各地方區(qū)情水情的水權(quán)改革路徑和方式。

二是推動取水許可管理改革，更好地發(fā)揮取水許可在權(quán)屬確認(rèn)和保障方面的功能。現(xiàn)有的取水許可管理制度將水力發(fā)電企業(yè)、公共供水單位和自備水源的取用水戶都納入進(jìn)來，而且存在證量偏大、層層發(fā)證等不規(guī)范問題，為了適應(yīng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和水權(quán)制度建設(shè)的新形勢要求，應(yīng)當(dāng)推動取水許可管理改革。重點是應(yīng)當(dāng)對納入取水許可管理的各類主體的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分，對于“既取又用”，包括工業(yè)企業(yè)等自備水源取用水戶的取水權(quán)，應(yīng)當(dāng)對取水許可證量進(jìn)行科學(xué)核定，并開展動態(tài)管理，在此基礎(chǔ)上，明確賦予取水權(quán)以物權(quán)屬性；對于“只取不用”的公共供水單位的取水權(quán)，明確不具備物權(quán)屬性，按照特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行管理。同時，要按照物權(quán)穩(wěn)定性和明確性原則，科學(xué)研究設(shè)定取水權(quán)的權(quán)利期限和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

三是適時推動出臺國務(wù)院層面的水權(quán)改革指導(dǎo)意見，系統(tǒng)籌劃水權(quán)水市場建設(shè)的頂層設(shè)計方案。開展水權(quán)改革，對現(xiàn)行取用水管理制度進(jìn)行必要的調(diào)整和創(chuàng)新，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有更加重視“頂層設(shè)計”，加強(qiáng)總體規(guī)劃，才能促進(jìn)水權(quán)改革相關(guān)政策措施更加具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，有效破除各種深層次體制機(jī)制障礙，為水權(quán)水市場建設(shè)創(chuàng)造更多有利條件。建議適時推動出臺國務(wù)院層面的水權(quán)改革指導(dǎo)意見，既可以系統(tǒng)地對水權(quán)改革進(jìn)行頂層設(shè)計，又可以為水權(quán)改革試點提供法律授權(quán)。

四是積極推動《水法》和460號令修訂，為水權(quán)水市場建設(shè)提供法律保障。當(dāng)前水權(quán)試點中遇到的一個普遍問題是改革工作缺乏法律支撐。當(dāng)務(wù)之急是啟動《取水許可和水資源費征收管理條例》修改。

修改重點是按照水權(quán)確權(quán)的要求，修改和完善取水許可證，明確取水權(quán)的期限以及具體的權(quán)利和義務(wù)；按照政府配置新增水權(quán)逐步引入市場機(jī)制的要求，逐步實行取水權(quán)有償取得；按照水權(quán)交易的實踐要求，擴(kuò)大可交易水權(quán)的范圍；按照權(quán)利保障的要求，加強(qiáng)用途管制，轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管方式等。要適時啟動修訂《水法》，按照“物權(quán)法定原則”，在法律上明確水權(quán)的種類和內(nèi)容，建立健全用水權(quán)初始分配制度。

五是深化水權(quán)關(guān)鍵問題研究，進(jìn)一步破解制約水權(quán)水市場建設(shè)的深層次問題。在政府機(jī)構(gòu)改革、水利部職能優(yōu)化和職能轉(zhuǎn)變的新形勢下，如何按照習(xí)近平總書記新時代水利工作方針以及全面強(qiáng)化水利管理等新要求，進(jìn)一步深化水權(quán)水市場建設(shè)，還有很多亟待深入研究的問題。例如在水權(quán)試點結(jié)束之后，未來水權(quán)之路如何走？在機(jī)構(gòu)改革之后，如何處理好取水許可管理和水資源確

權(quán)登記的關(guān)系等等。為此，有必要深化水權(quán)關(guān)鍵問題研究，為水權(quán)水市場建設(shè)提供更為堅實的理論支撐和實踐指引。 ■