云南省賓川縣小河底片區(qū)：高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目水權(quán)改革探索

一、基本情況

云南省大理白族自治州賓川縣小河底片區(qū)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)總面積 25 108 畝（1 畝＝1/15 hm2，下同），位于花橋中型水庫(kù)控制灌溉范圍內(nèi)，經(jīng)分析論證可連片開(kāi)發(fā)種植葡萄、柑橘和石榴。

項(xiàng)目區(qū)水源由花橋水庫(kù)和洱海水共同聯(lián)合調(diào)度提供，花橋水庫(kù)總庫(kù)容1 960萬(wàn)m3，正常蓄水量1 264萬(wàn)m3。洱海水每年分配給賓川縣的指標(biāo)為7 300萬(wàn)m3，分配給花橋水庫(kù)灌區(qū)1 200萬(wàn)m3，由引洱北干渠調(diào)入花橋水庫(kù)，水庫(kù)年可供水量2 350萬(wàn)m3，滿(mǎn)足灌區(qū)供需平衡。另外項(xiàng)目區(qū)通過(guò)引入社會(huì)資本投資建設(shè)，所以特干旱年份可適當(dāng)增加洱海水分配指標(biāo)，以確保高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)用水需求。

存在的主要問(wèn)題：項(xiàng)目區(qū)耕地大多為山坡地，受地形條件的限制，無(wú)法自流灌溉，田間渠道不配套，水庫(kù)水很難輸送到田間地頭，農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理“最后一公里”問(wèn)題突出。2016年在云南省水利廳和大理州水務(wù)局的指導(dǎo)幫助下，賓川縣組織開(kāi)展了小河底片區(qū)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目水權(quán)分配試點(diǎn)工作，以解決農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理“最后一公里”問(wèn)題。

二、工作思路和具體做法

1.工作思路

堅(jiān)持依法依規(guī)的原則，堅(jiān)持公平公正的原則，堅(jiān)持尊重現(xiàn)狀、兼顧未來(lái)的原則，堅(jiān)持以供定需、高效利用的原則，堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，堅(jiān)持嚴(yán)格控制、預(yù)留發(fā)展的原則。堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，緊緊圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，以水價(jià)機(jī)制促進(jìn)節(jié)約用水和水資源優(yōu)化配置。實(shí)行總量控制、定額管理，用水定額逐級(jí)分配到村組、農(nóng)戶(hù)，明確農(nóng)業(yè)水權(quán)。

2.具體做法

（1）水權(quán)確權(quán)

花橋水庫(kù)的水資源所有權(quán)歸國(guó)家所有，由工程所有者申請(qǐng)辦理花橋水庫(kù)的取水許可證。項(xiàng)目區(qū)實(shí)行高效節(jié)水灌溉，精準(zhǔn)計(jì)量設(shè)施安裝到戶(hù)，水權(quán)明晰到戶(hù)。農(nóng)業(yè)初始水權(quán)以水權(quán)證方式確權(quán)到戶(hù)，水權(quán)分配實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，一年一分配，本年底完成下年度的水權(quán)分配。在特殊干旱年份，不能滿(mǎn)足供水指標(biāo)需求時(shí)，發(fā)放給用水戶(hù)的農(nóng)業(yè)水權(quán)使用證，不能作為取水申請(qǐng)的特有憑證。用水戶(hù)應(yīng)服從水行政主管部門(mén)和當(dāng)?shù)厝嗣裾慕y(tǒng)一調(diào)度、安排。水權(quán)分配實(shí)行按地定水，水隨地走，分水到戶(hù)，實(shí)現(xiàn)一戶(hù)一證，土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的，水權(quán)相應(yīng)流轉(zhuǎn)，辦理水權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù)。土地征用的，收回征用土地的水權(quán)。

水權(quán)證由賓川縣人民政府統(tǒng)一印制，委托縣水行政主管部門(mén)向用水戶(hù)核發(fā)，并造冊(cè)登記。規(guī)定持證人擁有的用水總量指標(biāo)，記錄水權(quán)使用、交易情況。

水權(quán)分配以縣級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，按照從嚴(yán)從緊的原則，實(shí)行總量控制和定額管理。項(xiàng)目區(qū)用水總量控制指標(biāo)根據(jù)可供水量和灌溉定額，對(duì)比“自上而下”和“自下而上”分配的水量，按照就低不就高的原則取小值確定。具體分配時(shí)，如可供水量小于需水量，則按照“以供定需”，將可用水量作為確定農(nóng)業(yè)用水總量控制指標(biāo)的依據(jù)；可供水量大于需水量，按照“就低不就高”的原則，根據(jù)核定的灌溉面積和作物灌溉定額核定用水總量控制指標(biāo)。

第一步：從上向下分解用水總量控制指標(biāo)。

賓川縣人民政府根據(jù)全縣多年實(shí)際供用水情況，按照優(yōu)先保證生活用水，合理增加生態(tài)用水，嚴(yán)格控制灌溉用水的原則，將用水總量控制指標(biāo)分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣人民政府統(tǒng)一發(fā)文確認(rèn)，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配到各村委會(huì)及項(xiàng)目區(qū)。

灌區(qū)屬花橋水庫(kù)控制，根據(jù)賓川縣下達(dá)給雞足山鎮(zhèn)及力角鎮(zhèn)用水總量控制指標(biāo)4 263萬(wàn)m3，初步確定項(xiàng)目區(qū)23 858畝耕地用水總量控制指標(biāo)為1 232.34萬(wàn)m3，畝均毛灌溉用水指標(biāo)為516.49 m3。

第二步：從下向上計(jì)算用水總量控制指標(biāo)。

根據(jù) 《工程實(shí)施方案》，規(guī)劃年2020年項(xiàng)目區(qū)灌溉面積23 858畝（其中葡萄15 383畝、石榴5 090畝、柑橘3 385畝），畝均凈用水指標(biāo)為葡萄270 m3、石榴 190 m3、柑 橘 240 m3，項(xiàng)目區(qū)毛灌溉需水量659.23萬(wàn)m3。

第三步：上下結(jié)合確定灌溉用水總量控制指標(biāo)。

根據(jù)“自上而下”分配給項(xiàng)目區(qū)用水總量控制指標(biāo)為1 232.34萬(wàn)m3，畝均毛用水指標(biāo)為526.32 m3；“自下而上”分配給項(xiàng)目區(qū)用水總量控制指標(biāo)為659.23萬(wàn)m3，畝均毛用水指標(biāo)為276.31m3，按照“就低不就高”原則，最終確定項(xiàng)目區(qū)灌溉用水總量控制指標(biāo)為 659.23萬(wàn) m3。

具體針對(duì)項(xiàng)目區(qū)地塊進(jìn)行水權(quán)分配時(shí)，根據(jù)核定的農(nóng)戶(hù)種植面積、種植作物和灌溉定額確定農(nóng)戶(hù)用水總量控制指標(biāo)。

《農(nóng)業(yè)水權(quán)使用證》主要有農(nóng)業(yè)水權(quán)權(quán)利人基本情況登記表，記錄登記人基本信息，用水情況記錄表、水權(quán)交易情況記錄表，登記記錄持證人各年度擁有的用水總量指標(biāo)，水權(quán)使用、交易情況。

農(nóng)業(yè)水權(quán)使用證發(fā)放給用水戶(hù)，作為用水憑證。由項(xiàng)目區(qū)工程、供用水管理單位賓川縣潤(rùn)民灌溉服務(wù)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社對(duì)農(nóng)戶(hù)每次用水情況進(jìn)行記錄，年底統(tǒng)計(jì)匯總，并將用水、交易、節(jié)約情況報(bào)賓川縣水行政主管部門(mén)。

（2）水權(quán)交易

水權(quán)交易堅(jiān)持總量控制和水權(quán)明晰的原則，交易的水權(quán)必須為水行政主管部門(mén)核定分配并登記在農(nóng)業(yè)水權(quán)證上的水權(quán)。堅(jiān)持自愿、平等、有償?shù)脑瓌t，水權(quán)交易尊重受讓、出讓雙方的意愿，以自愿、平等為前提進(jìn)行民主協(xié)商，兼顧各方利益，并在公平、公正的基礎(chǔ)上實(shí)行有償交易。堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則，水權(quán)交易是權(quán)利和義務(wù)的轉(zhuǎn)移，采取誰(shuí)受讓誰(shuí)付費(fèi)的方式進(jìn)行，受讓方在取得權(quán)利的同時(shí)，必須承擔(dān)用水的相應(yīng)義務(wù)。

水行政主管部門(mén)按照分級(jí)管理權(quán)限，負(fù)責(zé)水權(quán)交易的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。具體負(fù)責(zé)交易水權(quán)的確認(rèn)和交易資格審定；發(fā)布水權(quán)交易供求信息；加強(qiáng)水權(quán)交易監(jiān)管，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序；交易水量的調(diào)配和輸送；建設(shè)和完善水利基礎(chǔ)設(shè)施和用水計(jì)量設(shè)施，為水權(quán)交易提供輸水和計(jì)量保障；建立健全水事糾紛協(xié)調(diào)仲裁機(jī)制，協(xié)調(diào)解決水權(quán)交易中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題。水權(quán)交易的計(jì)量點(diǎn)為斗口或管網(wǎng)末端計(jì)量點(diǎn)。農(nóng)業(yè)水權(quán)交易不得改變其水權(quán)性質(zhì)，也不得影響國(guó)家對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)直接或間接補(bǔ)助和補(bǔ)貼。

用水戶(hù)可對(duì)節(jié)約的水量進(jìn)行交易，也可由灌區(qū)管理單位對(duì)節(jié)約水量進(jìn)行加價(jià)回購(gòu)，保障用水戶(hù)獲得節(jié)水效益。同一農(nóng)民用水合作組織（灌溉項(xiàng)目區(qū)）內(nèi)部的交易，由農(nóng)民用水合作組織 （項(xiàng)目區(qū)工程運(yùn)行管理單位）統(tǒng)一協(xié)調(diào)、用水戶(hù)之間平等協(xié)商；非同一農(nóng)民用水合作組織 （灌溉項(xiàng)目區(qū)）、跨區(qū)域、跨行業(yè)交易由灌區(qū)管理單位組織實(shí)施。灌溉用水戶(hù)水權(quán)交易期限原則上不超過(guò)一年。

水權(quán)交易程序：一是出讓方向水權(quán)交易中心提出水權(quán)交易申請(qǐng)；二是管理單位及水權(quán)交易中心受理、核準(zhǔn)；三是受讓、出讓雙方簽訂交易協(xié)議；四是水權(quán)交易中心記錄交易時(shí)間、水量、價(jià)格等信息備案。

水權(quán)交易需提交以下資料：出讓方水權(quán)使用證復(fù)印件，水權(quán)交易雙方簽訂的水權(quán)交易協(xié)議，跨區(qū)域、跨行業(yè)水權(quán)交易需提供雙方所在鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）政府、工程管理單位及水行政主管部門(mén)的書(shū)面意見(jiàn)。

水權(quán)交易的價(jià)格由雙方以交易期間的農(nóng)業(yè)水價(jià)為基數(shù)進(jìn)行協(xié)商。

三、解決要點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題的主要經(jīng)驗(yàn)

初始水權(quán)分配方面：到戶(hù)面積不清楚、不精準(zhǔn)。項(xiàng)目區(qū)為坡耕地，各戶(hù)種植的面積農(nóng)戶(hù)自己不清楚，加之項(xiàng)目區(qū)通過(guò)引入社會(huì)資本投資建設(shè)，農(nóng)戶(hù)無(wú)需出資，農(nóng)戶(hù)為了獲得更多的水權(quán)總量，虛報(bào)面積，致使水權(quán)分配不精準(zhǔn)。為了解決初始水權(quán)分配面積不準(zhǔn)確的問(wèn)題，合作社組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，開(kāi)展了初始水權(quán)面積核查工作，利用技術(shù)手段對(duì)各戶(hù)面積進(jìn)行實(shí)地測(cè)量，并將測(cè)量數(shù)據(jù)標(biāo)繪于地圖上，同時(shí)得到農(nóng)戶(hù)簽字認(rèn)可，有效確保了初始水權(quán)分配精準(zhǔn)。

水權(quán)交易方面：用水戶(hù)水權(quán)交易意識(shí)不強(qiáng)。大部分用水戶(hù)由于節(jié)約的水量不多，相互間存在借用或私下交易的情況，未通過(guò)水權(quán)交易中心交易備案，致使節(jié)約水量不清楚。為了更好地掌握用水情況和節(jié)約水量情況，要求用水必須實(shí)名制，嚴(yán)禁借用水權(quán)使用證用水，發(fā)生水權(quán)交易時(shí)必須到水權(quán)交易中心備案。

四、主要成效

一是通過(guò)農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配制度的建立，為水權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)提供了必要的前提，為建立科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制、節(jié)水激勵(lì)約束機(jī)制和超定額累進(jìn)加價(jià)制度提供了堅(jiān)實(shí)依據(jù)。

二是通過(guò)實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制、定額管理和超定額累進(jìn)加價(jià)制度，以水資源剛性約束倒逼推動(dòng)調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。以水價(jià)的桿桿作用，促使農(nóng)戶(hù)積極采用高效節(jié)水灌溉水肥一體化設(shè)施和農(nóng)藝節(jié)水措施，提高用水效率，提高科學(xué)用水的能力和水平，同時(shí)降低了農(nóng)業(yè)面源污染。

三是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)灌區(qū)節(jié)約水資源在地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶(hù)間的有效流轉(zhuǎn)，促進(jìn)水資源的節(jié)約、保護(hù)和優(yōu)化配置，保障了水資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了最嚴(yán)格水資源管理宏觀政策落地生根。 ■