湖南省長沙縣江背鎮(zhèn)：水權(quán)制度建設(shè)與水資源督察制度探索

一、基本情況

湖南省長沙縣江背鎮(zhèn)位于長沙縣東南邊界，屬典型丘陵地區(qū)，山體、耕地、水塘等自然地貌豐富。境內(nèi)主要河流為瀏陽河和三叉河，多年平均地表水資源量為14 960萬m3，相應(yīng)徑流深為855 mm。江背鎮(zhèn)有中型水庫 1座，?。?）型水庫 2 座，小（2）型水庫10座，山塘3 371口。鎮(zhèn)域內(nèi)最大的水廠為烏川水廠，現(xiàn)狀供水量為3 000 m3/d，取水許可規(guī)模1萬m3/d。

江背鎮(zhèn)經(jīng)濟社會較為發(fā)達，工業(yè)的快速發(fā)展使鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)用工增加，人口增長率加快，生活用水增加。經(jīng)烏川水庫水量平衡計算，水庫不能完全滿足新增取水要求，必須通過農(nóng)業(yè)節(jié)水才能實現(xiàn)，水權(quán)交易是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)和生活用水流轉(zhuǎn)的良好途徑。2014年，湖南省水利廳將長沙縣江背鎮(zhèn)確定為探索水資源督察制度和推進水權(quán)制度建設(shè)試點。

二、工作思路和具體做法

1.工作思路

通過試點，探索水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)和相關(guān)制度建設(shè)方面的經(jīng)驗，為全面推進水權(quán)制度建設(shè)提供借鑒和示范。力爭達到：實行水資源使用權(quán)確權(quán)登記，搭建江背鎮(zhèn)網(wǎng)上水權(quán)交易平臺，建立方便可行、操作簡便的水權(quán)交易模式，制定客觀公正的水權(quán)交易規(guī)則，探索政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的水權(quán)交易機制。初步形成水權(quán)交易市場，增強用水戶節(jié)水意識，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，提高水的利用效率和效益。

2.具體做法

（1）水資源使用權(quán)確權(quán)步驟

明晰確權(quán)對象：從烏川水庫取水的用水戶。經(jīng)調(diào)查共14家規(guī)模以上企業(yè)從烏川水廠取水；農(nóng)業(yè)用水戶共涉及10個村221個村民小組，控制灌溉面積 28161 畝（1 畝＝1/15hm2，下同）。

（2）初始水權(quán)的確定

初始水權(quán)分配原則：優(yōu)先保障生活用水，確保生態(tài)基本用水，保障農(nóng)業(yè)用水；尊重歷史、維持現(xiàn)狀、微觀協(xié)調(diào)；堅持公平、公開、公正；以水庫可利用水量進行總量控制、定額管理；政府宏觀調(diào)控和民主協(xié)商等原則。

初始水權(quán)的劃定遵循 “新老劃斷”的原則，即現(xiàn)有合法用水戶均可取得與其需要相適應(yīng)的取水權(quán)，初步以烏川水庫壩址多年平均來水量為總量控制、定額管理進行初始水權(quán)的分配，為灌區(qū)、生活、工業(yè)確定初始水權(quán)后，多余的水量歸江背鎮(zhèn)政府所有。

初始水權(quán)分配方法：經(jīng)計算，烏川水庫可分配的初始水權(quán)為888萬m3。烏川水庫主要供烏川灌區(qū)和烏川水廠兩大用水戶，首先進行初始水權(quán)的一次分配，即在烏川灌區(qū)、烏川水廠和江背鎮(zhèn)政府之間分配；然后在烏川灌區(qū)7個農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會和烏川水廠14家規(guī)模用水工業(yè)企業(yè)之間進行初始水權(quán)的二次分配。

初始水權(quán)的一次分配：分配給烏川灌區(qū)初始水權(quán)為年取水量608萬m3，其中灌區(qū)江背鎮(zhèn)范圍內(nèi)為594萬m3，灌區(qū)其他部分為14萬m3。烏川水廠初始水權(quán)為年取水量260萬m3，剩余的20萬m3水權(quán)為江背鎮(zhèn)政府所有。

初始水權(quán)二次分配：根據(jù)灌區(qū)各農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會的設(shè)計灌溉面積進行初始水權(quán)的二次分配，14家規(guī)模用水工業(yè)企業(yè)按近3年水廠供水的平均值進行二次水權(quán)分配。

水權(quán)回收：工業(yè)企業(yè)的初始水權(quán)是基于生產(chǎn)需要基礎(chǔ)之上的，當(dāng)生產(chǎn)停止時，其初始水權(quán)由江背鎮(zhèn)政府回收。當(dāng)農(nóng)田被占用或規(guī)劃用作城市建設(shè)和工業(yè)用地時，其水權(quán)相應(yīng)核減，由江背鎮(zhèn)政府回收。

初步擬定2017年12月31日以后的用水戶其取水權(quán)均需通過水權(quán)交易取得。

（3）水權(quán)權(quán)屬憑證

水權(quán)權(quán)屬憑證由長沙縣水務(wù)局登記頒發(fā)。

（4）水權(quán)交易

①水權(quán)交易模式

根據(jù)江背鎮(zhèn)現(xiàn)狀實際情況和擬定的交易原則，現(xiàn)階段主要有4種交易形式，行業(yè)（農(nóng)業(yè)與工業(yè)）之間的交易、工業(yè)用水戶之間的交易、政府回購以及政府與工業(yè)用水戶之間的交易。

②交易方式

為便于交易，設(shè)置三個層級，即交易中心、會員 （灌區(qū)管理所和水廠）、各用水戶（企業(yè)或農(nóng)民用水者協(xié)會）。由于灌區(qū)管理所和水廠為水權(quán)交易結(jié)果的執(zhí)行者和監(jiān)管者，在水權(quán)交易中擔(dān)負的角色十分重要，起到中間商的作用，會員也可稱為“水商”。

③交易流程

用水戶向會員提交《水權(quán)交易申請書》，會員對申請的內(nèi)容進行審核，水廠審核受讓方申請的取水用途（是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策）、取水量（是否超過取水許可限額和水廠供水能力）、排水量（主要污染物及濃度）、輸送方式（管道輸送能力及管網(wǎng)是否到達）等合理性。審核合格后，向交易中心遞交《水權(quán)交易掛牌申請書》及必要的相關(guān)資料。交易中心對會員遞交的《水權(quán)交易掛牌申請書》所涉及的項目進行審查，審查合格后，由交易中心掛牌。交易平臺根據(jù)交易的數(shù)量和適宜的價格予以撮合，經(jīng)商定后交易雙方簽署《水權(quán)交易合同書》，交易平臺確認交易達成并予以公示，同時由交易中心將成交結(jié)果向上一級水行政主管部門報備。

④交易制度

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策，參照中國水權(quán)交易所交易規(guī)則，制定了《江背鎮(zhèn)水權(quán)交易中心水權(quán)交易規(guī)則（試行）》。

⑤交易價格

交易價格應(yīng)綜合考慮節(jié)水成本、合理收益、生態(tài)補償?shù)纫蛩?，由雙方認可的第三方機構(gòu)進行測算，或雙方協(xié)商合理確定。

⑥監(jiān)督管理

交易各方應(yīng)當(dāng)建設(shè)計量監(jiān)測設(shè)施，完善計量監(jiān)測措施，將水權(quán)交易實施后水資源、水環(huán)境變化情況及時報送長沙縣人民政府水行政主管部門。水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對水權(quán)交易實施情況的跟蹤檢查，適時組織水權(quán)交易后評估工作。同時要加強水權(quán)交易中的監(jiān)管工作，完善交易規(guī)則。

三、解決要點和難點問題的建議

1.水權(quán)交易缺乏法律依據(jù)，建議修訂水權(quán)制度的上位法規(guī)

《水法》中有關(guān)明晰水權(quán)、建立取水許可制度的內(nèi)容都只是水資源使用、收益權(quán)的規(guī)定，對于取得取水權(quán)后，水權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利的內(nèi)容、能否轉(zhuǎn)讓等都缺乏明確規(guī)定。《取水許可和水資源費征收管理條例》第27條規(guī)定：“依法獲得取水權(quán)的單位或者個人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機關(guān)批準，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)?！比绾尾僮鳎瑳]有出臺具體的辦法。水利部2016年出臺的《水權(quán)交易管理暫行辦法》僅在行政層面對交易類型、交易主體及交易范圍進行了規(guī)定，對交易流程、交易定價等均未有相應(yīng)的法律文件。水權(quán)交易是水資源配置過程中引入市場機制的一種行為，因此加強對水權(quán)交易監(jiān)管尤為重要。交易監(jiān)管所涉及的管理制度包括市場主體監(jiān)管制度、對第三方的影響評價及補償制度、市場秩序監(jiān)管制度以及市場交易價格監(jiān)管制度等方面的法律目前幾乎是空白。省級法規(guī)中也沒有涉及水權(quán)的相關(guān)內(nèi)容。

建議從國家層面盡快修訂 《水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》，對取水權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容、能否轉(zhuǎn)讓作出明確規(guī)定，以保障水權(quán)交易雙方合法權(quán)益。同時，配套出臺水資源使用權(quán)確權(quán)、水權(quán)交易范圍、流程以及交易監(jiān)管等制度。從省級層面，結(jié)合湖南省實際，修訂《湖南省取水許可和水資源費征收管理辦法》，增加對水權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍、流程等方面的規(guī)定。同時以省政府令先期出臺《湖南省水權(quán)交易管理辦法 （試行）》，并配套出臺相關(guān)規(guī)定。

2.初始水權(quán)的確定難度大，建議深入開展水權(quán)相關(guān)的技術(shù)研究

盡管水利部出臺了水量分配暫行辦法，但目前區(qū)域初始水權(quán)確定主要依據(jù)區(qū)域供用水歷史和現(xiàn)狀、未來發(fā)展的用水需求來統(tǒng)籌分配，勢必造成對源頭、落后地區(qū)的不公平，破壞了水資源的自然屬性，分配機制不科學(xué)、不合理。同時，目前湖南省農(nóng)業(yè)灌溉取水都未進行取水許可，農(nóng)業(yè)水權(quán)涉及面廣、差異性大、主體不明，確定初始水權(quán)難度很大。此外南方地區(qū)農(nóng)業(yè)用水水源包括自然降雨、當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)水利設(shè)施供水、骨干蓄水工程供水等多種形式，試點中重點關(guān)注的是骨干工程供水量，因為只有這部分水量才能依托具備調(diào)節(jié)性能的水庫進入水市場，發(fā)生水權(quán)流轉(zhuǎn)。但受到資料、時間及技術(shù)條件等限制，僅以灌區(qū)骨干工程多年平均來水量作為初始水權(quán)，并不能有效反應(yīng)當(dāng)年來水的豐枯程度和基礎(chǔ)水利設(shè)施的供水量，從而造成初始水權(quán)與實際需水失真、脫節(jié)的現(xiàn)象。

建議深入開展用水權(quán)確權(quán)登記的技術(shù)標準研究，結(jié)合重要江河水量分配，將區(qū)域用水總量控制指標科學(xué)合理分解到各河段、湖泊、水庫和地下水等各種水源；綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，將各水源的水量明確到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活等各用水行業(yè)，形成水源配置與行業(yè)用水配置相協(xié)調(diào)的區(qū)域水資源配置格局，以此作為用水權(quán)確權(quán)的基本依據(jù)。

3.水權(quán)交易缺乏內(nèi)生動力，建議加強水權(quán)交易的宣傳引導(dǎo)

總體來說，湖南省地處南方豐水地區(qū)，水資源相對豐富，水權(quán)交易現(xiàn)實需求不明顯，且湘資沅澧四個流域及洞庭湖區(qū)屬于同一個雨區(qū)，水資源豐枯同頻，加上流域間缺乏輸配水工程，水資源跨區(qū)域、跨流域調(diào)配難度大。同時，從用水結(jié)構(gòu)上看，目前湖南省農(nóng)業(yè)用水占到總用水量的60%～70%，最嚴格水資源管理制度“三條紅線”制定后，湖南省水資源總量控制的主要方向是農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，滿足日益增長的工業(yè)和生活用水需求，也就是常說的行業(yè)間水權(quán)交易。隨著農(nóng)業(yè)稅取消、國家實行種糧補貼等政策的實施，農(nóng)業(yè)有償灌溉的意識日趨淡化，認為計收水費是加重了農(nóng)民負擔(dān)，有的地方人大代表、政協(xié)委員提出議案和建議，要求取消農(nóng)業(yè)水費，湖南省個別地方此前取消了農(nóng)業(yè)水費，實行政府補貼，加上末級渠系普遍缺少基本的計量設(shè)施，無法實行計量收費，缺乏價格杠桿的調(diào)劑，只能依靠行政手段，采取按畝計收水費，導(dǎo)致水費與用水量之間沒有必然聯(lián)系，造成農(nóng)民用水權(quán)力和義務(wù)不對稱，在一定程度上也影響了農(nóng)業(yè)節(jié)水的推進。湖南省近年水資源管理實際情況表明，現(xiàn)在開展的水權(quán)交易、流轉(zhuǎn)基本上都是以政府回購為主的政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)，真正意義上的用水戶之間的交易沒有發(fā)生。

建議加強水權(quán)交易的宣傳引導(dǎo)，在水權(quán)交易試點區(qū)設(shè)宣傳公示牌，宣傳水政法律法規(guī)、水利相關(guān)文件政策、節(jié)水知識等。每年的世界水日宣傳周，縣水利局及水管站和用水者協(xié)會均設(shè)立水法規(guī)宣傳咨詢臺，制作水權(quán)交易試點及水情水法規(guī)專題知識宣傳展板、懸掛宣傳橫幅、發(fā)放宣傳資料，宣傳灌區(qū)水資源情況和水市場改革的意義等，將保護水資源、節(jié)約用水、建設(shè)水生態(tài)理念送進千家萬戶。每年7—10月灌區(qū)放水期間，管理所利用廣播、喇叭等開展節(jié)水宣傳，進一步強化灌區(qū)農(nóng)民節(jié)水意識，并利用微信、微博或互聯(lián)網(wǎng)等新媒體進一步加大水權(quán)改革的宣傳力度。

4.灌溉水權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，建議繼續(xù)選擇有條件的地區(qū)開展試點

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展愈來愈快，城鎮(zhèn)化建設(shè)征占農(nóng)業(yè)用地的情況明顯增加，農(nóng)民可用的耕地相應(yīng)減少，加上農(nóng)村大量勞動力外出打工，單季稻和退耕荒地呈增長趨勢等，這些情況導(dǎo)致了灌溉用水量下降。新的工業(yè)企業(yè)上馬、農(nóng)村飲水工程投入越來越多，原來以灌溉為主的水庫，現(xiàn)在工業(yè)、生活供水量比重不斷增長。實際上，這本身就是一種農(nóng)業(yè)供水向工業(yè)、生活供水轉(zhuǎn)化的水權(quán)交易。但是這種水權(quán)轉(zhuǎn)換通常都沒有進行可行性研究論證，亦未對原取水戶進行補償，更多的是由政府部門對水庫下達向工業(yè)企業(yè)、供水企業(yè)的行政命令來實現(xiàn)。這在一定程度上增加了水權(quán)規(guī)范的難度，影響了原始用水戶的用水權(quán)益，與國家藏糧于地的戰(zhàn)略不符合，也留下了難以調(diào)和的用水矛盾隱患。

建議繼續(xù)選擇有條件的地區(qū)開展試點。目前湖南省有些地方擬將以灌溉為主的水庫新增城市供水功能，比如東江水庫、黃材水庫、官莊水庫、茶安水庫等，但由于歷史原因，以及水資源使用權(quán)歸屬不明晰，人民渴望喝上好水的愿望往往難以實現(xiàn)。建議進一步開展試點研究，探索通過水權(quán)交易的形式在制度上作出安排，解決用水矛盾，從而突破瓶頸。

5.水權(quán)交易基礎(chǔ)薄弱，建議進一步加強水權(quán)交易基礎(chǔ)能力建設(shè)

為達成水權(quán)交易，需進行一系列相關(guān)的能力建設(shè)，包括農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會建立、水資源使用權(quán)確權(quán)登記、計量設(shè)施安裝、交易平臺搭建、渠系灌溉水利用系數(shù)測驗、企業(yè)水平衡測試等。要完成這些工作任務(wù)，任務(wù)繁重且需要較長時間，需要大量的資金支持。

建議進一步加強水權(quán)交易基礎(chǔ)能力建設(shè)。一是建立完善取用水戶用水計量體系。目前，農(nóng)業(yè)灌溉計量設(shè)施匱乏，既難以確定農(nóng)業(yè)灌溉合理用水，也不能精確檢驗工程投資節(jié)約水量，同時工業(yè)、生活用水計量覆蓋率還不高，不能為水權(quán)交易提供堅實的數(shù)據(jù)支撐，建議盡快啟動省級水資源監(jiān)控能力建設(shè)，進一步完善取用水實時計量體系。二是建立完善農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會。結(jié)合農(nóng)業(yè)綜合水價改革、小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革等工作，逐步建立完善農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會，明確各協(xié)會的水資源使用權(quán)并予以登記，保護好取水權(quán)人的合法權(quán)益。三是加強水資源管理隊伍建設(shè)。水資源管理涉及面廣、專門技術(shù)要求高，需進一步充實市、縣級水資源管理人員。

四、取得的主要成效

一是探索了水資源使用權(quán)確權(quán)頒證辦法。通過調(diào)查烏川水庫取水戶現(xiàn)狀取用水情況和水庫水資源供需平衡計算，以烏川水庫壩址多年平均來水量為總量控制，結(jié)合水庫設(shè)計的開發(fā)利用目標，經(jīng)會議協(xié)調(diào)，確定各取用水戶從烏川水庫取水的初始水資源使用權(quán)，并根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，分別給予灌區(qū)管理所、水廠、7個農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會和14家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)頒發(fā)了取水權(quán)證。

二是探索了水權(quán)交易模式。交易形式分為市場調(diào)節(jié)交易形式和政府調(diào)控交易形式，其中市場調(diào)節(jié)交易形式為農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水或工業(yè)節(jié)水向符合條件的工業(yè)用水戶或生活用水戶流轉(zhuǎn)；政府調(diào)控交易形式有兩種，通過持有部分水權(quán)和回購方式干預(yù)市場。

三是制定了水權(quán)交易制度。根據(jù)江背鎮(zhèn)實際情況，制定了水權(quán)交易規(guī)則，保障水權(quán)交易與江背鎮(zhèn)實際情況相適應(yīng)，具有可操作性。目前正在進一步研究制定水權(quán)交易參與人保護及適當(dāng)性管理、風(fēng)險控制管理、信息公告管理、資金結(jié)算管理、會員管理、突發(fā)事件處置、糾紛調(diào)解等一系列細化交易制度。

四是制定了水權(quán)交易監(jiān)督管理辦法。在水權(quán)交易規(guī)則中，制定了水權(quán)交易監(jiān)督管理辦法，明確了各環(huán)節(jié)、各部門的權(quán)利和責(zé)任，對有關(guān)責(zé)任方責(zé)任人失職的、對水權(quán)交易平臺違法違規(guī)營運的、對違法違規(guī)獲取水權(quán)交易的等均作了相應(yīng)處理規(guī)定。 ■