浙江省杭州市：東苕溪流域水權(quán)制度改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

一、基本情況

東苕溪流域?qū)僬憬『贾菔杏嗪紖^(qū)和臨安市行政管轄范圍，試點(diǎn)區(qū)域面積為1 390 km2，涉及行政分區(qū)為余杭的9個鎮(zhèn)（街道）和臨安的8個鎮(zhèn)（街道）。2013年，試點(diǎn)范圍內(nèi)常住總?cè)丝?4萬，其中城鎮(zhèn)人口42萬，農(nóng)村人口22萬；耕地面積38萬畝（1畝＝1/15 hm2，下同），農(nóng)田有效灌溉面積25萬畝，大小牲畜12萬頭；地區(qū)生產(chǎn)總值501億元，其中工業(yè)增加值260億元。

試點(diǎn)范圍水資源主要由大氣降水和地下水補(bǔ)給，以河川徑流、水面蒸發(fā)、土壤入滲的形式排泄。涉及水系為南苕溪、中苕溪和北苕溪，水資源量為11.14億m3，水資源相對緊缺。2014年年初，浙江省水利廳將東苕溪流域列為省水權(quán)改革試點(diǎn)區(qū)域。

二、工作思路和具體做法

1.基礎(chǔ)階段（2014年1月—2015年3月）

制定出臺改革總體實(shí)施方案。2014年12月，杭州市政府辦公廳印發(fā)了《東苕溪流域水權(quán)制度改革試點(diǎn)方案》。方案主要有三個方面的特點(diǎn)：一是明確提出流域內(nèi)各行政區(qū)的初始水權(quán)。區(qū)域初始水權(quán)既是兩地政府水資源開發(fā)的紅線，也是區(qū)域內(nèi)取用水戶獲取水權(quán)的基礎(chǔ)。二是在水量分配中專門預(yù)留了4 000萬m3的政府應(yīng)急水量，支持政府未來重大民生工程的用水需要。三是明確了水權(quán)的獲取及交易種類、現(xiàn)有許可取水戶向水權(quán)證過渡的方式方法、水權(quán)時限和水權(quán)交易類型。在目前法律框架內(nèi)，水權(quán)時限暫定為10年。水權(quán)交易類型有3種，包括跨區(qū)域用水指標(biāo)交易、初始水權(quán)交易及取用水戶間的水權(quán)交易。

完成流域水量分配。經(jīng)浙江省水利廳審查批復(fù)、杭州市政府同意，杭州市林業(yè)水利局印發(fā)了《東苕溪流域（杭州段）水量分配方案》，方案立足東苕溪流域水資源自然稟賦和管理工作實(shí)際，制定分水原則和分水方法，順利完成水量分配工作，明確了區(qū)域取用水總量和權(quán)益，為水資源使用權(quán)確權(quán)登記及水權(quán)交易提供了基礎(chǔ)。

2.試點(diǎn)推進(jìn)階段（2015月3月—2016年3月）

全面開展確權(quán)登記工作。完成東苕溪流域73家年取水量1萬m3以上工業(yè)企業(yè)的取用水情況調(diào)查、核定工作；摸底排查496座山塘水庫蓄水量和年用水量情況；啟動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)山塘水庫水資源確權(quán)試點(diǎn)工作，結(jié)合浙江省實(shí)際，委托浙江省水利河口研究院、浙江大學(xué)等技術(shù)支撐單位編制了確權(quán)技術(shù)方案，對典型山塘水庫開展水資源使用權(quán)確權(quán)。同時結(jié)合水利工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對這些庫塘進(jìn)行管理范圍劃界，對庫塘水資源用途、方式、數(shù)量及受益主體進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查，建立山塘水庫檔案。

完善取水戶實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。在做好5萬m3以上取水戶取水實(shí)時監(jiān)控系統(tǒng)維護(hù)管理的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)1萬m3以上取水監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，流域內(nèi)臨安、余杭兩地已實(shí)現(xiàn)年取水量1萬m3以上取水計量監(jiān)控的全覆蓋。

完成水權(quán)信息登記系統(tǒng)建設(shè)。委托杭州市產(chǎn)權(quán)交易所開發(fā)完成了水權(quán)信息登記系統(tǒng)，并不斷優(yōu)化完善功能和界面。同時開展轄區(qū)內(nèi)取用水戶信息系統(tǒng)錄入工作，重點(diǎn)將首批已確權(quán)的工業(yè)用水戶錄入水權(quán)登記系統(tǒng)。

3.攻堅(jiān)階段（2016月3月至今）

逐步建立制度保障體系。指導(dǎo)臨安區(qū)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)水資源使用權(quán)確權(quán)登記實(shí)施辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有的山塘、水庫水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法》，開展《東苕溪流域水資源資產(chǎn)價格評估理論》《杭州市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)山塘水庫水權(quán)交易程序及交易平臺建設(shè)思路》等研究。同時，累計完成26座農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有的山塘、水庫水資源所有權(quán)確權(quán)登記。

三、主要經(jīng)驗(yàn)和成效

4年來，浙江省根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)水資源狀況和交易需求，以“流域水權(quán)分配、農(nóng)村山塘水庫水權(quán)交易、政府監(jiān)管邊界確立”為突破口，積極探索符合南方豐水地區(qū)實(shí)際的水權(quán)制度，主要經(jīng)驗(yàn)和成效如下：

1.探索通過水權(quán)交易盤活優(yōu)質(zhì)山塘水庫水資源資產(chǎn)，擴(kuò)展了水權(quán)交易的范圍和類型

目前國內(nèi)水權(quán)交易主要集中于“區(qū)域水權(quán)”和“取水戶水權(quán)”兩種類型，且多數(shù)在北方缺水地區(qū)。南方水資源相對豐富,以上兩種類型的水權(quán)交易需求很少，但農(nóng)村山塘水庫數(shù)量多，水資源綜合開發(fā)需求較多，如農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)為工業(yè)用水，水域用于旅游開發(fā)、農(nóng)家樂和賓館經(jīng)營等。以杭州市臨安區(qū)為例，轄區(qū)內(nèi)有山塘436座、水庫60座，水質(zhì)均在Ⅱ類以上，目前有少量水資源用于農(nóng)業(yè)種植、水域開發(fā)和農(nóng)家樂經(jīng)營。為盤活這些“沉睡的資產(chǎn)”，結(jié)合該區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度建設(shè)，先后制定出臺了《臨安區(qū)農(nóng)村集體水權(quán)確權(quán)登記管理辦法》《臨安區(qū)農(nóng)村集體山塘水庫水權(quán)交易辦法》。通過擴(kuò)展水權(quán)交易范圍和類型，積極引導(dǎo)社會資本投入?yún)⑴c農(nóng)村水資源開發(fā)利用，讓“死權(quán)變活錢”，既有效緩解了山塘水庫除險加固和安全運(yùn)行的資金缺口，又實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村山塘水庫水資源的保值增值，形成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、農(nóng)民受益、山塘水庫維護(hù)運(yùn)營有保障的多贏局面。

2.厘清政府和市場的關(guān)系，初步探明了政府監(jiān)管的邊界和重點(diǎn)

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建的山塘水庫的水資源歸集體經(jīng)濟(jì)使用，但水資源仍屬于國家所有。水權(quán)改革的深入推進(jìn)，亟須厘清政府與市場的關(guān)系，明確政府的監(jiān)管邊界和責(zé)任。為此，在制度設(shè)計時，重點(diǎn)把好“三關(guān)”：一是把好確權(quán)登記關(guān)。水行政主管部門要對村委會提出的確權(quán)登記申請進(jìn)行確認(rèn)，重點(diǎn)是權(quán)屬關(guān)系和權(quán)利分配，要進(jìn)行嚴(yán)格審核并發(fā)放 《水資源使用權(quán)證》，給集體山塘水庫上“戶口”，為水權(quán)交易提供依據(jù)。二是把好用途管制關(guān)。在設(shè)計交易制度時，規(guī)定水行政主管部門對用途管理的責(zé)任，要求對交易協(xié)議進(jìn)行審核備案，明確嚴(yán)禁交易和私下交易等違規(guī)行為的法律責(zé)任 （按照失信行為予以懲戒），確保農(nóng)民利益不受損、生態(tài)環(huán)境不損害、山塘水庫安全有保證。三是把好安全監(jiān)管關(guān)。水行政主管部門要依法開展山塘水庫巡查，及時處理受讓方經(jīng)營行為或用水活動影響山塘水庫安全運(yùn)行、損害第三者利益和影響水質(zhì)等行為。

四、存在問題及建議

一是水權(quán)交易市場內(nèi)生動力不足。從總體上看，行業(yè)和企業(yè)間水權(quán)交易的需求動力不足，緊迫性還不明顯。浙江省多年平均水資源總量為955億m3，按單位面積計算居全國第4位，水資源量相對較為充沛，時空分布不均是浙江省區(qū)域性水資源短缺的主要原因。通過一批水源工程和區(qū)域引調(diào)水工程建設(shè)，浙江省局部缺水地區(qū)的水資源保障能力得到提升，水資源短缺問題逐步緩解，區(qū)域內(nèi)用水戶通過交易獲得水權(quán)的需求不足。東苕溪流域雖然水資源相對較少，但仍有一定開發(fā)余量，暫時不會出現(xiàn)行業(yè)和用水戶之間相互擠占水權(quán)的局面，水權(quán)交易動力不足，難以形成有效的水權(quán)市場。建議水權(quán)交易市場的建立要選擇內(nèi)生動力強(qiáng)烈的區(qū)域。

二是現(xiàn)有法律法規(guī)難以支撐豐水地區(qū)水權(quán)制度改革。憲法及《水法》《物權(quán)法》等法律雖然明確了水資源所有權(quán)和取水權(quán)，但對水資源占有、使用、收益、處置等權(quán)利缺乏具體規(guī)定。對于農(nóng)村集體山塘水庫水資源使用權(quán)，《水法》雖規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的山塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”，但并沒有明確規(guī)定山塘水庫水權(quán)人的具體權(quán)利內(nèi)容。目前東苕溪流域?qū)⑸教了畮焖Y源（含水面和水體）的綜合開發(fā)經(jīng)營納入水權(quán)予以確權(quán)并據(jù)此開展水權(quán)交易，相關(guān)法律依據(jù)還不夠充分。建議盡快建立和完善相關(guān)的水權(quán)制度。 ■