廣東：探索東江流域水權(quán)改革路徑

亮點(diǎn)

廣東省自2014年水權(quán)試點(diǎn)啟動以來，省委、省政府高度重視、高位推動，水利廳主動作為，試點(diǎn)地區(qū)及各級各部門密切配合，為南方水資源相對豐沛地區(qū)開展水權(quán)工作、利用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源探索出了行之有效、可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法。

一是較好地完成了試點(diǎn)方案確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。以東江流域?yàn)樵圏c(diǎn)區(qū)，建立了東江流域水權(quán)確權(quán)機(jī)制，明確廣東省水權(quán)確權(quán)對象、確權(quán)方法并進(jìn)行了分類確權(quán)；完成了惠州—廣州水權(quán)交易，啟動了河源—廣州水權(quán)交易，完成了交易平臺建設(shè)并制定交易規(guī)則和流程；完成了試點(diǎn)區(qū)域水權(quán)交易監(jiān)控系統(tǒng)、信息化管理系統(tǒng)建設(shè)；建立了水權(quán)交易法規(guī)體系、監(jiān)督管理體系和交易論證技術(shù)體系。

二是促進(jìn)了最嚴(yán)格水資源管理制度的有效落實(shí)。通過水權(quán)試點(diǎn)，進(jìn)一步落實(shí)東江流域水量分配方案，規(guī)范取水許可，明確灌區(qū)取水權(quán)，完善水資源計(jì)量監(jiān)控系統(tǒng)，健全水權(quán)確權(quán)與交易相關(guān)配套制度措施。將用水總量控制作為水權(quán)確權(quán)的“外包線”，帶動最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)。

三是有效地促進(jìn)了水資源節(jié)約。與2013年相比，東江流域深圳、東莞等市萬元GDP用水量從13 m3下降到10 m3，萬元工業(yè)增加值用水量從 9 m3下降到 7 m3；惠州、河源市試點(diǎn)灌區(qū)灌溉水有效利用系數(shù)由0.40提高到0.60，水資源利用效率和效益大幅度提升。

一、概 況

廣東省水資源時空分布與生產(chǎn)力布局不相匹配，用水效率亟待提高，面臨著水生態(tài)環(huán)境和保障供水安全的巨大壓力。同時，隨著東江流域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，區(qū)域用水矛盾、水污染等問題日益突出，急需引進(jìn)交易機(jī)制盤活有限的用水指標(biāo)，促進(jìn)水資源在流域內(nèi)實(shí)現(xiàn)高效配置。

2014年7月，水利部將廣東列為全國7個水權(quán)試點(diǎn)省（自治區(qū)）之一，明確重點(diǎn)在東江流域上下游開展水權(quán)交易，為在全國推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)和示范作用。

二、工作思路和目標(biāo)任務(wù)

1.總體思路

以黨的十八大、十八屆三中和四中全會精神以及習(xí)近平總書記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代水利工作方針為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨中央和廣東省改革方針政策，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，以用水總量控制為前提，以東江流域?yàn)橹攸c(diǎn)，根據(jù)東江流域水資源稟賦條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，從嚴(yán)格控制用水總量、優(yōu)化水資源配置、提高用水效率、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境健康、維護(hù)用水者權(quán)益等角度出發(fā)，充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，通過水權(quán)交易提高水資源利用效率，促進(jìn)健全水資源配置機(jī)制和最嚴(yán)格水資源管理制度，形成節(jié)水減污的內(nèi)在激勵機(jī)制，實(shí)現(xiàn)東江流域乃至全省水資源的可持續(xù)利用，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

2.主要目標(biāo)

力爭通過3年試點(diǎn)工作，進(jìn)一步摸清行業(yè)用水現(xiàn)狀，推動建立東江流域水權(quán)確權(quán)登記機(jī)制；通過開展相關(guān)項(xiàng)目水權(quán)交易，充分發(fā)揮市場配置作用，科學(xué)合理地優(yōu)化配置水資源，有效推動流域節(jié)約用水，有效緩解東江流域和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對用水增量需求的矛盾，從而提高流域的水資源整體利用效率與效益，最終實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水目的；初步建立符合廣東省省情和水情的水權(quán)交易管理辦法，初步形成政府引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的水權(quán)交易市場，為在全省和全國層面建立水權(quán)制度、培育水市場探索出行之有效的經(jīng)驗(yàn)，起到良好的示范作用。

3.主要任務(wù)

根據(jù) 《廣東省水權(quán)試點(diǎn)工作方案》，主要任務(wù)有五個：一是推動建立東江流域水權(quán)確權(quán)機(jī)制；二是開展東江流域水權(quán)交易試點(diǎn)；三是初步建立水權(quán)交易規(guī)則和流程；四是建立水權(quán)交易信息化管理體系；五是建立水權(quán)交易監(jiān)管體系。

三、主要做法

1.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)

廣東省委、省政府高度重視水權(quán)交易制度建設(shè)工作。2013年《廣東省東江流域深化實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的工作方案》就提出“先行探索建立流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度”，《2013年省政府重點(diǎn)工作督辦方案》提出“探索試行水權(quán)交易制度”，2014年省委、省政府印發(fā)的《廣東省貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神2014年若干重要改革任務(wù)要點(diǎn)》進(jìn)一步提出“推動水權(quán)交易市場建設(shè)”。

水權(quán)試點(diǎn)工作列入了省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組督辦事項(xiàng)，定期開展工作評估，并向省委改革辦匯報(bào)工作進(jìn)展。2014年8月，省水利廳成立了水權(quán)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

2.落實(shí)目標(biāo)任務(wù)分解和責(zé)任分工

為切實(shí)推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)工作，省水利廳印發(fā)《廣東省水利廳關(guān)于做好我省水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（粵水資源〔2016〕3 號），明確了水權(quán)試點(diǎn)地市和企業(yè)以及技術(shù)支撐單位的主要工作任務(wù)，相關(guān)地市也將水權(quán)試點(diǎn)工作列入到地市深化體制改革的重要事項(xiàng)范疇，并相應(yīng)制定了水權(quán)試點(diǎn)工作方案。此外，水利部發(fā)展研究中心、珠江水利科學(xué)研究院等單位受省水利廳委托為廣東水權(quán)試點(diǎn)工作提供技術(shù)支撐。

3.試點(diǎn)工作過程

（1）理論研究和實(shí)踐調(diào)研相結(jié)合

一方面，根據(jù)廣東水權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)需求和主要問題，于2013年開展了《廣東省水權(quán)交易制度研究》的理論基礎(chǔ)工作，初步構(gòu)建了廣東水權(quán)制度的頂層設(shè)計(jì)和基本框架，為水權(quán)試點(diǎn)工作奠定了重要基礎(chǔ)。另一方面，在開展水權(quán)制度研究和水權(quán)試點(diǎn)工作實(shí)踐的同時，積極開展省內(nèi)外的調(diào)研工作，學(xué)習(xí)和借鑒兄弟省份的寶貴經(jīng)驗(yàn)，掌握省內(nèi)外水權(quán)交易需求和社會關(guān)心的問題，真正做到因地制宜和符合廣東實(shí)際。

（2）基礎(chǔ)論證和專家咨詢相結(jié)合

在水權(quán)制度建設(shè)、試點(diǎn)方案編制、水權(quán)立法、水權(quán)確權(quán)和交易潛力評估等方面開展了系列前期基礎(chǔ)研究論證工作；廣州與惠州水權(quán)交易項(xiàng)目、廣州與河源水權(quán)交易項(xiàng)目均開展了可行性專題論證；廣州市旺隆熱電有限公司（以下簡稱“旺隆電廠”）和廣州中電荔新電力實(shí)業(yè)有限公司（以下簡稱“中電荔新電廠”）作為水權(quán)交易的交易對象，專題開展了水平衡測試工作。同時，針對全省各項(xiàng)水權(quán)研究論證取得的成果廣泛咨詢專家意見，并得到了水利部、珠江委、省政府法制辦等單位和國內(nèi)知名專家的悉心指導(dǎo)。

（3）制度配套和合理創(chuàng)新相結(jié)合

根據(jù)廣東省情和水情，在水權(quán)制度建設(shè)頂層設(shè)計(jì)中明確提出了要建立水權(quán)交易法規(guī)體系、水權(quán)確權(quán)機(jī)制、水權(quán)交易監(jiān)管體系、水權(quán)交易技術(shù)論證體系和水權(quán)交易市場體系等五大配套制度，圍繞五大配套制度確定了《廣東省水權(quán)試點(diǎn)方案》的主要任務(wù)。在完成配套制度建設(shè)工作的基礎(chǔ)上合理創(chuàng)新制度，探索建立儲備水權(quán)有償配置制度等，尋求符合廣東省省情和水情的水權(quán)交易模式和方法。

（4）能力建設(shè)和宣傳引導(dǎo)相結(jié)合

針對試點(diǎn)工作出現(xiàn)的主要疑點(diǎn)難點(diǎn)，省水利廳多次組織水權(quán)試點(diǎn)宣傳和引導(dǎo)工作，并到相關(guān)地市和企業(yè)開展協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作。2017年1月，省水利廳舉辦《廣東省水權(quán)交易管理試行辦法》全省宣貫工作座談會，并印發(fā)了《廣東省水權(quán)交易問答》，營造了良好的水權(quán)交易環(huán)境和氛圍。省水利廳及各有關(guān)地市通過各類媒體對水權(quán)試點(diǎn)重要工作進(jìn)行宣傳。

4.多措并舉，保障試點(diǎn)資金落實(shí)

為完成 《廣東省水權(quán)試點(diǎn)方案》規(guī)定的各項(xiàng)工作任務(wù)，全省多措并舉，通過省級和地方財(cái)政資金、企業(yè)等共同努力，試點(diǎn)期間共籌措落實(shí)了工作經(jīng)費(fèi)1 500多萬元，有力保障了水權(quán)試點(diǎn)工作的順利開展。

四、完成情況

1.構(gòu)建了水權(quán)確權(quán)機(jī)制

（1）區(qū)域水權(quán)確權(quán)

按照2008年 《廣東省東江流域水資源分配方案》，通過實(shí)施流域水量分配，廣東省東江流域內(nèi)各市已完成流域取水量分配指標(biāo)確權(quán)。在行政區(qū)域?qū)用?，?016年分解下達(dá)了各地級以上市2016—2030年用水總量控制指標(biāo)，各地級以上市進(jìn)一步將用水總量控制指標(biāo)分解下達(dá)到了各縣（市、區(qū)），完成了縣級以上行政區(qū)的水權(quán)確權(quán)。

（2）取水戶水權(quán)確權(quán)

①非農(nóng)業(yè)取水戶確權(quán)

嚴(yán)格總量控制和用水定額管理，對已發(fā)證取水戶強(qiáng)化取水許可延續(xù)評估，依照取水許可管理法規(guī)，核減不合理許可水量，確認(rèn)取用水戶的取水權(quán)；對于新建、改建、擴(kuò)建工程則通過嚴(yán)格水資源論證牢牢把住水量核定關(guān)口，并根據(jù)取水許可證確認(rèn)取水權(quán)。

②農(nóng)業(yè)取水戶確權(quán)

建立了以灌區(qū)為確權(quán)單元、灌區(qū)輸水損失量為節(jié)水對象、保障農(nóng)田作物用水為基本原則的農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方法，明確了灌區(qū)取水權(quán)。對完成節(jié)水改造的灌區(qū)，核減相應(yīng)水量后重新核發(fā)取水許可證。

2.完成了區(qū)域之間水權(quán)交易

惠州市通過農(nóng)業(yè)節(jié)水向廣州市（旺隆電廠和中電荔新電廠）轉(zhuǎn)讓514.6萬m3/a的用水總量控制指標(biāo)和10 292萬m3/a的東江用水指標(biāo)，用水總量控制指標(biāo)交易價格為0.662 元/（m3·a）， 東江用水指標(biāo)交易價格為 0.01 元/（m3·a）， 水權(quán)交易期限為5年。廣州和河源兩市通過水權(quán)交易的方式解決萬綠湖直飲水項(xiàng)目的廣州市用水指標(biāo)問題，明確河源市向廣州市交易1億m3/a的水量指標(biāo)，交易價格為 0.33 元/（m3·a），交易期限暫定為30年。通過省級儲備水權(quán)滿足深圳和東莞等地區(qū)未來用水需求，進(jìn)一步優(yōu)化配置珠江三角洲地區(qū)東、西部水資源，保障城市供水安全，初步確定交易價格為0.4元/（m3·a）。

3.建立適應(yīng)市場需求的水權(quán)交易規(guī)則和流程

（1）完成了交易平臺建設(shè)

省政府批復(fù)以省產(chǎn)權(quán)交易集團(tuán)全資子公司省環(huán)境權(quán)益交易所為平臺，為試點(diǎn)期水權(quán)交易活動提供服務(wù)。省環(huán)境權(quán)益交易所專門成立水權(quán)業(yè)務(wù)部，由環(huán)境權(quán)益領(lǐng)域具有豐富經(jīng)驗(yàn)的工作人員組成工作團(tuán)隊(duì)，組織開展水權(quán)試點(diǎn)工作。

（2）制定了水權(quán)交易規(guī)則

制訂了《廣東省水利廳關(guān)于水權(quán)交易程序的規(guī)定》，明確了水權(quán)交易平臺職能、轉(zhuǎn)讓程序、受讓程序、資金結(jié)算、變更登記等。配套制定了水權(quán)交易電子競價操作細(xì)則、水權(quán)交易資金結(jié)算制度和水權(quán)交易信息披露操作規(guī)則等平臺交易制度體系，完善了交易主體資格審查、信息披露規(guī)則、交易資金結(jié)算制度、服務(wù)準(zhǔn)則、風(fēng)險防范管理辦法。

4.建立水權(quán)交易信息化管理體系

（1）建立水權(quán)交易計(jì)量監(jiān)控體系

依托水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目，建立水權(quán)交易計(jì)量監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)交易雙方取水量在線監(jiān)控。建設(shè)完成491個非農(nóng)業(yè)取水戶和83宗重點(diǎn)灌區(qū)監(jiān)測任務(wù)。

（2）建立水權(quán)交易信息化管理系統(tǒng)

水權(quán)交易信息化管理系統(tǒng)建設(shè)包括面向政府監(jiān)管的水權(quán)交易管理系統(tǒng)和面向水權(quán)交易主體的水權(quán)交易系統(tǒng)。水權(quán)交易管理系統(tǒng)納入廣東省水資源業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)。水權(quán)交易系統(tǒng)由廣東省產(chǎn)權(quán)交易集團(tuán)研發(fā)，與廣東省水資源業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對接，接受廣東省水利廳對水權(quán)交易項(xiàng)目的實(shí)時監(jiān)管。

5.建立水權(quán)交易監(jiān)管體系

（1）建立水權(quán)交易法規(guī)體系

2015年《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》明確了水資源使用權(quán)可以根據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓。2016頒布實(shí)施的《廣東省水權(quán)交易管理試行辦法》（粵府令第228號）明確了交易水權(quán)界定、交易準(zhǔn)入條件、交易原則、交易類型、交易程序、交易價格形成機(jī)制、交易期限確定、資金分配與使用、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等。

（2）建立了水權(quán)交易監(jiān)督管理體系

《廣東省水權(quán)交易管理試行辦法》明確了水權(quán)交易監(jiān)管部門、交易平臺和交易主體等相關(guān)各方的責(zé)任和義務(wù)，建立了相關(guān)的獎懲制度和監(jiān)督管理制度體系。

（3）建立了水權(quán)交易論證技術(shù)體系

研究制定了《廣東省水權(quán)交易論證技術(shù)指南》，對涉及水權(quán)交易的相關(guān)要點(diǎn)進(jìn)行明確要求和闡釋，構(gòu)建了水權(quán)交易論證技術(shù)體系，為指導(dǎo)水權(quán)交易論證報(bào)告編制提供了重要參考。

6.東江流域外地市積極探索水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)

除了在東江流域積極探索實(shí)踐水權(quán)交易以外，西江流域的珠海、佛山、中山等市也積極開展水權(quán)交易機(jī)制研究，構(gòu)建了符合地方特色的水權(quán)交易機(jī)制。

五、主要經(jīng)驗(yàn)

廣東省通過3年的水權(quán)試點(diǎn)工作，探索出了一套切合實(shí)際、行之有效、可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，可為全國水權(quán)工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.通過試點(diǎn)實(shí)踐，回答了南方水資源相對豐沛地區(qū)為什么開展水權(quán)工作的問題

廣東省水資源相對豐沛，豐富的水資源使社會公眾以為南方不需要節(jié)水，節(jié)水意識淡薄，用水方式粗放，用水效率偏低。即便是在一些現(xiàn)狀用水總量已接近或超過用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，地方政府仍然堅(jiān)持“有水濫用、無水靠要”的思維模式。廣東省在東江流域試點(diǎn)過程中，通過明晰流域內(nèi)各地市的取用水總量控制指標(biāo)和工農(nóng)業(yè)取用水戶的取水指標(biāo)，明確區(qū)域水權(quán)和取用水戶水權(quán)，倒逼超用水的地區(qū)和取用水戶通過水權(quán)交易獲得新增用水指標(biāo)，滿足地區(qū)發(fā)展用水需求。通過水權(quán)試點(diǎn)工作，廣東省建立了節(jié)水的內(nèi)生動力機(jī)制，喚醒了地方政府和取用水戶關(guān)心水、珍惜水、節(jié)約水的意識，推動實(shí)現(xiàn)從“有水濫用、無水靠要”到“主動節(jié)水、市場找水”的轉(zhuǎn)變。

2.通過試點(diǎn)實(shí)踐，回答了怎樣開展流域上下游水權(quán)交易的問題

廣東省在水權(quán)試點(diǎn)中，探索出了一套較為成熟的流域上下游水權(quán)交易模式。首先通過用水總量控制指標(biāo)分解和東江流域水量分配明晰流域內(nèi)各地市的取用水總量控制指標(biāo)，確認(rèn)區(qū)域水權(quán)；在此基礎(chǔ)上，區(qū)分非農(nóng)業(yè)取水戶和農(nóng)業(yè)取水戶，嚴(yán)格取水許可管理，進(jìn)一步明確取用水戶取水權(quán)。其次，通過省政府規(guī)章明確在用水總量已經(jīng)達(dá)到該行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)采取水權(quán)交易方式解決建設(shè)項(xiàng)目新增取水，助推形成水權(quán)交易買方。再次，依托省環(huán)境權(quán)益交易所，構(gòu)建水權(quán)交易平臺，制定交易規(guī)則，健全相關(guān)交易管理制度，為水權(quán)交易提供專業(yè)服務(wù)；最后，組織開展區(qū)域水權(quán)交易，將東江流域上游的惠州、河源等市農(nóng)業(yè)節(jié)水富余用水指標(biāo)交易給下游的廣州市，解決廣州市用水指標(biāo)緊缺瓶頸。

此外，廣東還通過在東江流域上游惠州、河源地區(qū)大規(guī)模投資節(jié)水收儲水權(quán)，再向下游深圳、東莞有償配置水權(quán)，不僅解決了珠江三角洲水資源配置工程深圳市2.54億m3和東莞市0.41億m3用水總量控制指標(biāo)缺口，還探索出了政府投資節(jié)水收儲水權(quán)、有償配置的水權(quán)交易模式。

3.通過試點(diǎn)實(shí)踐，回答了流域上下游水權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

廣東省通過水權(quán)改革探索，摸清了流域上下游水權(quán)交易的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，水權(quán)確權(quán)是開展水權(quán)交易的前提。通過水權(quán)確權(quán)一方面倒逼流域下游超用水地區(qū)通過水權(quán)交易解決新增取水，另一方面引導(dǎo)流域上游有結(jié)余水量的地區(qū)成為水權(quán)賣方。其次，完善交易平臺及交易規(guī)則是開展水權(quán)交易的內(nèi)在要求。交易平臺對于規(guī)范交易行為、降低交易成本、完善定價機(jī)制等具有重要作用。最后，健全水權(quán)交易制度是開展水權(quán)交易的重要保障。廣東省出臺了全國首部規(guī)范水權(quán)交易管理的省政府規(guī)章，建立了較為完整的水權(quán)交易法規(guī)體系，界定了可交易水權(quán)范圍、交易主體、交易條件和程序、政府監(jiān)管等，為開展流域上下游水權(quán)交易提供規(guī)范和指導(dǎo)。 ■